社會保障體系“分化”與“整合”的邏輯

〔摘要〕從“分化”走向“整合”，是我國社會保障體系正在進(jìn)行的一場調(diào)整利益格局、追求制度體系公平的深刻變革?！罢稀笔菍Α胺只钡纳鐣Ｕ象w系進(jìn)行整合，因此，“分化”的邏輯隱藏著“整合”的邏輯，影響甚至決定了“整合”的邏輯。我國現(xiàn)行社會保障體系在“城鄉(xiāng)分割、身份分割、地域分割、部門分割”的“分化”邏輯下漸進(jìn)構(gòu)建而成。當(dāng)下，我國社會保障體系的整合以“地域化”試驗(yàn)、“單項(xiàng)化”突破為主，并推動全國政策與法律規(guī)范的出臺。但是，“整合”仍然步入“再碎片化”悖論。剖析“再碎片化”邏輯，我國社會保障體系的“整合”，需要基于全局視野系統(tǒng)整合，整體推進(jìn);需要納入全面深化改革中統(tǒng)籌考量，同步推進(jìn);需要加強(qiáng)頂層設(shè)計，系統(tǒng)規(guī)范。

〔關(guān)鍵詞〕社會保障體系，分化，整合，邏輯

〔中圖分類號〕C913.7 ? 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2015）01-0074-06

〔收稿日期〕 2014-12-09

〔基金項(xiàng)目〕 國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目（13AFX027），山西省高等學(xué)校中青年拔尖創(chuàng)新人才項(xiàng)目（2014052002），山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院優(yōu)勢特色重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)專項(xiàng)研究課題，負(fù)責(zé)人孫淑云。

〔作者簡介〕 孫淑云（1966-），女，山西永濟(jì)人，山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)樯鐣▽W(xué)與社會保障學(xué)。

從“分化”走向“整合”，是我國社會保障體系正在進(jìn)行的一場調(diào)整利益格局、追求制度體系公平的深刻變革，是黨的十八大報告明確的執(zhí)政戰(zhàn)略，也是社會保障“十二五”規(guī)劃政府執(zhí)政的主要內(nèi)容。當(dāng)然，“分化”與“整合”是社會保障體系建設(shè)和發(fā)展的雙重邏輯，是全球社會保障體系建設(shè)的歷史現(xiàn)象與必然趨勢。但是，受政治經(jīng)濟(jì)體制、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會結(jié)構(gòu)、歷史傳統(tǒng)等因素的影響，各國社會保障體系從“分化”到“整合”都因國情不同而各具特色、各有不同的邏輯。當(dāng)下，我國社會保障體系從“分化”走向“整合”極其艱難，相關(guān)整合的實(shí)施路徑、方法的討論莫衷一是，各地整合實(shí)踐不一、蹣跚推進(jìn)，整合模式五花八門。為此，梳理我國社會保障制度“分化”的邏輯，剖析“整合”的邏輯，不失為探尋“整合”適宜路徑、策略的重要方法。

一、我國社會保障體系的“分化”邏輯

改革開放以來，針對不同的社會風(fēng)險和貧困人口，以“低水平、廣覆蓋、多層次、可持續(xù)”為基本方針，我國的社會保障體系建設(shè)經(jīng)過三十多年的努力，在“分化”邏輯下建立了“碎片化”的社會保障體系，實(shí)現(xiàn)了社會保障“制度覆蓋”全民的基本目標(biāo)。其“碎片化”主要體現(xiàn)為：

（一）城鄉(xiāng)“二元”體制下的“碎片化”慣性?，F(xiàn)行“分化”的社會保障體系不是憑空想象，是對計劃經(jīng)濟(jì)體制下基于城鄉(xiāng)戶籍、單位性質(zhì)和職業(yè)身份等社會等級為基礎(chǔ)的“一個國家、兩種福利” ①的社會保障體系的改革。在與既得利益妥協(xié)下，在逐步改良中，計劃經(jīng)濟(jì)體制下以城鄉(xiāng)“二元”戶籍及其“社會身份本位”分割社會保障體系的巨大慣性，在社會保障體系改革過程中得以保持和延續(xù)。

在城市，20世紀(jì)80年代中期國有企業(yè)改革導(dǎo)致大量工人下崗迅速演變成一個突出的社會問題，國有企業(yè)改革遇到的阻礙需要突破，才被動地對計劃經(jīng)濟(jì)時期城市的“身份、所有制差異”的“單位福利制度”進(jìn)行改革。按照國有企業(yè)改革進(jìn)程和順序，先后改革和建立了失業(yè)（待業(yè)）保險制度、養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療保險制度、城市最低保障制度等。在逐步完成了與國有企業(yè)改革配套的城鎮(zhèn)職工（即正式從業(yè)者）的社會保障體系建設(shè)后，2002年，在黨的十六大“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展”的執(zhí)政理念和方針政策指導(dǎo)下，城鎮(zhèn)職工社會保障體系開始向非正式從業(yè)者“擴(kuò)面”覆蓋，由于非正式從業(yè)者從業(yè)多元化、收入不穩(wěn)定以及缺乏客觀的收入計算平臺，制度覆蓋的“擴(kuò)面”極其艱難，為此催生了農(nóng)民工社會保障制度、失地農(nóng)民社會保障制度、城鎮(zhèn)居民社會保障制度等“小制度”體系。

在農(nóng)村，2002年以后，逐步為農(nóng)村居民構(gòu)建了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度、“五?！惫B(yǎng)制度、農(nóng)村最低生活保障制度等。這些農(nóng)村社會保障體系建設(shè)是對原有集體互助保障的傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療制度、傳統(tǒng)“五?！敝贫鹊某欣^和改革，因?yàn)檎斦Y金的積極注入，使得集體互助保障機(jī)制演變成為社會保障制度。但是，新型農(nóng)村社會保障體系的構(gòu)建，仍然堅持了以“農(nóng)村戶籍”、“農(nóng)民身份”定位的慣性，攜帶了城鄉(xiāng)分割體制的基因，在社會保障各個子系統(tǒng)以及各個項(xiàng)目中，均形成了與城市社會保障體系分割的“碎片化”制度樣態(tài)。

（二）“摸著石頭過河”改革策略下的探索式“碎片化”。由于我國由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，任何改革的主張往往會面臨嚴(yán)重分歧，很多情況下研究者也很難達(dá)成共識，“沒有誰能掌握社會變革的總鑰匙和總規(guī)律” 〔1 〕。因此，在“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”的理論引導(dǎo)下，擱置爭議，采取“摸著石頭過河”的改革策略，執(zhí)政者的改革理念處于漸進(jìn)成長過程，政治博弈也呈漸進(jìn)過程。在這種“轉(zhuǎn)型”時期開創(chuàng)性、靈活性的經(jīng)濟(jì)社會制度背景下，適應(yīng)城鄉(xiāng)“二元”經(jīng)濟(jì)社會和地區(qū)發(fā)展不平衡的國情，以及就業(yè)形式、勞動關(guān)系多元化、非就業(yè)人群普遍存在的民情，不會有絕對正確的社會保障體系模式，只可能有試驗(yàn)、摸索，不斷地進(jìn)行制度選擇和制度完善?！拔覈鐣Ｕ现贫鹊母母镞^程也是為了應(yīng)對當(dāng)時一些迫切需要解決的經(jīng)濟(jì)和社會問題而實(shí)施的，大多數(shù)社會保障項(xiàng)目的選擇和出臺是為了應(yīng)對當(dāng)時的問題，而不是從長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略視角出發(fā)制定的?！?〔2 〕就拿基礎(chǔ)性的城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險制度建設(shè)來說，“分化”試驗(yàn)建設(shè)了城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險制度，三項(xiàng)基本醫(yī)療保險制度由城鎮(zhèn)到農(nóng)村、從覆蓋正式從業(yè)人群到非正式從業(yè)以及無業(yè)人群，用了將近二十年時間，實(shí)現(xiàn)“制度覆蓋”全民的目標(biāo)。三項(xiàng)基本醫(yī)保制度的試驗(yàn)性、漸進(jìn)性、權(quán)宜性的制度變遷邏輯，“取決于體制作為一個整體的相互適應(yīng)性的需要和社會承受力，不是按既定模式、既定理論走來的，而是分類探索自然形成的” 〔3 〕。

（三）政策治理和政策執(zhí)行中的層級型“碎片化”。與“摸著石頭過河”的改革策略相伴隨，我國各個領(lǐng)域的改革都采取政策治理方式，只確定改革的方向和政策的基本框架，不規(guī)定改革的具體規(guī)范，為改革留下創(chuàng)新余地，從而自下而上進(jìn)行試驗(yàn)，再自上而下總結(jié)、完善政策。因此，每項(xiàng)社會保障制度全國性政策出臺后，都允許地方在社會保障的籌資方式、保障待遇支付、管理和經(jīng)辦等環(huán)節(jié)制度上探索創(chuàng)新。由于城鄉(xiāng)差別、區(qū)域差異，地方財政資源稟賦不同，特別是中央與社會保障事權(quán)與財權(quán)一直沒有明確劃分，依賴財力支持的社會保障政策制度，在省、市、縣層層落實(shí)過程中，各地均根據(jù)自身財力狀況和地方認(rèn)知、地方利益，在創(chuàng)新旗號下，對各項(xiàng)社會保障項(xiàng)目的籌資、待遇、管理經(jīng)辦等方面相機(jī)變通創(chuàng)建了不同模式，形成了差異化、層級型的地方政策壁壘。導(dǎo)致統(tǒng)一社會保障項(xiàng)目之下區(qū)域性的碎片化制度分割，“地方政府所實(shí)行的社會保障政策進(jìn)一步‘分化’了整個社會保障體系” 〔4 〕。

（四）行政管理分割下的政策制定“碎片化”?，F(xiàn)代社會保險制度作為強(qiáng)制性、政府主導(dǎo)的公共事業(yè)，需要政府確定主管部門統(tǒng)一管理和推行。同時，為了適應(yīng)社會保障專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、信息化、精細(xì)化管理事務(wù)的需要，行政主管部門必須細(xì)化社會保障的決策規(guī)則、管理規(guī)則和服務(wù)規(guī)則。為此，除了社會保險基本立法外，各國社會保險的行政立法和政策體系都龐大而復(fù)雜。我國現(xiàn)行主管社會保障的政府部門在中央包括人社部門、民政部門、衛(wèi)生部門、發(fā)改委以及農(nóng)業(yè)部門，各行政主管部門都分別建設(shè)了龐大②的社會保障政策和行政立法體系。各行政主管部門由于職能不同，存在一些本位上的不同觀點(diǎn);加之，主管部門對運(yùn)營巨量社會保障資金的社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員、業(yè)務(wù)、經(jīng)費(fèi)的控制，以及為此衍生出來的權(quán)威及其利益，存在一些爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象;“政策制定各部門間由于角度、視野或者立場的不同，針對各自認(rèn)為的主要問題出臺政策，導(dǎo)致決策的不作為或者亂作為，實(shí)際出臺的一些政策往往起反向作用?！?〔5 〕

總之，我國現(xiàn)行社會保障體系在“城鄉(xiāng)分割、身份分割、地域分割、部門分割”的“分化”邏輯下漸進(jìn)構(gòu)建而成。城鄉(xiāng)社會保障體系經(jīng)過三十余年的“碎片化”構(gòu)建，成就與問題同在。最大的成就是基本上構(gòu)建了覆蓋全民的“碎片化”社會保障制度框架體系，最大的問題隱藏在“碎片化”社會保障體系建設(shè)成就的“陰影”里。

二、我國“整合”社會保障體系的努力與“再碎片化”邏輯

在2002年黨的十六大“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展”的方針政策指導(dǎo)下，在“二元”體制松動的背景下，我國社會保障體系在“碎片化”構(gòu)建的同時，“整合”就在一些地方開始試驗(yàn)探索，“整合”自2003年新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點(diǎn)開始，經(jīng)歷了十余年歷程。我國“整合”社會保障體系基本上處于自發(fā)試點(diǎn)摸索階段，各項(xiàng)社會保障制度由城市向農(nóng)村、向城市非正式從業(yè)者拓展，并推動黨的十八大報告對整合形成政治共識，促使整合進(jìn)入全國整體推進(jìn)階段。概括來說，我國社會保障體系的整合以“地域化”試驗(yàn)、“單項(xiàng)化”突破為主，并推動全國政策與法律規(guī)范的出臺;同時，整合的體系建設(shè)陷入“再碎片化”悖論。

（一）我國“整合”社會保障體系的努力。黨的十六大以來，我國為克服碎片化的弊端，在整合方面進(jìn)行了不懈努力，取得了一定的成就。

1.整合的地域化試驗(yàn)。我國整合“碎片化”社會保障的自發(fā)試驗(yàn)始于東部社會經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城鎮(zhèn)化較早、流動人口聚居之地，在城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會“一體化”加速發(fā)展進(jìn)程中，整合社會保障體系成為地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)在需求。地方整合實(shí)驗(yàn)生發(fā)于協(xié)調(diào)地區(qū)民眾追求社會保障公平待遇紛爭的現(xiàn)實(shí)需要，基于轄區(qū)人民群眾最大利益，通過地方政治精英的自主性努力來實(shí)現(xiàn)社會保障體系的整合與創(chuàng)新。就拿覆蓋人口最多、基金規(guī)模最大的基本醫(yī)療保險和基本養(yǎng)老保險的整合來說，整合以珠三角地區(qū)為先導(dǎo)，佛山市、東莞市、珠海市等最早于2004年開始整合城鄉(xiāng)三項(xiàng)基本醫(yī)療保險制度，至2014年上半年，全國有7個省以及省級地區(qū)和另外40多個地市，還有160多個縣已經(jīng)不同程度地整合了城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險制度 〔6 〕。而基本養(yǎng)老保障制度的整合則始于2009年新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度在全國試點(diǎn)之年，東部各省、北京以及中部的河南自發(fā)將新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度向城鎮(zhèn)居民覆蓋，形成了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。截至2011，全國有12個省級區(qū)域統(tǒng)一了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度。社會保險管理和經(jīng)辦是整合社會保險制度的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，各地自發(fā)試驗(yàn)五大社會保險管理與經(jīng)辦的整合，“在全國省級社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)中，目前有11個省實(shí)行‘多險合一’管理，4家機(jī)構(gòu)實(shí)行五險統(tǒng)一征繳” 〔7 〕。在社會救助制度的整合方面，各地主要借助于城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險制度的整合，將城市醫(yī)療救助制度與農(nóng)村醫(yī)療救助制度整合為城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度;此外，社會救助的整合主要集中于城鎮(zhèn)居民最低生活保障與農(nóng)村最低生活保障合并為城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度上。

2.整合的“單項(xiàng)化”突破。從整合的對象觀察，無論是地方整合社會保障制度的試驗(yàn)，還是全國性社會保障整合政策和法律的推進(jìn)，整合基本上限于“單項(xiàng)化”，即主要圍繞社會保險制度、社會救助制度開展，還沒有顧及對社會保障制度體系進(jìn)行系統(tǒng)的整合。社會保障每個項(xiàng)目之間相互銜接構(gòu)成社會保障體系，整合的“單項(xiàng)化”突破，使得整合相對容易進(jìn)行，但很難慮及各個社會保障項(xiàng)目之間的銜接與融合。

僅就單項(xiàng)社會保障制度的整合來說，限于我國各地城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會“一體化”發(fā)展的漸進(jìn)性、長期性、區(qū)域不平衡性，以及地方利益的考慮，多是“選擇”參保人制度、籌資制度、待遇支付制度、管理經(jīng)辦等不同“要素”環(huán)節(jié)制度③，對單項(xiàng)社會保障的“碎片化”制度進(jìn)行不同程度整合，缺乏對單項(xiàng)社會保障制度各個“要素”環(huán)節(jié)的全方位整合。

3.全國整合政策的號召性與立法的原則性。地方自發(fā)探索整合，以點(diǎn)帶面，形成不可逆轉(zhuǎn)之勢，推動全國社會保障體系整合政策的出臺，社會保障制度的整合步入全國推進(jìn)階段。

首先，2012年黨的十八大報告達(dá)成了推進(jìn)全國社會保障體系整合的政治共識，報告為整合社會保障體系確定了方向和重點(diǎn)任務(wù)，號召“全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系”，“以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性”為方針，建立“更加公平、可持續(xù)”的社會保障制度，“報告”明確了整合的重點(diǎn)領(lǐng)域是：整合城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險制度、整合城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度、將進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房社會保障體系、整合城鄉(xiāng)最低生活保障制度，加快推進(jìn)多層次社會保障體系建設(shè)等。

其次，行政部門推動全國社會保障體系整合。作為社會保障體系建設(shè)行政第一責(zé)任主體的國務(wù)院著力推進(jìn)社會保障制度的整合，2012年通過了《社會保障“十二五”規(guī)劃綱要》，明確從2012年到2020年整合城鄉(xiāng)社會保障體系的重點(diǎn)任務(wù)和施政的主攻方向。諸如：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系，推進(jìn)制度整合和城鄉(xiāng)銜接，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化社會保障體系建設(shè);推行社會保障“一卡通”，全面加快社會保障信息化建設(shè)，建立多險種統(tǒng)管、跨區(qū)域接續(xù)、城鄉(xiāng)一體化的社會保障經(jīng)辦服務(wù)系統(tǒng);建立社會保險標(biāo)準(zhǔn)化工程等。隨后，國務(wù)院主管社會保障職能的人力資源和社會保障部門，通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障的行政政策制定和執(zhí)行，在職責(zé)范圍內(nèi)積極推動社會保障體系的整合，諸如：2014年12月人社部、財政部頒發(fā)《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》，推動養(yǎng)老保險制度全面整合;2014年啟動和實(shí)施“全民參保登記計劃”，加快發(fā)放和使用全國統(tǒng)一的社會保障卡，加快建立社會保障統(tǒng)一信息平臺，推動社會保障經(jīng)辦體系整合等。

再次，整合的全國性立法單項(xiàng)啟動?？偨Y(jié)中央和地方整合的政策建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，社會保險和社會救助兩個項(xiàng)目啟動了整合式立法。2010年10月28日頒布的《社會保險法》，啟動了整合社會保險的全國性立法。但是，該法作為一部原則性、綜合性、框架式的立法，是一部屈從社會保險制度探索性、階段性的立法，具體規(guī)范“內(nèi)容粗糙、法律實(shí)踐性差，更多價值在于‘里程碑’式的宣示” 〔8 〕，相關(guān)整合城鄉(xiāng)社會保險的規(guī)定毫無“具體性、操作性”可言，主要以發(fā)展性、方向性、授權(quán)性的規(guī)范呈現(xiàn)，是我國進(jìn)一步整合城鄉(xiāng)社會保險的基本法律依據(jù)。2014年2月21日頒布的《社會救助暫行辦法》是我國第一部整合各項(xiàng)社會救助制度的行政法規(guī)，該法規(guī)將最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助和臨時救助等八項(xiàng)制度以及社會力量參與救助等作了全面、統(tǒng)一的規(guī)范，有力地推進(jìn)了全國整合城鄉(xiāng)社會救助工作的開展。

（二）整合中的社會保障體系“再碎片化”及其邏輯。我國社會保障制度的整合經(jīng)歷了自下而上的試驗(yàn)，推動了自上而下的“頂層設(shè)計”，使城鄉(xiāng)“分化”的社會保障體系建設(shè)趨勢得到了一定程度的扭轉(zhuǎn)，城鄉(xiāng)“碎片化”的社會保障體系在逐步消弭。特別是2014年2月21日頒布的《社會救助暫行辦法》對“碎片化”社會救助制度作了頂層規(guī)范，強(qiáng)有力地推進(jìn)了全國整合城鄉(xiāng)社會救助工作的開展。但是，從全國范圍看，城鄉(xiāng)社會保障二元結(jié)構(gòu)明顯、制度的“碎片化”、城鄉(xiāng)社會保障“一體化”程度低的局面仍十分明顯，仍是我國社會保障體系建設(shè)面臨的主要問題。而且，由于整合的地域化試驗(yàn)、單向化突破、頂層政策和法律設(shè)計的原則性，整合體系呈現(xiàn)多樣化、片面性、選擇性規(guī)范，導(dǎo)致整合體系陷入“再碎片化”悖論。

1.地域化試驗(yàn)造成整合體系選擇的多樣化?？傮w而言，各項(xiàng)社會保障項(xiàng)目的整合基本上還處于地方整合試驗(yàn)狀態(tài)，僅有的一些“頂層設(shè)計”政策和法律，還局限于方向性、原則性規(guī)定。整合缺乏國家層面的統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)與指導(dǎo)意見，地方政策就成為規(guī)范“地域化”整合秩序的主要工具。地方利益、地方民意、地方?jīng)Q策者的認(rèn)知能力都不可避免地影響整合政策的多樣化選擇，如各地試驗(yàn)整合基本醫(yī)療保險制度，就有二元醫(yī)保制度全統(tǒng)一的整合模式、一元制度兩個基金統(tǒng)籌的整合模式、二元制度兩種基金統(tǒng)籌的整合模式、二元制度三層基金統(tǒng)籌的整合模式等。同時，地方整合政策雖然都將城鄉(xiāng)醫(yī)保管理權(quán)整合歸屬一個部門，但是，由于中央層面城鄉(xiāng)醫(yī)保管理權(quán)在人社部與衛(wèi)生部之間的分割和牽制，整合后的地方基本醫(yī)保管理體制仍然被“分解”為政府直接管理模式、財政部門管理模式、人社部門管理模式、衛(wèi)生部門管理模式、人社部門和衛(wèi)生部門合作管理模式等，導(dǎo)致整合體系陷入“再碎片化”悖論。

2.單向化突破造成整合體系的片面性。社會保障每個項(xiàng)目制度都由受保障主體、保障主體、基金籌集、基金經(jīng)辦、基金管理、基金監(jiān)督、保障待遇支付等“要素”環(huán)節(jié)制度構(gòu)成。同時，社會保障體系本身是一個綜合的制度體系，是“政府主導(dǎo)、責(zé)任分擔(dān)、社會化、多層次的國家——社會保障體系” 〔9 〕，“養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保障項(xiàng)目之間，基本保障和補(bǔ)充保障之間，收入保障、資產(chǎn)保障和福利服務(wù)之間其實(shí)都有著不可分割的有機(jī)聯(lián)系” 〔10 〕。我國各項(xiàng)社會保障體系的“碎片化”，也正是圍繞這些“要素”環(huán)節(jié)制度差異化設(shè)計，形成了各種模式的、“碎片化”的制度壁壘。當(dāng)然，“被分割”的各個“要素”環(huán)節(jié)制度，正是“整合”各項(xiàng)社會保障體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，整合需要對“被分割”的各項(xiàng)“要素”環(huán)節(jié)制度進(jìn)行全面梳理、協(xié)調(diào)，才能實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)社會保障制度的全面整合。全景觀察各地的社會保障制度的整合試驗(yàn)，各地因誘致性制度變遷局限，以及各地的政治需要，民意訴求，或主要選擇單個環(huán)節(jié)或組合某些環(huán)節(jié)進(jìn)行整合突破，或者局限于單項(xiàng)社會保障制度整合，無以全方位整合單項(xiàng)社會保障制度的各個環(huán)節(jié)，更無暇顧及與其他社會保障項(xiàng)目之間的銜接和協(xié)調(diào)，使得整合的社會保障體系成為“跛腳型”整合，整合的體系流于片面性，缺乏整體性、系統(tǒng)性。

3.配套制度牽絆造成整合制度的選擇性。整合社會保障體系的全國性政策和法律的制定均牽扯戶籍、收入分配和再分配、公共財政、公共管理、社會分層等宏觀經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系的改革和調(diào)整，涉及龐大的社會政策和立法體系的改革和調(diào)整。每項(xiàng)改革都是我國當(dāng)前和今后改革的攻堅領(lǐng)域，相關(guān)改革大都處于試點(diǎn)和學(xué)理討論中。盡管相關(guān)收入分配、公共財政、公共管理、戶籍、農(nóng)村土地制度、社會組織等配套制度改革已經(jīng)和正在促進(jìn)各項(xiàng)社會保障體系的整合，但是，改革仍滯后于社會保障體系整合的需要，“包括制度變革不同步、相關(guān)配套跟不上、責(zé)任邊界劃分不清、責(zé)任分擔(dān)機(jī)制失衡、資源調(diào)動乏力等，但最核心的問題還是城鄉(xiāng)分割的制度安排及與之相關(guān)的管理體制、資源配置等直接影響了社會保障體系的統(tǒng)一性及其整體功能的全面、正常發(fā)揮” 〔9 〕，也導(dǎo)致全國整合城鄉(xiāng)社會保障體系改革大多是地方單槍匹馬、單兵突進(jìn)、單項(xiàng)突破，整合體系只好“選擇性”設(shè)計，也使得僅有的社會保險和社會救助兩項(xiàng)頂層政策和法律制定踟躕徘徊，只得以原則性、授權(quán)性、欠缺可操作性而“委屈”出臺，這樣的整合體系，自然難以駕馭全國整合社會保障的實(shí)踐。

三、克服整合后社會保障體系“再碎片化”的對策

整合后的社會保障體系淪為“再碎片化”，追根究底，這是當(dāng)下整合社會保障體系著力于地域化試驗(yàn)、單向化突破、選擇性制度設(shè)計邏輯的必然結(jié)果。當(dāng)然，這也是完善整合實(shí)施路徑和方式的突破口。實(shí)際上，“分化”的邏輯影響甚至決定“整合”的邏輯，現(xiàn)行社會保障體系在“城鄉(xiāng)分割、身份分割、地域分割、部門分割”的“分化”邏輯下漸進(jìn)構(gòu)建而成;自然整合就得著力于去城鄉(xiāng)化、去地域化、去身份化、去部門化。為此，整合社會保障體系，需要全局視野，系統(tǒng)整合，整體推進(jìn);需要納入全面深化改革，統(tǒng)籌考量，同步推進(jìn);需要加強(qiáng)頂層設(shè)計，系統(tǒng)規(guī)范。

（一）整合社會保障體系需要基于全局視野系統(tǒng)規(guī)劃、整體推進(jìn)。整合社會保障體系就是要破除“碎片化”制度構(gòu)建的邏輯慣性，化解、融合社會保障制度多維“分化”要素，在社會保障的整體性、系統(tǒng)性上著力。近年來，不少專家提出的“緩步轉(zhuǎn)型”戰(zhàn)略④是無法實(shí)現(xiàn)整合目的的，這已經(jīng)為整合地方多樣化試驗(yàn)和整合后社會保障體系的“再碎片化”所證實(shí)。而且，“碎片化”體系的過渡期一旦超過幾十年就會形成路徑依賴，成為難以改掉的歷史包袱，這是世界各國整合社會保障體系的歷史結(jié)論。二戰(zhàn)后，英國整合“碎片化”社會保障體系，成立了以貝弗里奇先生為領(lǐng)隊(duì)的“社會保險和相關(guān)服務(wù)部際協(xié)調(diào)委員會”，“對現(xiàn)行（英國當(dāng)時）的國家社會保險方案和相關(guān)服務(wù)進(jìn)行調(diào)查，并提出建議” 〔11 〕 （P1 ），并以此“完成了碎片化整合的歷史任務(wù)，建立起一個‘三統(tǒng)一’的社保制度，即統(tǒng)一國民資格、統(tǒng)一待遇比例、統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)。這個‘三統(tǒng)一’徹底摒棄了碎片化造成的社會歧視，為歐洲和全世界豎起了一個最新標(biāo)桿” 〔12 〕。相對來說，整合失敗的則是法國。法國的現(xiàn)代福利制度由幾個世紀(jì)前的傳統(tǒng)自發(fā)性行業(yè)和職業(yè)互助會整合、改造而來，但是整合不徹底，其基本養(yǎng)老制度由“四個‘大碎片’和許多‘小碎片’構(gòu)成，僅就2007年11月引發(fā)全國大罷工的‘特殊制度’來說，目前就包括11個‘大制度’和9個‘小制度’” 〔13 〕，給法國帶來了沉重的財政負(fù)擔(dān)。

為此，我們需要參酌鏡鑒各國整合社會保障體系的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。結(jié)合中國國情，國務(wù)院可以成立“整合社會保障體系專門委員會”，在系統(tǒng)梳理我國現(xiàn)行“碎片化”社會保障體系基礎(chǔ)上，基于全局視野，系統(tǒng)規(guī)劃，整體推進(jìn)體系整合。整合的路徑應(yīng)當(dāng)從基本保障項(xiàng)目入手，既整合單個社會保障的各個“要素”環(huán)節(jié)制度，又整合、銜接多層次保障項(xiàng)目，最終取得“整體大于部分之和”的整合效果。

（二）整合社會保障體系需要納入全面深化改革中統(tǒng)籌考量、同步推進(jìn)。整體性、系統(tǒng)性整合社會保障體系，不僅要系統(tǒng)梳理我國現(xiàn)行“碎片化”社會保障體系，做到系統(tǒng)規(guī)劃，整體推進(jìn)。還要慮及社會保障制度牽扯戶籍、收入分配和再分配、公共財政、公共管理、社會分層等宏觀經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系的改革和調(diào)整。“對國家而言，社會保障是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中的維系、潤滑和穩(wěn)定機(jī)制，屬于國家宏觀調(diào)控機(jī)制的范疇”，“因此，社會保障理論的核心即是討論社會保障制度與社會發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、現(xiàn)實(shí)政治乃至道德文化之間的相互關(guān)系，而社會保障實(shí)踐的關(guān)鍵無疑是盡可能地妥善處理好這些涉及全局與整體的宏觀關(guān)系” 〔14 〕 （P179 ）。所以，宏觀經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系的改革很大程度上決定著整合城鄉(xiāng)社會保障制度是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，是否具有可行性。為此，就宏觀層面而言，應(yīng)該將整合社會保障體系納入全面深化改革進(jìn)程中，在中央主導(dǎo)下，將社會保障體系整合與相關(guān)配套改革統(tǒng)籌考量、同步推進(jìn)。要將整合社會保障體系與新型城鎮(zhèn)化、公共服務(wù)體系，公共財稅體制、戶籍制度等改革配套設(shè)計，使得整合社會保障體系宏觀適應(yīng)各項(xiàng)制度環(huán)境，從而具有適應(yīng)性、可行性和可持續(xù)性。

（三）整合社會保障體系需要加強(qiáng)頂層設(shè)計，系統(tǒng)規(guī)范。整合的實(shí)質(zhì)是社會保障的“制度整合”，“碎片化”的社會保障體系主要由政策和法律規(guī)范呈現(xiàn)，因此，整合社會保障體系就是整合社會保障政策和法規(guī)體系。整合關(guān)涉社會保障政策和法律規(guī)范的制度結(jié)構(gòu)整合、社會保障多元主體權(quán)責(zé)義的變革以及社會保障基金財務(wù)模式調(diào)整，總體上幾乎重塑了整個社會保障體系。況且，社會保障體系的建設(shè)、社會保障項(xiàng)目的確定和供給，本質(zhì)上就是從頂層設(shè)計層面重新確立社會收入分配，即確立、調(diào)整個人與社會各階層、各團(tuán)體以及公共財政的責(zé)任基礎(chǔ)、責(zé)任關(guān)系、責(zé)任結(jié)構(gòu)。

為此，整合社會保障體系，自然也得搞好頂層設(shè)計，重新確立、界定和調(diào)整社會保障體系中多元主體的責(zé)任基礎(chǔ)、責(zé)任關(guān)系、責(zé)任結(jié)構(gòu)。從整合責(zé)任基礎(chǔ)上看，要以“社會保障公平”這一基本價值為整合的責(zé)任基礎(chǔ)，摒棄社會保障體系“碎片化”的多維不公平致因及其責(zé)任基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)社會保障體系的統(tǒng)一，促使不同身份的國民平等享受均等化的社會保障服務(wù)。在社會保障體系的橫向責(zé)任關(guān)系、責(zé)任結(jié)構(gòu)上，整合和調(diào)整社會保障體系各個子系統(tǒng)、各個子項(xiàng)目之間的關(guān)系，明確各個社會保障項(xiàng)目中個人、社會各階層、各社會團(tuán)體、財政之間的責(zé)任關(guān)系、責(zé)任結(jié)構(gòu);在縱向責(zé)任關(guān)系、責(zé)任結(jié)構(gòu)上，要重新整合和調(diào)整中央與地方社會保障財政支出和事權(quán)的責(zé)任關(guān)系及其責(zé)任結(jié)構(gòu)。

注釋：

①計劃經(jīng)濟(jì)時期，由于城鄉(xiāng)社會福利水平差距很大，因此，中國的福利制度是典型的二元制福利體系，可以稱為“一個國家，兩種福利制度”。參見岳經(jīng)綸：《社會政策學(xué)視野下的中國社會保障制度建設(shè)——從社會身份本位到人類需要本位》。

②據(jù)筆者統(tǒng)計，僅就基本醫(yī)療保險制度體系中的新農(nóng)合制度建設(shè)來說，從2002年中共中央、國務(wù)院提出建立新農(nóng)合制度以來至2012年底，衛(wèi)生部、財政部、民政部等部門或單獨(dú)或聯(lián)合發(fā)文，先后頒發(fā)了僅70項(xiàng)相關(guān)新農(nóng)合制度的政策文件。

③“要素”環(huán)節(jié)制度，指社會保障制度的構(gòu)成要素，因?yàn)槊總€構(gòu)成要素都由系列規(guī)范構(gòu)成獨(dú)特的制度，故稱“要素”環(huán)節(jié)制度。我國社會保障制度的分割，是因五個“要素”環(huán)節(jié)制度的不同而分割的，同樣，整合就是圍繞這五個分割的“要素”環(huán)節(jié)制度進(jìn)行整合。

④第一步（2008年至2012年），構(gòu)建起“二免除一解除”的社會保障制度支架;第二步（2013年至2020年），實(shí)現(xiàn)中國特色社會保障制度全面定型、穩(wěn)步發(fā)展;第三步（2021年至2049年），到中華人民共和國建國100周年，邁向中國特色社會主義福利體系。參見鄭功成主筆：《中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略——理念、目標(biāo)與行動方案》。

參考文獻(xiàn)：

〔1〕劉進(jìn)業(yè).社會轉(zhuǎn)型需要一定的“保守主義”〔N〕 .南方周末，2014-05-22.

〔2〕張秀蘭，徐月賓，方黎明.改革開放30年：在應(yīng)急中建立的中國社會保障制度〔J〕.北京師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2009（2）.

〔3〕楊兆敏，陳敏娜.人口結(jié)構(gòu)變化：決定社會保障制度改革最終方向〔N〕 .工人日報，2007-11-21.

〔4〕施世俊.社會保障的地域化：中國社會公民權(quán)的空間政治轉(zhuǎn)型〔DB/OL〕.中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會網(wǎng)站，2010-11-29.

〔5〕金春林.政策制定力避碎片化〔N〕 .健康報，2014-02-17.

〔6〕李唐寧.七省份完成城鄉(xiāng)居民醫(yī)保并軌 三保合一仍有障礙〔N〕 .經(jīng)濟(jì)參考報，2014-05-13.

〔7〕朱 文.“五險合一”推進(jìn)漸升溫〔J〕.中國社會保障，2013（3）.

〔8〕鄭尚元.我國社會保險制度歷史回眸與法制形成之展望〔J〕.當(dāng)代法學(xué)，2013（2）.

〔9〕鄭功成.讓社會保障步入城鄉(xiāng)一體化發(fā)展軌道〔J〕.中國社會保障，2014（1）.

〔10〕唐 鈞.從保障底線公平入手實(shí)現(xiàn)更可靠〔J〕.中國社會保障，2013（5）.

〔11〕〔英〕英國文書局.貝弗里奇報告——社會保險和相關(guān)服務(wù)〔M〕. 勞動和社會保障部社會保險研究所，譯.北京：中國勞動社會保障出版社，2004.

〔12〕鄭秉文.中國社會保險“碎片化”制度危害與“碎片化沖動探源”〔J〕.社會保障研究，2009（1）.

〔13〕鄭秉文.法國高度“碎片化”的社保制度及對我國的啟示〔J〕.天津社會保險，2008（5）.

〔14〕鄭功成.社會保障學(xué)——理念、制度、實(shí)踐與思辨〔M〕.北京：商務(wù)印書館，2000 .

責(zé)任編輯 周 榮