美國(guó)新公共治理實(shí)踐及其對(duì)我國(guó)的啟示

張西勇

摘要：新公共治理理論的興起標(biāo)志著公共行政理論研究范式由“新公共管理”和“新公共服務(wù)”向“新公共治理”轉(zhuǎn)變，其目的是不斷調(diào)整政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的管理邊界，實(shí)現(xiàn)三者之間更為良性的互動(dòng)。通過(guò)公共部門(mén)、私人部門(mén)和非營(yíng)利機(jī)構(gòu)組成的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，公共事務(wù)管理者創(chuàng)新公共治理的工具和手段，為利益相關(guān)者和公民參與公共事務(wù)的管理提供新的通道。西方國(guó)家尤其是美國(guó)通過(guò)制度化和法治化的方式，充分利用準(zhǔn)立法程序和準(zhǔn)司法程序，豐富拓展新公共治理實(shí)踐，提升了公共事務(wù)管理的效率和效能?？疾烀绹?guó)新公共治理的實(shí)踐和過(guò)程，對(duì)中國(guó)國(guó)家治理體系的構(gòu)建和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)具有借鑒意義。

關(guān)鍵詞：新公共治理；美國(guó)；準(zhǔn)立法治理；準(zhǔn)司法治理；公民參與

中圖分類號(hào)：D7712

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-7408（2015）11-0107-06

現(xiàn)代社會(huì)日益復(fù)雜，各種系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)的日趨獨(dú)立，對(duì)國(guó)家公共事務(wù)的管理提出了新的挑戰(zhàn)。治理的出現(xiàn)就是為了解決“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”的弊端，以便對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行最優(yōu)配置，保障公民的政治經(jīng)濟(jì)權(quán)益和公共利益的實(shí)現(xiàn)。鑒于此，黨的十八屆三中全會(huì)將推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，以協(xié)調(diào)不同利益群體之間的沖突，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。由于治理促進(jìn)了國(guó)家、社會(huì)和市場(chǎng)之間的良性互動(dòng)，因此，提升治理能力，除了需要行政機(jī)關(guān)效率和效能的提高，更需要公共產(chǎn)品和服務(wù)的監(jiān)督者、“消費(fèi)者”——公民和利益相關(guān)者的參與。因此，只有創(chuàng)新多元化的治理規(guī)則和手段，暢通公民參與公共事務(wù)管理的通道，才能廣泛聽(tīng)取民意和集中民智，發(fā)揮集體智慧，進(jìn)而提高公眾滿意度。而借鑒國(guó)外尤其是美國(guó)新公共治理的成功經(jīng)驗(yàn)，有利于深化我國(guó)行政體制改革，“增強(qiáng)政府的執(zhí)行力和公信力，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。

一、新公共治理的興起

治理的概念在許多學(xué)科領(lǐng)域得到探究，包括政治科學(xué)、公共行政、政策制定、規(guī)劃設(shè)計(jì)、社會(huì)學(xué)等。盡管“治理”（governance）和“政府統(tǒng)治”（government）都崇尚目標(biāo)導(dǎo)向活動(dòng)，但二者并非同義術(shù)語(yǔ)。“政府統(tǒng)治”通常是指擁有法定的和正式的權(quán)威，并通過(guò)強(qiáng)制性力量來(lái)貫徹和執(zhí)行政策；“治理”指的是基于公民和組織共享目標(biāo)活動(dòng)的創(chuàng)造、執(zhí)行和貫徹，它們可能擁有也可能不擁有正式的權(quán)威和強(qiáng)制力。[4]4-5作為一種活動(dòng)過(guò)程，治理尋求政策制定的權(quán)力共享，鼓勵(lì)公民自治和獨(dú)立，并提供公民參與公共物品提供的程序。

世紀(jì)之交，“治理”日益引起學(xué)界的關(guān)注，弗雷德里克森（Fredrickson）認(rèn)為，公共行政正朝向“合作理論、網(wǎng)絡(luò)理論、治理理論、制度建構(gòu)和維持理論”發(fā)展，以回應(yīng)在“碎片化和脫節(jié)的”國(guó)家中，“司法權(quán)和公共管理間衰落的關(guān)系”。他強(qiáng)調(diào)制度主義、公共部門(mén)網(wǎng)絡(luò)理論和治理理論與未來(lái)的公共行政研究有關(guān)，并對(duì)制度主義與公共部門(mén)網(wǎng)絡(luò)主義進(jìn)行了區(qū)分：制度主義是關(guān)于“規(guī)則、角色、標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)期的社會(huì)建構(gòu)，以約束個(gè)體和群體的選擇和行為”；而公共部門(mén)網(wǎng)絡(luò)理論是關(guān)于“相互依賴的結(jié)構(gòu)”，它有正式和非正式的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，包括交換和互惠關(guān)系、公共利益、共享信念和專業(yè)展望的聯(lián)系。治理理論發(fā)生在制度領(lǐng)域、組織或管理領(lǐng)域、科技或工作層面，包括正式和非正式規(guī)則、科層體制與程序流程，并深受行政法、委托一代理理論、交易成本分析、領(lǐng)導(dǎo)理論和其他理論的影響。

凱特爾（Kettl）觀察到，向治理轉(zhuǎn)變的動(dòng)力是“行政行為的擴(kuò)張，行政伙伴的多元化，以及政治影響對(duì)政府外部系統(tǒng)的擴(kuò)散”。他指出了提升談判和協(xié)調(diào)技能的必要性：除了懂得使用科層制和權(quán)威外，行政官員還必須管理復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，更多地依賴人際關(guān)系和組織間關(guān)系過(guò)程，有效利用信息技術(shù)和績(jī)效管理技能，并增強(qiáng)過(guò)程的透明性。即根據(jù)談判和協(xié)調(diào)技能建立人力資本，為公民參與提供通道，構(gòu)建自下而上的公眾問(wèn)責(zé)機(jī)制。

網(wǎng)絡(luò)理論清晰地表明了談判技能的必要性。阿格拉諾夫（Agranoff）和麥奎爾（McGuire）證實(shí)了協(xié)同管理中網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，他們將其界定為“在多元組織安排中參與和管理的過(guò)程，以處理單個(gè)組織不能或較易解決的問(wèn)題”。他們對(duì)“協(xié)作”和“協(xié)同”進(jìn)行了區(qū)分，盡管兩者都主張一起工作來(lái)解決問(wèn)題，但是“協(xié)作”還有有益性和善意的維度?？衫玫膮f(xié)作機(jī)制非常豐富，基于組織結(jié)構(gòu)和行政架構(gòu)的考慮、政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，協(xié)作機(jī)制在處理城際關(guān)系中得以利用。并且，與協(xié)同相比，協(xié)作安排在實(shí)踐中得到更為廣泛的運(yùn)用。阿格拉諾夫認(rèn)為，相比傳統(tǒng)科層組織，由于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)更注重自我管理，其成員來(lái)自于不同的組織文化，且自愿性質(zhì)較強(qiáng)，使得管理者在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)下的管理方式迥異，他們的決策過(guò)程從通過(guò)議程到付諸實(shí)施都有很大差異。但是“決策時(shí)的共享經(jīng)歷、充分的探討等因素催生了富有創(chuàng)造性的解決方案。當(dāng)決策產(chǎn)生勝利者和失利者、當(dāng)出現(xiàn)零和博弈的情況時(shí)，會(huì)影響公眾的參與和奉獻(xiàn)。這些情況清楚地表明，由于共識(shí)是建立在雙方協(xié)議的基礎(chǔ)之上，因此，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)很少能制定核心決策”。

不同于弗雷德里克森（Fredrickson）將治理界定為政策形成和執(zhí)行的過(guò)程，薩拉蒙（Salamon）在《政府的工具：新治理導(dǎo)論》一書(shū)中，將治理界定為政府管理的工具和技術(shù)。新公共治理是一種架構(gòu)，它承認(rèn)“現(xiàn)代技術(shù)的協(xié)作特性以滿足人們的需要，從事復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)管理的公私部門(mén)的行動(dòng)者廣泛使用的行為工具，滿足不同類型公共管理所產(chǎn)生的需求，不同類型的公共管理者強(qiáng)調(diào)協(xié)作和實(shí)現(xiàn)而非等級(jí)和控制”。他認(rèn)為，在公共管理中引入新公共治理，需要重點(diǎn)關(guān)注特定的技能，即談判和說(shuō)服、協(xié)作和實(shí)現(xiàn)，它們包括激活（activation）、流程（orchestration）、調(diào)節(jié)（modulation）。激活可以獲得網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的參與，流程是勸說(shuō)行動(dòng)者進(jìn)行協(xié)作，調(diào)節(jié)是提供足夠的激勵(lì)推動(dòng)協(xié)作行為的完成。然而，工具制造者、使用者和公共管理者使用這些技能的過(guò)程并不清晰。

二、美國(guó)新公共治理的過(guò)程與實(shí)踐

自20世紀(jì)70年代末以來(lái)，新公共管理運(yùn)動(dòng)興起，西方發(fā)達(dá)國(guó)家相繼開(kāi)啟了政府管理模式的改革。在這一改革的浪潮中，美國(guó)積極探索政府治理新模式，不管是公共服務(wù)社會(huì)化，還是“政府再造”，其目的是重新探索國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的治理模式，為公眾提供更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，以滿足公眾日益多樣化的需求。在由“管制型”向“治理型”轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，美國(guó)政府創(chuàng)新公共治理的方式和手段，并通過(guò)法治程序鼓勵(lì)公民和利益相關(guān)者積極參與公共事務(wù)的管理，豐富了新公共治理的實(shí)踐和過(guò)程。

1鼓勵(lì)公民與利益相關(guān)者參與新公共治理的實(shí)踐。新公共管理傾向于把公民視為顧客，認(rèn)為公眾只是消極地、被動(dòng)地接受公共服務(wù)。并且，與作為整體的公眾相比，個(gè)體公民直接參與治理過(guò)程的情形并沒(méi)有出現(xiàn)。弗雷德里克森認(rèn)為，有關(guān)公眾的一般理論以四個(gè)必要條件為基礎(chǔ)：憲法；有道德的公民意識(shí)的增強(qiáng)；回應(yīng)公眾集體利益的制度和程序；仁慈和更好的公共服務(wù)。有道德的公民理解法律基礎(chǔ)（憲法），相信美國(guó)體制的價(jià)值是天賦權(quán)利，愿意履行個(gè)體道德責(zé)任，待人接物彬彬有禮，包括在交談中注意忍耐和寬容。然而，盡管憲法文本并不考慮公民的直接參與，但是通過(guò)“在政府與人民之間建立緊密聯(lián)系”能夠創(chuàng)造有智識(shí)的公民?！罢c人民之間的緊密聯(lián)系”表明了公民參與公共事務(wù)管理的必要性和重要性，通過(guò)“行政官員與公民之間回應(yīng)與責(zé)任的雙向機(jī)制”，能夠提升公共事務(wù)管理的效能。

在新公共治理過(guò)程中，公民和利益相關(guān)者的參與日趨重要，參與的工具和方法日趨多樣，公眾的作用極大增強(qiáng)。在新公共治理過(guò)程中，行政官員的核心責(zé)任問(wèn)題凸顯。在治理的典型模式中，行政官員處于三權(quán)分立沖突的中心。由于代表制的缺陷，“授予公民獨(dú)立話語(yǔ)權(quán)能夠提升政府決策的合法性和改善政府的公信力和洞察力?！睂?shí)際上，在政策制定、貫徹和執(zhí)行方面，公共行政官員擁有獨(dú)一無(wú)二的機(jī)會(huì)為公民的參與提供直接的通道，其方式是通過(guò)“在官方和公眾之間建立橫向協(xié)作關(guān)系，尋求‘權(quán)力共享’而非‘權(quán)力控制’”。同時(shí)，公民的參與能夠促進(jìn)民主的健康發(fā)展，不管是作為一種手段還是目標(biāo)，公民協(xié)商都將加強(qiáng)民主。因此，應(yīng)該鼓勵(lì)公民參與那些影響公眾生活的決策。新的時(shí)代需要新的治理機(jī)制，尤其是需要強(qiáng)化地方層面的治理，并簡(jiǎn)化公民參與的程序。因此，美國(guó)鼓勵(lì)利益相關(guān)者和公民參與公共事務(wù)治理，以此方式來(lái)傾聽(tīng)公眾的呼聲，且有利于他們履行民主義務(wù)和追求自身利益。

2探索公民和利益相關(guān)者參與新公共治理的工具和方法。與科層組織決策相比，公共部門(mén)、私人部門(mén)和非營(yíng)利機(jī)構(gòu)組成的橫向網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成了治理的新結(jié)構(gòu)。因此，必須更為關(guān)注公民和利益相關(guān)者參與公共事務(wù)治理的工具、方法和程序。在美國(guó)新公共治理實(shí)踐中，為了提升治理的合法性，公共行政官員采取多樣化的治理模式，在多個(gè)政策領(lǐng)域鼓勵(lì)公民與利益相關(guān)者通過(guò)準(zhǔn)立法（quasilegislative）和準(zhǔn)司法（quasijudicial）的程序來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)治理的參與。

（1）準(zhǔn)立法程序在新公共治理中的運(yùn)用。準(zhǔn)立法程序包括協(xié)商民主、網(wǎng)絡(luò)民主、公共對(duì)話、參與式預(yù)算、民事陪審團(tuán)、學(xué)習(xí)小組、協(xié)同決策，以及利益相關(guān)者群體或公民之間其他形式的協(xié)商和對(duì)話。類似小組討論、圓桌會(huì)議、市民大會(huì)、工作對(duì)話選擇、協(xié)同管理委員會(huì)，以及其他伙伴關(guān)系安排的情境下，也經(jīng)常運(yùn)用準(zhǔn)立法新公共治理方式。在不同的情境下，可以根據(jù)涉及的公眾數(shù)量、發(fā)生的公共空間、對(duì)真正協(xié)商的培養(yǎng)、對(duì)理性討論的促進(jìn)、政府的授權(quán)，以及實(shí)際后果等因素，來(lái)選擇不同的模式。若涉及人員相對(duì)規(guī)模較小且非正式的情境，如公共對(duì)話或?qū)W習(xí)小組，可能更關(guān)注成員之間相互溝通和故事交流，以建立信任；而規(guī)模較大的公共事務(wù)治理可能會(huì)預(yù)先設(shè)定議程，并傾向于有邏輯的、理性的談?wù)?，以建立?lián)系和共識(shí)。這些治理過(guò)程以尋求協(xié)商作為終點(diǎn)，或者向政府提供具體的政策建議。當(dāng)然，與政策過(guò)程的聯(lián)接點(diǎn)不同，這些組織的目標(biāo)也迥異。例如，凱特琳國(guó)家事務(wù)論壇（Kettering′s National Issues Forum）模式有助于公民明晰他們的偏好，其方式是通過(guò)在小團(tuán)體中對(duì)有關(guān)公共政策問(wèn)題所采取的具體行為選擇進(jìn)行協(xié)商。與此相反，協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)?zāi)軒椭鷦龠x的決策者履行其代表功能，它可以通過(guò)代表性的樣本提醒決策者：如果大眾有充足的時(shí)間對(duì)某項(xiàng)公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)商的話，他們的政策偏好會(huì)是什么。在利用準(zhǔn)立法過(guò)程進(jìn)行協(xié)商時(shí)，參與者會(huì)考慮多元化的觀點(diǎn)，批判性地思考存在的問(wèn)題和潛在的解決方案。并且，在特定的情境下努力使集體決策滿足公眾的需求。大多數(shù)促進(jìn)協(xié)商的方法需要公共空間、利益為基礎(chǔ)的談判、共識(shí)的建立、積極的聆聽(tīng)和沖突解決技巧，以成功實(shí)現(xiàn)協(xié)商的目標(biāo)。解決沖突的技巧、實(shí)踐和流程，有助于提升協(xié)商的質(zhì)量，其方式是幫助參與者表達(dá)偏好和消除差異。

（2）準(zhǔn)司法程序在新公共治理中的運(yùn)用。在新公共治理中，準(zhǔn)司法過(guò)程涵蓋替代性糾紛解決機(jī)制（alternative dispute resolution， ADR），如調(diào)解、簡(jiǎn)化程序、微型審判、簡(jiǎn)易陪審團(tuán)審判、實(shí)況調(diào)查、約束性或非約束性仲裁，這些程序?qū)?guó)際組織、國(guó)家組織和地方公共機(jī)構(gòu)的重要性與日俱增，其目的是解決存在于就業(yè)、教育、家庭、環(huán)境、法庭、刑事司法、社區(qū)環(huán)境等領(lǐng)域的沖突。就調(diào)解而言，一個(gè)沒(méi)有利害關(guān)系的公正的第三方機(jī)構(gòu)，有助于沖突各方通過(guò)談判方式達(dá)成自愿協(xié)議或解決方法。就簡(jiǎn)化程序而言，公正的第三方機(jī)構(gòu)有助于利益團(tuán)體之中或利益團(tuán)體之間的多元利益相關(guān)者通過(guò)談判和協(xié)商達(dá)成一致。微型審判涉及到向爭(zhēng)議雙方的高層決策者呈現(xiàn)簡(jiǎn)短證據(jù)和進(jìn)行辯論，然后高級(jí)決策者通過(guò)協(xié)商達(dá)成解決方案。實(shí)況調(diào)查也涉及到公正的第三方機(jī)構(gòu)，它通過(guò)舉行非正式的聽(tīng)證會(huì)，收集證據(jù)，然后根據(jù)證據(jù)做出決定。爭(zhēng)議各方會(huì)在決定的基礎(chǔ)上進(jìn)一步談判。仲裁的形式本質(zhì)上和私人判決一致。所有這些過(guò)程為公民和利益相關(guān)者參與行政機(jī)構(gòu)的行為——如貫徹執(zhí)行法律——提供了新的通道。

準(zhǔn)立法過(guò)程和準(zhǔn)司法程序共性明顯，既體現(xiàn)在彼此之間，也體現(xiàn)在新公共治理的實(shí)踐中。決策過(guò)程中的沖突是內(nèi)在的，隨著決策過(guò)程中參與者數(shù)量的增加，涉及到的職位、利益、價(jià)值和觀點(diǎn)也在增多。在新公共治理實(shí)踐中，運(yùn)用準(zhǔn)立法和準(zhǔn)司法的程序提升了個(gè)體的話語(yǔ)權(quán)，授予公民和利益相關(guān)者不同于傳統(tǒng)治理過(guò)程的權(quán)力，并聚焦利益而非權(quán)利。這些新公共治理的方法尋求吸引公民和利益相關(guān)者就利益沖突進(jìn)行對(duì)話，并把公民和政策過(guò)程聯(lián)接在一起，既包括政策的制定，也包括政策的執(zhí)行。

準(zhǔn)立法和準(zhǔn)司法新公共治理過(guò)程在國(guó)際、國(guó)內(nèi)、地方組織得到了廣泛的應(yīng)用，它貫穿于各個(gè)部門(mén)和各個(gè)環(huán)節(jié)中，為公眾參與公共事務(wù)的治理提供了制度化的通道，為政策的制定、落實(shí)和執(zhí)行提供了可操作性的工具和重要的方法。

3通過(guò)完善法制為新公共治理提供法定框架。在《行政程序法》（the Administrative Procedure Act， APA）許可的范圍內(nèi)，美國(guó)的公共行政機(jī)構(gòu)有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)對(duì)不同的治理流程做出選擇。對(duì)新公共治理的實(shí)踐來(lái)說(shuō)，憲法本身是靜態(tài)的。然而，針對(duì)新公共治理過(guò)程的法定框架早已存在于聯(lián)邦層面，并且在州政府和地方政府層面發(fā)展迅速。[23]

（1）聯(lián)邦層面對(duì)新公共治理的法定支撐。聯(lián)邦層面的法定框架有助于明晰治理過(guò)程之間的根本聯(lián)系，它在特定情境下把準(zhǔn)立法和準(zhǔn)司法領(lǐng)域的實(shí)踐結(jié)合在一起。在增強(qiáng)公眾對(duì)聯(lián)邦行政管理機(jī)構(gòu)治理過(guò)程的知情權(quán)和參與權(quán)方面，《行政程序法》有了重大突破，體現(xiàn)在正式的和非正式的組織行為。正式的組織行為采取規(guī)則制定和裁決的方式。在規(guī)則制定方面，行政管理機(jī)構(gòu)制定適用于將來(lái)的總體規(guī)則。規(guī)則制定一般需要發(fā)布公告，并且需要公眾進(jìn)行評(píng)議。[24]在裁決層面，通過(guò)對(duì)證據(jù)和事實(shí)的回顧性檢查，行政管理機(jī)構(gòu)確定個(gè)體的權(quán)利。根據(jù)《行政程序法》的規(guī)定，行政管理機(jī)構(gòu)在依據(jù)正當(dāng)性程序做出裁決前，要舉行裁決聽(tīng)證會(huì)，如公告、盤(pán)問(wèn)證人、呈現(xiàn)證據(jù)和辯論、接收書(shū)面判決理由等。非正式組織行為、規(guī)則制定和裁決在整個(gè)政策系統(tǒng)中規(guī)范了行政管理機(jī)構(gòu)的行為，貫穿于政策制定、落實(shí)和執(zhí)行的整個(gè)過(guò)程。行政管理機(jī)構(gòu)的行為與政策系統(tǒng)的聯(lián)系使得這些過(guò)程彼此聯(lián)接，并和治理聯(lián)接在一起。

《行政程序法》從根本上改變了公民和利益相關(guān)者與行政管理機(jī)構(gòu)在治理過(guò)程中的關(guān)系。公眾的需求使政府的工作更加透明，通過(guò)規(guī)則制定中的政府公告和評(píng)議，公民能夠合法地表達(dá)自己的聲音；通過(guò)判決，能夠保證利益相關(guān)者的生命、自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)免受政府的干擾和侵害。他們能夠表達(dá)自己的意愿，并確保能夠被行政管理機(jī)構(gòu)所聽(tīng)到。然而，這些傳統(tǒng)的治理過(guò)程也限制了個(gè)體、組織和群體參與的程度。如行政管理機(jī)構(gòu)可能在已經(jīng)對(duì)政策建議做出基本決定之后，才有選擇性地舉行聽(tīng)證會(huì)。[25]另外，行政判決可能會(huì)限制證人證詞的內(nèi)容，其原因是他們說(shuō)的某些話不能被當(dāng)作證據(jù)被采信。[26]

相對(duì)較近的《行政程序法》修正案在相當(dāng)程度上擴(kuò)展了公民參與的形式和機(jī)會(huì)。美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)《行政程序法》通過(guò)了兩個(gè)修正案，并在1996年使其永久化，即《1996年協(xié)商制定規(guī)則法》（the Negotiated Rulemaking Act of 1996， NRA）和《1996年行政爭(zhēng)議解決法》（the Administrative Dispute Resolution Act of 1996， ADRA）。自從國(guó)會(huì)通過(guò)這兩個(gè)法規(guī)后，聯(lián)邦政府采用新公共治理程序的行為大幅度增長(zhǎng)。[27]

“準(zhǔn)立法（quasilegislative）”過(guò)程為行政管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)行確立了標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)、預(yù)期，或者說(shuō)規(guī)則和規(guī)制。[23]《協(xié)商規(guī)則制定法（NRA）》規(guī)定了在準(zhǔn)立法新公共治理過(guò)程中對(duì)監(jiān)管式談判的應(yīng)用。它要求行政管理機(jī)構(gòu)要召開(kāi)一個(gè)由25名或較少的利益相關(guān)者參加的小組，對(duì)提議的草案規(guī)則、后續(xù)的公告和評(píng)論文本進(jìn)行談判。[28]然而，當(dāng)授權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)使用備選爭(zhēng)議解決方案時(shí)，《行政爭(zhēng)議解決法（ADRA）》也考慮使用準(zhǔn)立法過(guò)程。環(huán)境治理領(lǐng)域更多地使用準(zhǔn)立法新公共治理過(guò)程，如在制定、落實(shí)和強(qiáng)制執(zhí)行環(huán)境政策的過(guò)程中使用利益調(diào)解、簡(jiǎn)化程序、建立共識(shí)、協(xié)同決策等方式。[29]

準(zhǔn)司法（quasijudicial）過(guò)程通常指回顧性的、客觀的機(jī)構(gòu)行為，它涉及到特定的公民或利益相關(guān)者的權(quán)力或義務(wù)，其范圍囊括非正式的裁決方式和正式的裁決方式。非正式裁決的方式主要指學(xué)校教育對(duì)學(xué)生行為規(guī)則的塑造，而正式裁決則是《行政程序法》所鼓勵(lì)的、在美國(guó)最高法院的裁決中清晰規(guī)定的十項(xiàng)法定訴訟程序，包括公告、證據(jù)呈現(xiàn)權(quán)、對(duì)質(zhì)和對(duì)證人的盤(pán)問(wèn)、口頭辯論、書(shū)面決定等。《行政爭(zhēng)議解決法（ADRA）》規(guī)定，準(zhǔn)司法新公共治理過(guò)程包括調(diào)解、程序簡(jiǎn)化、微型審判、簡(jiǎn)易陪審團(tuán)審判、實(shí)況調(diào)查、約束性或非約束性仲裁。[30]

幾乎在所有公共決策、政策制定、貫徹落實(shí)、強(qiáng)制執(zhí)行的過(guò)程中，都會(huì)存在不同利益集團(tuán)之間的沖突。通過(guò)消除利益集團(tuán)的沖突以實(shí)現(xiàn)一致，這些新公共治理過(guò)程在多元化甚至相互競(jìng)爭(zhēng)的參與者之間提供了協(xié)調(diào)和合作機(jī)制。其結(jié)果是，這些程序增強(qiáng)達(dá)成穩(wěn)定共識(shí)的可能性，并且有助于增強(qiáng)參與者的公平感、公正感，以及制度的合法性。

（2）州和地方層面支撐新公共治理的法定框架。然而，由于每個(gè)州都有自己的行政程序架構(gòu)，因此類似于聯(lián)邦層面《行政程序法》的立法創(chuàng)新并沒(méi)有在州和地方政府層面出現(xiàn)。盡管州級(jí)行政程序法模式（the Model State Administrative Procedure Act， MSAPA）并沒(méi)有出現(xiàn)在行政程序法和協(xié)商決策制定中，然而，州政府實(shí)際上已經(jīng)采用了這些程序，行政官員也獲得隱性授權(quán)來(lái)使用這些程序。另外，多數(shù)州政府已經(jīng)采用州級(jí)行政程序模式，它們對(duì)一般案件進(jìn)行非正式的解決和處理，允許行政機(jī)構(gòu)成立咨詢委員會(huì)，要求行政機(jī)構(gòu)采用對(duì)公眾有利的非正式規(guī)則。[31]所有這些規(guī)定為行政機(jī)關(guān)提供了非正式的、一致導(dǎo)向的過(guò)程，這些過(guò)程都具有新公共治理的特征。

由于明示權(quán)限的缺失，作為一種私人判決的形式，約束性仲裁會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)針對(duì)私人決策者的管制權(quán)力面臨違憲授權(quán)的問(wèn)題。然而，一般而言，其他有關(guān)新公共治理程序都不存在這樣的問(wèn)題，因?yàn)樗鼈儗?duì)治理程序和約束性結(jié)果都預(yù)先達(dá)成了協(xié)議。另外，新的《統(tǒng)一調(diào)解法》（Uniform Mediation Act）在第二章第六節(jié)為政府使用調(diào)節(jié)方法提供了明確規(guī)定，許多州（如伊利諾斯州）已經(jīng)開(kāi)始采用這種統(tǒng)一法案。

要么根據(jù)《州行政程序法修正案》，要么通過(guò)行政命令（如馬薩諸塞州），許多州都授權(quán)州行政管理機(jī)構(gòu)使用新公共治理過(guò)程。有關(guān)替代性糾紛解決機(jī)制（ADR）和協(xié)商決策（negotiated rulemaking）的州立法范圍廣泛，既包括長(zhǎng)期的和短期的，也包括概要性的和具體的。例如，新墨西哥州只是籠統(tǒng)地要求行政機(jī)構(gòu)利用替代性糾紛解決機(jī)制，而德克薩斯州和佛羅里達(dá)州卻通過(guò)了類似于聯(lián)邦行政爭(zhēng)議解決法（ADRA）和協(xié)商制定規(guī)則法（NRA）的法案。更為常見(jiàn)的是把一般性的授權(quán)作為《州行政程序法》的一部分。如印第安納州授權(quán)州行政管理機(jī)關(guān)利用調(diào)解的方法，其條件是調(diào)解員必須像州級(jí)高等法院的調(diào)解員一樣接受過(guò)專門(mén)的訓(xùn)練?？傊谥菁?jí)層面，授權(quán)和鼓勵(lì)州政府和地方政府在新公共治理中使用準(zhǔn)立法和準(zhǔn)司法方式的過(guò)程增長(zhǎng)迅速。

三、對(duì)我國(guó)治理體系和治理現(xiàn)代化的啟示

當(dāng)前，我國(guó)正進(jìn)行“攻堅(jiān)期和深水區(qū)”的全面深化改革。在挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存的關(guān)鍵時(shí)期，黨和政府作出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要部署，并提出“加大社會(huì)治理創(chuàng)新與政治體制改革的力度，以便更有效地消除國(guó)家治理的體制性障礙和結(jié)構(gòu)性矛盾”。[32]在此背景下，美國(guó)新公共治理的過(guò)程與實(shí)踐對(duì)促進(jìn)我國(guó)治理體系和治理現(xiàn)代化有較強(qiáng)的借鑒意義。

1盡快實(shí)現(xiàn)由“管制”理念向“治理”理念的轉(zhuǎn)變?！皞鹘y(tǒng)政府管理的影響力不僅源于公共服務(wù)的政府壟斷、集中管理和政府機(jī)構(gòu)的直接生產(chǎn)等制度安排，更源于這一模式所衍生的思維定勢(shì)和政治氣候?！盵33]在此背景下，政府的改革就是破除政府萬(wàn)能的神話，打破政府壟斷性直接生產(chǎn)是唯一最佳模式的觀念，為市場(chǎng)化改革破除思想藩籬，開(kāi)拓發(fā)展空間?！笆袌?chǎng)化與多元主體協(xié)同治理展示了公共管理的新愿景，‘市場(chǎng)式政府’被視為未來(lái)政府治理的系統(tǒng)戰(zhàn)略和可行模式之一。”[34]就美國(guó)而言，自新公共管理運(yùn)動(dòng)興起，政府管理理念的轉(zhuǎn)變一直比較活躍，從公共服務(wù)社會(huì)化到政府再造，美國(guó)政府一直在探索政府治理新模式，構(gòu)建合作共贏的公私伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，以便更好地為公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，滿足他們多樣化的需求；而中國(guó)的改革開(kāi)放就是政府從其管不好、管不了的市場(chǎng)領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域逐漸退出的過(guò)程，通過(guò)明確界定政府、企業(yè)、社會(huì)三者之間的權(quán)力邊界，建構(gòu)三者之間良性的互動(dòng)模式。在這個(gè)過(guò)程中，政府管理理念不斷得到創(chuàng)新，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確要求“凡是能由市場(chǎng)決定的都交給市場(chǎng)，政府不進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)”、“適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)”。[35]這意味著必須全面深化改革，實(shí)現(xiàn)政府職能根本有效轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)“管制”理念向“治理”理念的轉(zhuǎn)變，重構(gòu)政府、市場(chǎng)、社會(huì)的新型關(guān)系。“治理”要求在公共事務(wù)領(lǐng)域中國(guó)家和社會(huì)、政府和市場(chǎng)、政府和公民的共同參與，結(jié)成合作、協(xié)商和伙伴關(guān)系，形成一個(gè)上下互動(dòng)、雙向度或者是多維度的管理過(guò)程，以實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的有效供給。

2以創(chuàng)新制度安排建構(gòu)國(guó)家治理體系。制度是“一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說(shuō)，它們是一些人為設(shè)計(jì)的、形塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束。從而，制度構(gòu)造了人們?cè)谡?、社?huì)或經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里交換的激勵(lì)”。[36]作為規(guī)范和約束人們行為的規(guī)則集合，制度能通過(guò)對(duì)違規(guī)的懲戒來(lái)形塑人們的行為習(xí)慣，它“意味著權(quán)威的原則、規(guī)范、規(guī)則和程序”。[4]9因此，制度安排具有強(qiáng)制性的力量，它影響著國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的路徑。在經(jīng)歷了“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”以后，重構(gòu)政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的良性互動(dòng)關(guān)系成為必然。“在最近三十多年里，國(guó)家的權(quán)力和權(quán)威經(jīng)歷了重大的重新改造，治理已成為一個(gè)更加復(fù)雜、更加多邊的過(guò)程。為了實(shí)現(xiàn)意愿中的國(guó)內(nèi)政治目標(biāo)，推行重大的政策綱領(lǐng)，解決國(guó)內(nèi)危機(jī)，政府越來(lái)越需要坐到談判桌上，與公共的或私人的、國(guó)內(nèi)的或國(guó)外的各種組織進(jìn)行磋商?！盵37]然而，盡管公共事務(wù)治理的主體日益多元化，但在日常公共事務(wù)的多元治理格局中，政府依然是其他社會(huì)力量難以替代的最大的權(quán)威組織。而且，其他社會(huì)力量能夠成為公共事務(wù)的治理主體，必須是在政府提供的制度性許可的前提之下，它們不可能在多元化實(shí)踐格局中擺脫國(guó)家或政府的引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和規(guī)制或其他管理方式。換言之，當(dāng)今公共事務(wù)治理的多元格局只是一種次格局，是政府治理格局的延伸，是政府治理的一種新模式、新面貌、新工具。在這種背景下，政府應(yīng)積極行使“規(guī)則制定者”的功能，發(fā)揮制度創(chuàng)新和制度供應(yīng)能力，通過(guò)制度安排為新公共治理提供法定框架，建構(gòu)國(guó)家治理體系。在這一點(diǎn)上，美國(guó)的做法提供了有益的啟示。它通過(guò)修改《行政程序法》，制定《協(xié)商制定規(guī)則法》和《行政爭(zhēng)議解決法》，在制度上提供了治理機(jī)制，規(guī)范了行政官員依法行政的程序，暢通了公眾參與公共事務(wù)治理的制度化渠道，豐富了新公共治理的形式和方法，促進(jìn)了新公共治理實(shí)踐的發(fā)展。

3探索公民參與公共事務(wù)治理的方法。公民進(jìn)入公共領(lǐng)域生活、參與公共事務(wù)的治理是國(guó)家走向政治民主和政治文明的重要組成部分，是公民對(duì)那些影響他們生活的公共政策施加影響的基本途徑。一方面，信息技術(shù)進(jìn)步和新傳媒的發(fā)展為公民參與公共事務(wù)的治理提供了技術(shù)化基礎(chǔ)，使公民獲得公共事務(wù)治理和管理績(jī)效信息的渠道更為便利和暢通。另一方面，公民社會(huì)的發(fā)展與非營(yíng)利組織的活躍成為公民參與公共事務(wù)治理的組織基礎(chǔ)?！暗谌块T(mén)的興起使得公民參與公共事務(wù)治理的選擇日趨多樣化，他們?cè)絹?lái)越多地借助各類非營(yíng)利組織，進(jìn)入公共政策制定、執(zhí)行以及社區(qū)公共事務(wù)的管理過(guò)程，并作為政府的合作伙伴，承擔(dān)一部分共同產(chǎn)出公共服務(wù)的責(zé)任。”面對(duì)公民需求多樣化和治理主體多元化的挑戰(zhàn)，政府應(yīng)主動(dòng)求變，積極創(chuàng)新公民參與公共事務(wù)治理的渠道和方法。其實(shí)，在政府治理公共事務(wù)的過(guò)程中，存在著多元化的治理工具，根據(jù)政府治理目標(biāo)設(shè)計(jì)來(lái)選擇治理工具，是一種有目的的思考過(guò)程?！按_定哪些治理工具能夠符合社會(huì)發(fā)展的需要，實(shí)質(zhì)上也是一種公共決策和制度變革。”[39]美國(guó)采用準(zhǔn)立法和準(zhǔn)司法的新公共治理過(guò)程，吸引公眾參與公共事務(wù)治理的方式值得借鑒，這些方式包括在法定框架內(nèi)使用談判、調(diào)解、簡(jiǎn)化程序、公民和利益相關(guān)者的參與、協(xié)商、合作以及建立共識(shí)等。黨的十八屆三中全會(huì)提出，要“堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。[35]這就要求，為了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理現(xiàn)代化，不僅需要?jiǎng)?chuàng)新公民參與公共事務(wù)治理的方式和方法，而且還要提升行政官員治理技能，包括召集會(huì)議、評(píng)估沖突、談判、積極傾聽(tīng)、重構(gòu)組織、簡(jiǎn)化程序，以及建立共識(shí)?！肮补芾碚邞?yīng)該通過(guò)支撐新公共治理過(guò)程的法定框架，為更多的公民參與公共事務(wù)的管理提供便利條件，以協(xié)調(diào)多元化的利益相關(guān)者和參與主體的利益?！?/p>

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