機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的現(xiàn)實(shí)困境與破解之道

摘要：2015年1月14日，國務(wù)院出臺(tái)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方案，破除養(yǎng)老金“雙軌制”邁出了實(shí)質(zhì)性改革步伐。當(dāng)前，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的落實(shí)面臨許多困難和挑戰(zhàn)，主要涉及改革利益平衡、公平價(jià)值導(dǎo)向、政策協(xié)同創(chuàng)新、財(cái)政壓力增大和制度吸引力提升等方面，需要盡快出臺(tái)改革實(shí)施細(xì)則，跟進(jìn)相關(guān)配套改革措施，推動(dòng)改革舉措落到實(shí)處。

關(guān)鍵詞：機(jī)關(guān)事業(yè)單位；養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革；利益平衡；政策協(xié)同創(chuàng)新；配套改革

中圖分類號(hào)：D6321

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-7408（2015）11-0015-06

基金項(xiàng)目：[HT6K]國家社科基金重大項(xiàng)目“城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系協(xié)調(diào)發(fā)展研究”（11&ZD014）；大連市社科聯(lián)2014-2015年度一般項(xiàng)目“大連完善公平可持續(xù)社會(huì)保障制度對(duì)策研究”（dlskyb2014188）；2015年度遼寧省黨校系統(tǒng)科研協(xié)作課題“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下提高社會(huì)保障水平研究”（LDXZ15004）的階段性研究成果。

作者簡(jiǎn)介：[HT6K][JP2]沈毅（1986-），男，遼寧營口人，中共大連市委黨校公共與社會(huì)管理教研室副教授，博士，從事社會(huì)保障與公共管理研究。

一、引言

黨的十八屆三中全會(huì)提出了全面深化改革的任務(wù)，進(jìn)一步明確了建立更加公平、可持續(xù)的社會(huì)保障制度的目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，提出了一攬子社會(huì)保障領(lǐng)域的改革計(jì)劃，其中就包括改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2015年1月14日，國務(wù)院出臺(tái)《國務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（國發(fā)[2015]2號(hào)）文件，規(guī)定了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方向和內(nèi)容，破除養(yǎng)老金“雙軌制”邁出了實(shí)質(zhì)性改革步伐。

從時(shí)間節(jié)點(diǎn)上看，此次機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革正處于“十二五”收官之年，也是“十三五”規(guī)劃設(shè)計(jì)之年?！案母铩笔恰笆濉睍r(shí)期養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)最重要的關(guān)鍵詞，在此期間國家相繼推出城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌、職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌舉措，敢于啃“硬骨頭”，兌現(xiàn)政府的改革承諾，極大地增進(jìn)了廣大群眾的制度信心，改革本身的意義甚至超過了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革效果。此次機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革也標(biāo)志著我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)開始邁向新的發(fā)展階段?！笆濉睍r(shí)期，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)已經(jīng)完成了覆蓋城鄉(xiāng)居民的任務(wù)，通過制度補(bǔ)缺，實(shí)現(xiàn)了人人享有養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度目標(biāo)，“十三五”時(shí)期養(yǎng)老保險(xiǎn)建設(shè)主要任務(wù)是“兩個(gè)轉(zhuǎn)換，一個(gè)核心”。其中，“兩個(gè)轉(zhuǎn)換”是指從追求覆蓋城鄉(xiāng)，向城鄉(xiāng)一體化階段轉(zhuǎn)換；從以制度建設(shè)為主，向制度建設(shè)與服務(wù)體系并重階段轉(zhuǎn)換。“一個(gè)核心”是指養(yǎng)老保險(xiǎn)建設(shè)要以提高水平為核心。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革邁出了養(yǎng)老保險(xiǎn)深度改革的第一步，接下來的改革將聚焦“破除地區(qū)差距、職業(yè)差別和城鄉(xiāng)分野”，將面臨經(jīng)濟(jì)下行帶來的財(cái)政壓力挑戰(zhàn)，將涉及與收入分配、國企改革、金融改革等聯(lián)合震顫，更多體現(xiàn)“卡爾多希克斯”式的改革特征，即必然帶來“部分人利益增加，部分人利益受損”結(jié)果，更加考驗(yàn)改革智慧、改革技巧以及民眾支持態(tài)度。目前，國發(fā)[2015]2號(hào)文件已經(jīng)出臺(tái)半年多，各地區(qū)還未真正進(jìn)入到改革操作階段，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革落實(shí)面臨許多困難和挑戰(zhàn)，需要加強(qiáng)研究，出臺(tái)有針對(duì)性的舉措，來推動(dòng)改革進(jìn)程。

近期，一些專家學(xué)者圍繞機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革做了大量研究工作，主要包括以下方面：一是關(guān)于改革意義的評(píng)價(jià)研究。鄭秉文（2015）從養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展角度評(píng)價(jià)了改革的意義，認(rèn)為此次機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌改革有利于推動(dòng)制度“碎片化”向“大一統(tǒng)”方向發(fā)展，同時(shí)也分析了養(yǎng)老金并軌改革后財(cái)政轉(zhuǎn)移支付壓力和一些潛在的風(fēng)險(xiǎn)。朱恒鵬、高秋明等（2015）比較分析了中國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革與國際公職人員養(yǎng)老金發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為中國在2015年初頒布的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方案與國際趨勢(shì)相一致，突出體現(xiàn)了推進(jìn)制度融合、重構(gòu)養(yǎng)老體系、構(gòu)建第二支柱的特點(diǎn)。二是對(duì)改革產(chǎn)生的轉(zhuǎn)軌成本及水平的研究。童素娟、米紅等（2015）基于浙江省的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，對(duì)養(yǎng)老金雙軌制改革的“中人”進(jìn)行預(yù)測(cè)仿真測(cè)算。余桔云（2015）比較分析了并軌前后養(yǎng)老金替代率變化和公平性狀況。郭瑜（2015）測(cè)算了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革替代率。三是對(duì)配套改革內(nèi)容的研究。楊立雄（2015）提出在養(yǎng)老金并軌后，還要開啟一系列改革，包括降低繳費(fèi)率、提高退休年齡、縮小男女退休年齡差距、建立養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制、提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金水平。楊燕綏、張弛（2015）提出養(yǎng)老金并軌需要行政體制改革配套推進(jìn)。四是對(duì)職業(yè)年金制度的研究。陳凱（2015）認(rèn)為職業(yè)年金計(jì)劃在設(shè)計(jì)上要有創(chuàng)新，需要與企業(yè)年金有顯著的區(qū)別。韓磊（2015）分析了事業(yè)單位職業(yè)年金制度建立的難點(diǎn)和對(duì)策?？梢?，大多文獻(xiàn)是對(duì)改革方案內(nèi)容的評(píng)價(jià)、比較和數(shù)據(jù)分析，對(duì)改革落實(shí)的關(guān)注較少，缺乏對(duì)改革邏輯及推進(jìn)困境等現(xiàn)實(shí)問題的研究。本文立足機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革邏輯分析，探究改革面臨的困境問題及解決對(duì)策，旨在為推動(dòng)改革方案貫徹落實(shí)提供研究基礎(chǔ)和政策依據(jù)。

二、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)體系發(fā)展概況[HT5"，8.5XH]

（一）制度建設(shè)

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的重要組成部分，在了解機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展?fàn)顩r之前，有必要簡(jiǎn)單回顧一下整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的建設(shè)歷程。我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)之初就采用了“城鄉(xiāng)分治、職業(yè)分管”的思路（見圖1）。新中國成立后，我國學(xué)習(xí)借鑒蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)，分別針對(duì)企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工建立專門的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。值得指出的是，盡管當(dāng)時(shí)兩類制度模式和管理方式不同，但是二者之間的待遇水平差距卻并不大。1951年，《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》出臺(tái)，在企業(yè)職工實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)模式，費(fèi)用由企業(yè)承擔(dān)，按全部職工工資的3%收繳，在省級(jí)或行業(yè)內(nèi)調(diào)劑使用，養(yǎng)老待遇約為退休前工資50%70%。企業(yè)勞動(dòng)保險(xiǎn)模式在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期進(jìn)一步演變成單位保障制度，由單位或集體承擔(dān)各自保險(xiǎn)支出。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立，單位保障制度已經(jīng)不適應(yīng)形勢(shì)需要，為了降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相配套，國家開始對(duì)企業(yè)職工養(yǎng)老制度改革，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，建立起“統(tǒng)賬結(jié)合”模式，資金來源由個(gè)人繳費(fèi)、單位繳費(fèi)、國家財(cái)政兜底組成，待遇給付目標(biāo)是社會(huì)平均工資的60%左右，先是在遼寧等地改革試點(diǎn)，隨即推向全國。

1955年12月，國務(wù)院出臺(tái)《國家機(jī)關(guān)工作人員退休暫行辦法》文件，規(guī)定了退休年齡，并明確了由財(cái)政負(fù)擔(dān)、個(gè)人無需繳費(fèi)的退休金制度模式。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立以后，國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)做出幾次重要的改革探索，但是一直沒能推進(jìn)落實(shí)。自人民網(wǎng)開展兩會(huì)熱點(diǎn)問題調(diào)查以來，社會(huì)保障改革熱點(diǎn)問題受到普遍關(guān)注，其中要求改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，破除養(yǎng)老金雙軌制的呼聲越來越強(qiáng)烈。黨的十八屆三中全會(huì)以后，社會(huì)保障領(lǐng)域的改革進(jìn)程明顯加快，2014年7月出臺(tái)《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》，提出探索實(shí)施事業(yè)單位職工養(yǎng)老繳費(fèi)制度，2015年1月頒布《國務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，對(duì)爭(zhēng)論多年的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革明確了方向。

[JP2]與城市養(yǎng)老保險(xiǎn)建設(shè)相比，農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展較為滯后。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，農(nóng)民養(yǎng)老主要是靠家庭養(yǎng)老、五保救助養(yǎng)老和集體經(jīng)濟(jì)提留補(bǔ)助養(yǎng)老。1992年，民政部頒布了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》（以下簡(jiǎn)稱“老農(nóng)?！保?，建立了農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)積累型養(yǎng)老保障制度，由于繳費(fèi)能力有限和基金積累不足，“老農(nóng)?！敝贫戎鸩较萑胪顟B(tài)。2003年開始，一些地區(qū)重新探索新型的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，陜西等地探索出了政府補(bǔ)貼的新模式。2009年，中央在陜西模式基礎(chǔ)上，在全國23%的縣開展“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)。新老農(nóng)保相比，最大的差異在于，政府承擔(dān)起了對(duì)農(nóng)民歷史欠賬的養(yǎng)老補(bǔ)償責(zé)任，由財(cái)政出資免費(fèi)為農(nóng)民發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金。“新農(nóng)?！笔艿睫r(nóng)民的普遍歡迎，原計(jì)劃2020年實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋，結(jié)果實(shí)踐進(jìn)展迅速，2012年底就實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村地區(qū)全覆蓋，提前8年完成了任務(wù)。2011年，“新農(nóng)保”的模式進(jìn)一步復(fù)制到城鎮(zhèn)無保障人群，建立起“城居保”制度。2014年2月，“新農(nóng)?！焙汀俺蔷颖！焙喜?shí)施，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，邁出了打破城鄉(xiāng)二元養(yǎng)老體系的第一步。[JP]

從整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)歷程上看，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)存在鮮明的雙軌制特征。一是城鄉(xiāng)養(yǎng)老雙軌運(yùn)行。受戶籍制度等條件約束，城市勞動(dòng)者和農(nóng)村勞動(dòng)者被限定參加不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，制度模式和待遇水平存在較大差異，養(yǎng)老權(quán)利存在機(jī)會(huì)不均等問題。二是職業(yè)養(yǎng)老雙軌運(yùn)行。同為城鎮(zhèn)勞動(dòng)者，由于就業(yè)單位性質(zhì)不同，被限定參加不同養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員享受國家退休金制度，個(gè)人無需繳費(fèi)，財(cái)政完全負(fù)擔(dān)，養(yǎng)老金待遇水平總體較高。企業(yè)職工、個(gè)體工商戶、靈活就業(yè)者等參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，個(gè)人和單位需繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，養(yǎng)老金待遇水平相對(duì)較低，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金大約是企業(yè)職工養(yǎng)老金的14-12倍。當(dāng)前，國家正在推進(jìn)落實(shí)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，就是要著力破除職業(yè)養(yǎng)老雙軌差距，建立統(tǒng)一的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)公平和權(quán)利公平。

（二）改革探索

自1955年建立機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金制度以來，一直沿用了較長的歷史時(shí)期。改革開放以后，針對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老制度有兩次重要的改革探索。一是1992年人事部出臺(tái)《人事部關(guān)于機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革有關(guān)問題的通知》，首次明確機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革要逐步改變退休金實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付、全部由國家包下來的做法，按照國家、集體、個(gè)人共同合理負(fù)擔(dān)原則，在城鎮(zhèn)各類職工中逐步建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。文件出臺(tái)主要對(duì)當(dāng)時(shí)社會(huì)上關(guān)于“企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，機(jī)關(guān)事業(yè)單位要不要改、怎么改”問題的回應(yīng)。這個(gè)文件的背景起源于1991年國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，在規(guī)定企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)改革舉措時(shí)，提及機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革由人事部負(fù)責(zé)。二是2008年國務(wù)院出臺(tái)《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》，探索實(shí)施事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，建立與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)相同的制度模式，要求建立職業(yè)年金制度，在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市開展試點(diǎn)。但是這兩次改革探索都沒有取得預(yù)期的進(jìn)展，試點(diǎn)地區(qū)也未出臺(tái)正式實(shí)施方案。

[JP+1]1992年和2008年兩次機(jī)關(guān)事業(yè)單位（或事業(yè)單位）養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革總體不成功有很多原因，主要可以歸納為缺乏“三個(gè)配套”（鄭偉，2015）。一是事業(yè)單位與機(jī)關(guān)單位不配套。如2008年的改革，沒有將機(jī)關(guān)與事業(yè)單位一起改革，而是把改革難度最大的事業(yè)單位單獨(dú)推進(jìn)，勢(shì)必造成改革群體形成不公平的認(rèn)知，產(chǎn)生改革攀比心理。二是養(yǎng)老改革與單位改革不配套。1992、2008年均未將養(yǎng)老改革與事業(yè)單位分類改革、人事制度改革、工資制度改革同步推進(jìn)，單純改革養(yǎng)老保險(xiǎn)制度難以保證改革群體利益不下降，很難達(dá)到預(yù)期效果。三是養(yǎng)老改革與職業(yè)年金制度不配套。1992年提出改革的方向，但是沒有談及職業(yè)年金制度。2008年提出了建立職業(yè)年金制度，但是試點(diǎn)地區(qū)并未真正建立起職業(yè)年金制度，這兩次改革都沒有將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革與補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)同步推進(jìn)，改革不夠徹底。

黨的十八屆三中全會(huì)提出了全面深化改革任務(wù)，明確提出要“推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革”，“制定實(shí)施免稅、延期征稅等優(yōu)惠政策，加快發(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金、商業(yè)保險(xiǎn)，構(gòu)建多層次社會(huì)保障體系”。2014年底，國務(wù)院副總理馬凱在十二屆人大常委會(huì)第十二次會(huì)議上作《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)工作情況的報(bào)告》，提出機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革采取“一個(gè)統(tǒng)一、五個(gè)同步”思路。這個(gè)思路其實(shí)是吸收了1992、2008年改革探索經(jīng)驗(yàn)，明確改革成與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，將機(jī)關(guān)與事業(yè)單位同步改、職業(yè)年金與基本養(yǎng)老同步建、養(yǎng)老改革與工資完善同步推、待遇調(diào)整與計(jì)發(fā)辦法同步改、在全國范圍同步實(shí)施。2015年1月出臺(tái)的《國務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》就是按照“一個(gè)統(tǒng)一、五個(gè)同步”思路展開的。

（三）改革前后比較

機(jī)關(guān)事業(yè)單位現(xiàn)行退休金制度完全由財(cái)政供款，以支出定預(yù)算，退休后養(yǎng)老金按照工齡長短和職務(wù)高低，大概能拿到本人退休前工資的80%100%。改革后建立機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并且出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性的變化。在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度外，專門針對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員建立職業(yè)年金制度。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由原來無需繳費(fèi)向職工和單位供款轉(zhuǎn)變，其中，個(gè)人按工資的8%繳費(fèi)計(jì)入個(gè)人賬戶，單位按工資總額的20%繳費(fèi)納入社會(huì)統(tǒng)籌賬戶。改革后的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)相同，采取同樣的計(jì)發(fā)辦法來發(fā)放，養(yǎng)老金合意替代率為60%左右。職業(yè)年金是在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)之上的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，與企業(yè)年金相類似，由個(gè)人和單位繳費(fèi)組成，個(gè)人按照工資的4%、單位按照工資的8%繳費(fèi)共同計(jì)入職業(yè)年金賬戶，采取積累模式管理，退休時(shí)根據(jù)賬戶積累額和計(jì)發(fā)系數(shù)按月發(fā)放。按專家估算，職業(yè)年金的替代率或?yàn)?0%上下。改革后機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)和職業(yè)年金的綜合替代率約為75%80%左右，與原來相比可能會(huì)有10%15%的待遇下降（見圖2）。為了實(shí)現(xiàn)改革群體利益不下降，就需要采取一些措施補(bǔ)償改革群體。

此次機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革意義深遠(yuǎn)。第一，從改革評(píng)價(jià)上看，人們對(duì)改革本身的關(guān)注甚至超過了對(duì)改革效果的評(píng)價(jià)。近年來，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公平權(quán)利意識(shí)進(jìn)步，社會(huì)公眾不斷呼吁出臺(tái)有利于機(jī)會(huì)公平和勞動(dòng)公平的改革舉措。破除養(yǎng)老金雙軌制，推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革就是公眾普遍關(guān)注的焦點(diǎn)問題，此次推出機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方案符合公眾預(yù)期，彰顯出中央更加公平的改革取向，展示了全面深化改革的決心，兌現(xiàn)了改革的承諾，對(duì)于增強(qiáng)全社會(huì)改革共識(shí)和改革支持，具有積極作用和深遠(yuǎn)影響。第二，從改革內(nèi)容和時(shí)間節(jié)點(diǎn)上看，標(biāo)志著我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)過渡到了新的階段。2015年是“十二五”收官之年，也是“十三五”開局謀劃之年，在這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)上推出機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，標(biāo)志著我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系正在從過去的“制度補(bǔ)缺”階段向“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”階段邁進(jìn)。以前的養(yǎng)老保險(xiǎn)建設(shè)主要是實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋目標(biāo)，讓不同職業(yè)、城鄉(xiāng)地區(qū)都能享受到制度保障，都有機(jī)會(huì)加入到社會(huì)養(yǎng)老安全網(wǎng)中，接下來的建設(shè)目標(biāo)則是通過對(duì)“制度存量”改革，增進(jìn)機(jī)會(huì)公平、勞動(dòng)公平、底線公平，縮小職業(yè)養(yǎng)老雙軌差異和城鄉(xiāng)二元養(yǎng)老差距?！笆濉睍r(shí)期養(yǎng)老保險(xiǎn)建設(shè)的重點(diǎn)就是圍繞更加公平、可持續(xù)目標(biāo)推進(jìn)改革，著力提高保障水平、著力建成統(tǒng)一的職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系、[JP+1]著力縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老待遇差距。第三，從改革發(fā)展要素上看，此次機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革與國際改革趨勢(shì)相一致。國際上公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)大致有三種類型：[12]一是完全獨(dú)立型，大多分布在德國、南亞國家、非洲國家等地，獨(dú)立于其他職業(yè)類型養(yǎng)老保險(xiǎn)，單獨(dú)管理運(yùn)行，有的地區(qū)已經(jīng)探索出個(gè)人繳費(fèi)模式，有的還保留完全由財(cái)政負(fù)擔(dān)的模式。二是完全融合型，以新加坡和南美地區(qū)國家為代表，通過建立全國統(tǒng)一的完全積累型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)公共部門和其他類型職業(yè)養(yǎng)老一體化管理運(yùn)行。三是半融合型，以英國和日本為代表，無論什么職業(yè)身份，均可享受國家統(tǒng)一的基礎(chǔ)養(yǎng)老金（國民年金），給付水平大約相當(dāng)于20%30%的替代率。在此基礎(chǔ)上，按照職業(yè)區(qū)別建立專門的職業(yè)養(yǎng)老金，如日本針對(duì)公司職員和公務(wù)員分別建立“厚生年金”和“共濟(jì)年金”制度等。半融合型由于較好地處理了公平和效率關(guān)系，在底線公平基礎(chǔ)上保留適度合理差距，成為目前世界上較為推崇的制度模式。走向制度融合、建立多支柱養(yǎng)老體系、發(fā)展職業(yè)年金是公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的共同經(jīng)驗(yàn)。我國此次機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革突出了發(fā)展職業(yè)年金，以及與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)相互融合的特點(diǎn)，與國際改革趨勢(shì)相一致。

三、新一輪機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的現(xiàn)實(shí)困境分析[HT5"，8.5XH]

自2015年1月14日國務(wù)院出臺(tái)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革決定以來，已經(jīng)半年多時(shí)間過去了，但是中央層面尚未出臺(tái)具體的實(shí)施細(xì)則，各地區(qū)還未進(jìn)入實(shí)質(zhì)操作階段。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革進(jìn)展總體較為緩慢，目前只有四川、上海、江蘇、山東、吉林相繼出臺(tái)了政策文件。當(dāng)前推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革確實(shí)存在一些困難因素，必須加強(qiáng)對(duì)相關(guān)問題的分析，提出系統(tǒng)解決方案，才能推動(dòng)改革落實(shí)。

（一）利益平衡困難

習(xí)近平總書記曾經(jīng)指出：“中國改革經(jīng)過三十多年，已進(jìn)入深水區(qū)，可以說，容易的、皆大歡喜的改革已經(jīng)完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭?！盵13]機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革涉及職工利益調(diào)整，可能會(huì)造成部分職工改革利益下降，不再具有帕累托式改革性質(zhì)，而是屬于“卡爾多?？怂埂笔礁母镱愋?，需要建立全面的利益補(bǔ)償機(jī)制，才能增進(jìn)改革共識(shí)，提高改革落實(shí)力。在此次機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方案中，已經(jīng)明確兩項(xiàng)利益補(bǔ)償機(jī)制：一是對(duì)改革利益下降群體直接發(fā)放改革補(bǔ)貼，確保改革后待遇水平不出現(xiàn)明顯下降；二是通過調(diào)整基本工資的方式，“對(duì)沖”改革群體的繳費(fèi)成本。

按照改革方案，以改革時(shí)間節(jié)點(diǎn)2014年10月1日為限，將改革群體劃分為三種類型：一是改革前已退休人員，是改革產(chǎn)生的“老人”，不受改革辦法影響，保持現(xiàn)有待遇不變并參加今后待遇調(diào)整。二是改革后參加工作的人員，是改革產(chǎn)生的“新人”，按照改革后方案參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，重點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)待遇的合理銜接，確保“新人”將來的養(yǎng)老金與“老人”養(yǎng)老金相比不出現(xiàn)大幅度變化。三是改革前參加工作，改革后退休的人員，是改革產(chǎn)生的“中人”，重點(diǎn)在于保證“中人”改革后待遇水平不降低。此次改革，大多數(shù)在職人員都是中人，并且中人內(nèi)部結(jié)構(gòu)復(fù)雜，既有剛參加工作不久的“中人”，也有臨近退休的“中人”，改革后不同“中人”的待遇變化規(guī)律并不相同，需要具體問題具體分析。關(guān)于“中人”養(yǎng)老金發(fā)放，國家已經(jīng)明確按照“2+1+1”結(jié)構(gòu)實(shí)施，包括基礎(chǔ)養(yǎng)老金、個(gè)人賬戶養(yǎng)老金、職業(yè)年金和過渡性養(yǎng)老金，其中過渡性養(yǎng)老金是專門為“中人”建立的直接補(bǔ)貼機(jī)制。合理確定“中人”待遇及其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，是此次改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

為了進(jìn)一步認(rèn)識(shí)改革中不同群體利益變化情況，這里模擬一個(gè)靜態(tài)的比較分析。假設(shè)有三個(gè)改革職工，（1）身份設(shè)定：一是典型的“老人”，已經(jīng)退休5年，今年65歲；二是新參加工作不久的“新人”，今年25歲；三是典型的“中人”，今年40歲，已經(jīng)參加工作15年。（2）工資設(shè)定：三個(gè)改革職工的社會(huì)平均工資都是4000元/月，個(gè)人職業(yè)生涯的平均工資都是5000元/月；（3）其他條件：“老人”退休金為退休前工資90%、“中人”與“新人”退休年齡都為60歲、利率標(biāo)準(zhǔn)為“零利率”、職業(yè)年金和個(gè)人賬戶計(jì)發(fā)系數(shù)為139，基礎(chǔ)養(yǎng)老金與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)發(fā)辦法相同。按照改革方案測(cè)算，“老人”養(yǎng)老金仍采用退休金辦法，每月領(lǐng)取4500元?！靶氯恕别B(yǎng)老金完全采用改革辦法，養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金、個(gè)人賬戶、職業(yè)年金組成，每月45965元。可見，改革后“新人”養(yǎng)老金與“老人”退休金待遇幾乎相同，基本實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn)銜接。值得指出的是，與“老人”無需繳費(fèi)相比，“新人”需要額外付出繳費(fèi)成本，只有建立“新人”工資待遇正常調(diào)整機(jī)制，“對(duì)沖”掉繳費(fèi)付出，才能完全實(shí)現(xiàn)“新人”與“老人”待遇平穩(wěn)對(duì)接?！爸腥恕别B(yǎng)老金包括基礎(chǔ)養(yǎng)老金、個(gè)人賬戶、職業(yè)年金和過渡性養(yǎng)老金。目前，國家未規(guī)定過渡性養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，按照改革方案，“中人”改革前參加工作的工齡盡管沒有繳費(fèi)，但是國家財(cái)政按“視同繳費(fèi)”處理，繳費(fèi)年限累計(jì)。不包括過渡性養(yǎng)老金，“中人”養(yǎng)老金每月3301元。如果要保持“老人”“中人”“新人”養(yǎng)老待遇相近，反推得出“中人”過渡性養(yǎng)老金應(yīng)在每月1000元-1500元左右。

（二）公平價(jià)值挑戰(zhàn)

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革目標(biāo)在于破除職業(yè)養(yǎng)老金雙軌制，建立與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)相同的制度，促進(jìn)制度之間相互融合發(fā)展。但是此次改革還需處理好三處公平問題：

一是制度未融合問題。按照改革方案，改革后機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式相同，計(jì)發(fā)辦法一樣，但是仍然分別單獨(dú)管理運(yùn)行。這次改革是養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌改革的第一步，未來還有進(jìn)一步的改革空間，逐步推進(jìn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相互融合。下一步，可以抓住“職工養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌”改革契機(jī)，推進(jìn)企業(yè)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金與機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌步伐，將城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金在全國統(tǒng)一管理發(fā)放，在此基礎(chǔ)上逐步整合農(nóng)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，建立起類似英國、日本的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度。

二是養(yǎng)老水平未拉齊問題。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的基本原則是保證改革群體養(yǎng)老待遇水平不下降，改革后盡管從制度層面實(shí)現(xiàn)了機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)并軌，但是機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老金仍然要高于企業(yè)職工養(yǎng)老金，改革后不同職業(yè)群體養(yǎng)老金綜合替代率依然不同步。從待遇水平上看，這次機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革主要解決改革群體之間與改革前后比較產(chǎn)生的公平問題，但是公共部門與企業(yè)單位之間、城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老待遇差別依然存在。

三是改革后來自補(bǔ)充保險(xiǎn)的“新差距”值得重視。按照改革方案，機(jī)關(guān)事業(yè)單位建立職業(yè)年金制度。這項(xiàng)制度與企業(yè)年金類似，都是一種基于職業(yè)繳費(fèi)的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)。由于機(jī)關(guān)、事業(yè)單位性質(zhì)及財(cái)政能力保障，可以預(yù)期機(jī)關(guān)事業(yè)單位會(huì)普遍建立職業(yè)年金制度，但是企業(yè)年金受到經(jīng)濟(jì)實(shí)力和理念約束，覆蓋面還較為有限，目前企業(yè)年金建立的企業(yè)不足10%。相關(guān)部門應(yīng)未雨綢繆，預(yù)防可能出現(xiàn)新的職業(yè)身份養(yǎng)老差距問題。

（三）政策創(chuàng)新難題[HT5"，8.5XH]

一是部分地區(qū)先行探索改革帶來的政策協(xié)調(diào)問題。有的地區(qū)在國發(fā)[2015]2號(hào)文件頒布之前，已經(jīng)探索實(shí)施事業(yè)單位職工參保繳費(fèi)制度，采取了“繳費(fèi)與待遇不直接掛鉤”方式。這部分職工屬于“先行探索改革職工”，在新制度實(shí)施后與其他職工一樣，按照新制度計(jì)發(fā)養(yǎng)老金和參加待遇調(diào)整，并建立職業(yè)年金，以前的工作年限視同新制度繳費(fèi)。問題在于如何處理“先行探索改革職工”之前所繳納的保險(xiǎn)費(fèi)。如果不對(duì)參保繳費(fèi)及年限進(jìn)行政策處理，會(huì)導(dǎo)致新的不公平問題。這些職工承擔(dān)了探索改革的成本，卻沒有相應(yīng)獲得補(bǔ)償，不利于培育和激勵(lì)改革闖關(guān)者?？梢詫ⅰ跋刃刑剿鞲母锫毠ぁ敝八U納的個(gè)人保險(xiǎn)費(fèi)劃入新制度個(gè)人賬戶，將繳費(fèi)年限累計(jì)或部分折算累計(jì)后，與視同繳費(fèi)期合并計(jì)算，確保公職人員不因率先嘗試改革而出現(xiàn)利益損失。[14]

二是職業(yè)年金建設(shè)與完善問題。職業(yè)年金是機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革建立的新制度，承擔(dān)著為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)提供第二支柱保障以及提高養(yǎng)老待遇水平的功能，職業(yè)年金的建設(shè)與完善情況關(guān)乎機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革落實(shí)狀況。職業(yè)年金的關(guān)鍵在于建立年金基金的投資管理機(jī)制。職業(yè)年金的投資管理可以參照《企業(yè)年金基金管理辦法》和《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》，采取集中統(tǒng)一管理和委托投資運(yùn)營方式，實(shí)現(xiàn)保值增值。

三是相關(guān)配套制度聯(lián)動(dòng)改革問題。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革需要一系列相關(guān)配套制度聯(lián)動(dòng)改革，形成改革合力破解長期存在的體制機(jī)制問題，從根本上理順機(jī)關(guān)、事業(yè)單位權(quán)責(zé)關(guān)系、業(yè)務(wù)關(guān)系、工資關(guān)系、保險(xiǎn)關(guān)系、職業(yè)通道關(guān)系等。其中，工資制度調(diào)整、事業(yè)單位分類改革、人事管理制度調(diào)整是重點(diǎn)改革關(guān)系，要與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革同步推進(jìn)。

（四）財(cái)政壓力增大[HT5"，8.5XH]

現(xiàn)行改革前，機(jī)關(guān)事業(yè)單位無需繳費(fèi)，沒有繳費(fèi)基金積累，但需要財(cái)政給予退休職工發(fā)放養(yǎng)老金。改革后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工被視同繳費(fèi)，需要財(cái)政撥付建立視同繳費(fèi)期限的賬戶資金、過渡性養(yǎng)老金及職業(yè)年金?，F(xiàn)行改革前后財(cái)政收支的差距就是轉(zhuǎn)軌成本，主要由視同繳費(fèi)、職業(yè)年金、發(fā)放“中人補(bǔ)貼”等因素組成。根據(jù)專家測(cè)算，事業(yè)單位“中人”成本約37萬億元，機(jī)關(guān)單位“中人”成本約45萬億元，[15]“中人”的轉(zhuǎn)軌總成本比全國企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余還高出2倍多。在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大時(shí)期，地方政府財(cái)政壓力不容忽視，中央財(cái)政可能需要繼續(xù)加大轉(zhuǎn)移支付力度，中央與地方的財(cái)政責(zé)任需要進(jìn)一步厘清。

（五）制度吸引力不高[HT5"，8.5XH]

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革后，建立與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)相統(tǒng)一的制度。對(duì)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工來說，此次改革目標(biāo)是從原來的“高水平、高安全性、低成本”財(cái)政保障模式，向充滿不確定性的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)模式轉(zhuǎn)變，不僅待遇水平變化情況難以預(yù)料，對(duì)改革的目標(biāo)制度也存在較大疑問。根據(jù)公開報(bào)道顯示，目前企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在實(shí)踐中存在一些不足之處，如養(yǎng)老金缺口、個(gè)人賬戶空賬、地區(qū)差異較大等問題。這些問題的存在及機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的疑問集中反映出企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)模式吸引力不高、制度預(yù)期不穩(wěn)。在推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革落實(shí)過程中，還必須對(duì)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行改革完善。

四、加快推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的政策建議[HT5"，8.5XH]

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方向已經(jīng)明確，下一步改革發(fā)展的關(guān)鍵在于加快落實(shí)，需要從當(dāng)前改革困境中反映出的實(shí)際問題出發(fā)，實(shí)施有針對(duì)性的對(duì)策，同時(shí)著眼未來養(yǎng)老保險(xiǎn)改革發(fā)展趨勢(shì)，提前做好相關(guān)準(zhǔn)備工作。為此，提出如下政策建議：

（一）盡快出臺(tái)改革細(xì)則，明確“中人”補(bǔ)貼水平，完善職業(yè)年金制度[HT5"，8.5XH]

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革實(shí)施細(xì)則是指導(dǎo)各地區(qū)貫徹落實(shí)改革方案的行動(dòng)指南，早一日出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，就能早一天推動(dòng)改革落實(shí)。在改革細(xì)則中，需要處理好兩個(gè)核心問題。一是要明確對(duì)“中人”的改革補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。“中人”實(shí)施改革補(bǔ)貼的基本原則是保證“中人”待遇水平不下降，根據(jù)前文靜態(tài)比較分析，“中人”的平均補(bǔ)貼水平應(yīng)該在每月1000-1500元左右，但是“中人”內(nèi)部的結(jié)構(gòu)差異應(yīng)以具體測(cè)算數(shù)據(jù)為準(zhǔn)。為避免有些中人待遇明顯下降，有必要設(shè)立“中人”養(yǎng)老金底線，對(duì)低于底線水平的給予額外補(bǔ)貼，對(duì)特殊情況預(yù)留政策空間。

改革規(guī)定，職業(yè)年金的賬戶管理模式依據(jù)單位性質(zhì)分開運(yùn)行，其中，完全財(cái)政撥款單位采取“名義賬戶”模式，記賬支付；非財(cái)政撥款單位采取“實(shí)賬”模式，可投資運(yùn)營。職業(yè)年金的關(guān)鍵在于賬戶基金投資管理方式能否實(shí)現(xiàn)保值增值。對(duì)于“名義賬戶”模式，建議改革原來記賬利率，根據(jù)財(cái)政能力逐步提高記賬利率收益。對(duì)于“實(shí)賬”模式，應(yīng)盡快出臺(tái)《職業(yè)年金基金投資管理辦法》，集中統(tǒng)一管理，委托投資運(yùn)營。

（二）促進(jìn)制度融合，縮小養(yǎng)老金差距[HT5"，8.5XH]

促進(jìn)制度融合是世界公共部門養(yǎng)老金制度改革的共同趨勢(shì)。我國推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革也是為了打破機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間的雙軌運(yùn)行差距。為了進(jìn)一步促進(jìn)改革后機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)相互融合，要加快職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)兩類制度統(tǒng)一管理運(yùn)營，再整合城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，建成全面國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金?？紤]到職業(yè)差別、地區(qū)差異、收入分布不均衡等現(xiàn)實(shí)問題，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌難以一步實(shí)現(xiàn)，可以先探索出“按比例職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”模式，將企業(yè)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金、機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金的一部分（相當(dāng)于15%20%的替代率標(biāo)準(zhǔn)），在全國范圍集中統(tǒng)一管理發(fā)放，在此基礎(chǔ)上再整合城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，建立國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度。

“十二五”時(shí)期我國基本完成了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度補(bǔ)缺任務(wù)，實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋目標(biāo)，“十三五”時(shí)期養(yǎng)老保險(xiǎn)的重點(diǎn)是提高水平、縮小差距、維護(hù)公平。一是要提高企業(yè)職工養(yǎng)老金水平。提高企業(yè)養(yǎng)老金有兩個(gè)思路，即提高存量退休職工養(yǎng)老金和提高增量退休職工養(yǎng)老金。自2005年以來，企業(yè)職工養(yǎng)老金已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“十一連漲”，是針對(duì)已退休職工調(diào)整待遇，屬于提高存量退休職工養(yǎng)老金方式，由于這種方式不改革養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，出現(xiàn)了“提前退休”比“到點(diǎn)退休”養(yǎng)老金還高的現(xiàn)象。企業(yè)職工養(yǎng)老金待遇調(diào)整，不僅要提高存量退休職工養(yǎng)老金，還要提高增量退休職工養(yǎng)老金，改革養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，應(yīng)該讓每年新退休職工也能分享待遇提高機(jī)會(huì)。二是要提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金水平。提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金也有兩個(gè)思路，即提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金和提高個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，其中的關(guān)鍵是增加財(cái)政投入，直接建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金隨物價(jià)、居民收入增長聯(lián)動(dòng)機(jī)制，兜住養(yǎng)老底線。從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的兜底層次屬性上看，基礎(chǔ)養(yǎng)老金給付不應(yīng)低于滿足基本生存需要的恩格爾系數(shù)水平。[16]個(gè)人賬戶養(yǎng)老金是一種積累基金，取決個(gè)人繳費(fèi)和政府補(bǔ)貼繳費(fèi)水平，應(yīng)該根據(jù)居民承受能力循序漸進(jìn)提高，政府補(bǔ)貼可以動(dòng)態(tài)提高，提升制度吸引力。

（三）加快政策創(chuàng)新，推動(dòng)改革落實(shí)[HT5"，8.5XH]

一是要加快改革前后政策銜接創(chuàng)新，做好各地區(qū)探索改革方案與國家標(biāo)準(zhǔn)方案合理對(duì)接。改革后，為避免機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度碎片化，必須重新按照全國統(tǒng)一方案改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，將各地區(qū)探索改革規(guī)范并入新模式。對(duì)探索改革者之前繳納養(yǎng)老金計(jì)入個(gè)人賬戶，繳費(fèi)年限在視同繳費(fèi)基礎(chǔ)上累計(jì)或部分折算累計(jì)，確保探索改革者利益不下降，這樣做有利于保護(hù)改革闖關(guān)者。二是要加快工資制度改革創(chuàng)新，調(diào)整優(yōu)化工資收入分配格局。我國在初次收入分配方面存在“兩個(gè)過低”問題，即初次分配中勞動(dòng)報(bào)酬比重過低、居民收入分配中工資收入比重過低。應(yīng)當(dāng)抓住機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革工資增長契機(jī)，建立工資正常調(diào)整機(jī)制，確保工資增長對(duì)沖養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)后，有額外所得，提高改革獲得感。三是要加快相關(guān)配套制度改革創(chuàng)新，同步推進(jìn)事業(yè)單位分類改革、人事管理制度改革。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革后，原來“鐵飯碗”的單位性質(zhì)被打破，要通過單位分類改革、人事管理制度改革，厘清事業(yè)單位權(quán)責(zé)關(guān)系，落實(shí)公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行辦法，推動(dòng)改革進(jìn)程。

（四）未雨綢繆，積極應(yīng)對(duì)財(cái)政壓力挑戰(zhàn)[HT5"，8.5XH]

一是要按照保險(xiǎn)大數(shù)法則和精算平衡原則，對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革進(jìn)行財(cái)政壓力和基金長期收支運(yùn)行測(cè)算，測(cè)算周期至少應(yīng)在50-100年，在總體上對(duì)改革成本和基金發(fā)展趨勢(shì)有預(yù)警機(jī)制。二是要推進(jìn)國有資本及其收益補(bǔ)充養(yǎng)老金改革舉措。各地區(qū)可以借鑒山東國有資本劃撥養(yǎng)老基金做法，根據(jù)本地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余狀況和未來收支壓力，提前拓展基金來源，應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)。三是要擴(kuò)大省級(jí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金委托投資試點(diǎn)。目前廣東、山東已經(jīng)將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余委托全國社?；鹄硎聲?huì)投資運(yùn)營，取得了較高的穩(wěn)定收益。2015年8月17日，國務(wù)院出臺(tái)《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》，明確企業(yè)職工、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理有關(guān)規(guī)定。目前在改革推進(jìn)落實(shí)階段，各地區(qū)可以先探索將機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)基金及職業(yè)年金委托全國社?；鹄硎聲?huì)投資運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)基金保值增值。同時(shí)，拓寬其他養(yǎng)老基金籌資渠道，如發(fā)行債券、社會(huì)捐助、投資實(shí)體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。四是加快發(fā)展經(jīng)濟(jì)，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。越是在經(jīng)濟(jì)下行階段，越是要處理好民生訴求問題，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)社會(huì)保障事業(yè)投入。把握民生社會(huì)保障支出與發(fā)展經(jīng)濟(jì)之間的聯(lián)系，通過民生事業(yè)穩(wěn)定內(nèi)需，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，實(shí)現(xiàn)民生發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長良性互動(dòng)推進(jìn)。

（五）推進(jìn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)改革[HT5"，8.5XH]

企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)改革要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，圍繞繳費(fèi)負(fù)擔(dān)重、待遇水平不高、覆蓋面低、可持續(xù)性弱等問題進(jìn)行改革完善。一是要完善繳費(fèi)優(yōu)化設(shè)計(jì)與待遇提升改善。一方面要降低企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)和經(jīng)濟(jì)困難群體繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，另一方面要提升養(yǎng)老金給付水平。從養(yǎng)老基金收支平衡角度看，繳費(fèi)負(fù)擔(dān)降低與待遇提升改善是矛盾制約的，與“多繳多得”的制度特點(diǎn)不相適應(yīng)，為此就需要引入制度外資金，化解矛盾和歷史轉(zhuǎn)軌成本?？梢酝ㄟ^劃撥國有資本及其收益、加大投資管理運(yùn)營等方式獲得制度外資金支持，實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。二是要實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)“擴(kuò)面計(jì)劃”，由“制度全覆蓋”邁向“人群全覆蓋”。養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)面的重點(diǎn)在于農(nóng)民工、靈活就業(yè)者、經(jīng)濟(jì)困難家庭職工、新業(yè)態(tài)自雇經(jīng)營者等，可以針對(duì)職業(yè)特點(diǎn)優(yōu)化繳費(fèi)方式，增加政府繳費(fèi)補(bǔ)貼激勵(lì)，實(shí)施繳費(fèi)救助制度，將各類群體納入養(yǎng)老安全網(wǎng)。三是要完善養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革后，機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)單位之間人員流動(dòng)障礙體制性因素逐步破除，可以預(yù)計(jì)人員在不同用工性質(zhì)單位之間流動(dòng)將進(jìn)一步加快，需要提前做好保險(xiǎn)關(guān)系合理轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制，保護(hù)好各類職工保險(xiǎn)權(quán)益。四是要開啟有利于精算平衡的參數(shù)改革。尊重群眾意愿，科學(xué)精密測(cè)算，適時(shí)推出退休年齡調(diào)整、繳費(fèi)水平調(diào)整、養(yǎng)老金計(jì)發(fā)系數(shù)調(diào)整等參數(shù)改革，促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度長期可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1][KG*2][ZK（]鄭秉文.機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌改革：從“碎片化”到“大一統(tǒng)”[J].中國人口科學(xué)，2015，（1）.[ZK）]

[2][KG*2][ZK（]朱恒鵬，高秋明，陳曉榮.與國際趨勢(shì)一致的改革思路——中國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革述評(píng)[J].國際經(jīng)濟(jì)評(píng)論，2015，（2）.

[3][KG*2][ZK（]童素娟，米紅，顏韜.養(yǎng)老金雙軌制改革的“中人”預(yù)測(cè)仿真研究——基于浙江省的經(jīng)驗(yàn)分析[J].社會(huì)保障研究，2015，（1）.[ZK）]

[4][KG*2][ZK（]余桔云.并軌前后養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的替代率和公平性評(píng)估[J].改革，2015，（7）.[ZK）]

[5][KG*2][ZK（]郭瑜.機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的替代率測(cè)算[J].保險(xiǎn)研究，2015，（4）[ZK）]

[6][KG*2][ZK（]楊立雄.并軌后的養(yǎng)老金制度改革[J].群言，2015，（3）.[ZK）]

[7][KG*2][ZK（]楊燕綏，張弛.養(yǎng)老金并軌促行政體制改革[J].中國行政管理，2015，（2）.[ZK）]

[8][KG*2][ZK（]陳凱.職業(yè)年金計(jì)劃在設(shè)計(jì)上要有創(chuàng)新[N].中國保險(xiǎn)報(bào)，2015-08-18.[ZK）]

[9][KG*2][ZK（]韓磊.事業(yè)單位職業(yè)年金制度建立的難點(diǎn)分析[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息，2015，（4）.[ZK）]

[10][KG*2][ZK（][JP2]鄭偉.機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革思考[EB/OL].新浪財(cái)經(jīng)，2015-3-16，http：// finance. sina. com. cn/ review/ hgds/ 20150316/ 133721730627. shtml.[JP][ZK）]

[11][KG*2][ZK（]張夢(mèng)潔.職業(yè)年金制度： 坐實(shí)繳納預(yù)計(jì)超800億[EB/OL].網(wǎng)易財(cái)經(jīng)，2015-4-8，http：// money. 163. com/ 15/0408/ 04/AMLET4N800253B0H. html.[ZK）]

[12][KG*2][ZK（]龍玉其.國外公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革分析[J].中共中央黨校學(xué)報(bào)，2011，（2）.[ZK）]

[13][KG*2][ZK（]中共中央宣傳部.習(xí)近平總書記系列重要講話讀本[M].學(xué)習(xí)出版社、人民出版社，2014：38-53.[ZK）]

[14][KG*2][ZK（]沈毅.養(yǎng)老金雙軌制改革的順序與邏輯[N].中國社會(huì)科學(xué)報(bào)，2015-06-17.[ZK）]

[15][KG*2][ZK（][JP2]張夢(mèng)潔，楊志錦.“雙軌制”破冰：萬億并軌成本從何而來？[EB/OL].搜狐財(cái)經(jīng)，2014-12-25，http：// business. sohu. com/ 20141225/ n407262500. shtml.[JP][ZK）]

[16][KG*2][ZK（]沈毅.新農(nóng)保、城居保合并破解二元養(yǎng)老體系[N].中國社會(huì)科學(xué)報(bào)，2014-06-19.[ZK）]

[JY]【責(zé)任編輯：孫巍】