基本公共服務標準化的動態(tài)階段性解析

李霄鋒

摘 要：基本公共服務標準化是一個動態(tài)的發(fā)展過程。從生發(fā)過程觀察，基本公共服務標準化包括標準的表達與呈示、研究與評估、制定與發(fā)布、執(zhí)行與監(jiān)管、評價與調整等階段。每個階段在基本公共服務標準化過程中都具有各自的工作內容和目標指向，各階段綜合作用，最終推動著基本公共服務標準化的發(fā)展和完善。

關鍵詞：公共管理過程；基本公共服務；標準化；階段性

中圖分類號：D035 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2015）10-0059-04

從一個孤立的管理過程來看，公共管理過程可分為政策制定、政策實施以及效果評估等環(huán)節(jié)。[1]245從這個意義上講，基本公共服務標準化首先應該具備標準制定、標準實施以及標準化效果評價這三個基本階段。如果將基本公共服務標準化置于公共服務供需整體過程中，它的生成與發(fā)展還包括了對基本公共服務品質提升的需求以及以其為前提的對公共服務標準化需求的研究和評估活動，同時，為了明確一個完整的標準化工作如何開啟下一個標準化工作，還需要著重關注基于基本公共服務標準化效度評價以及以其為基礎的動態(tài)調整活動。因此，基本公共服務標準化實際上是一個包括標準的表達與呈示、研究與評估、制定與發(fā)布、執(zhí)行與監(jiān)管、評價與調整等階段的過程。以上諸階段在基本公共服務標準化過程中扮演的角色是什么，發(fā)揮的作用又是什么，是需要進一步明確的問題。

一、基本公共服務標準需求的表達與呈示

基本公共服務供給并不是一個自動而為的活動，社會公眾的需求是促動基本公共服務供給多與少、好與壞的基本動力?？梢哉f，政府提供基本公共服務的方式、內容和品質，直接根源于公眾生存和發(fā)展的需求。因此，在基本公共服務標準化系統(tǒng)中，社會公眾需求的表達與呈示對基本公共服務標準化具有重要的激勵作用。同時必須給予關注的是，社會公眾需求要“表達有保障”，即必須保障社會公眾表達的基本權利；社會公眾需求要“表達有渠道”，即必須暢通社會公眾表達的多元渠道；社會公眾需求還要“表達有能力”，即需求是理性、真實的，這就要求社會公眾具備真實意思表達的能力。

1表達有保障：社會公眾享有充分表達的基本權利。按照公共選擇理論，只有通過民主的公共選擇過程，才可能產(chǎn)生真正反映公眾需求和偏好的政治決策。而我國公共服務長期沿用政府單向供給模式，政府基于政績考評和經(jīng)濟效益的考慮，更偏向供給成本低、見效快的公共服務項目，而社會公眾由于政治參與渠道的閉鎖和政治參與能力的弱化，只能被動接受政府的供給事實，從而產(chǎn)生了供不應需、供非所需等供需失衡問題，降低了政府的公信力。因此改變基本公共服務供需的失衡狀態(tài)，必須尊重社會公眾對基本公共服務的實際需求，切實保障社會公眾對基本公共服務需求表達的基本權利。保障社會公眾的基本權利，首先要尊重社會公眾的主體地位，要認識到社會公眾在平衡基本公共服務供需關系以及維護政府權威中的重要作用；其次要保障社會公眾的知情權，要使政府基本公共服務供給公開化、透明化，保持政府和社會公眾信息的對稱性，讓社會公眾知曉政府在做什么、為什么這樣做、還要做什么等；再次要提高社會公眾的政治參與意識，增強社會公眾政治參與的使命感和責任感，消除“搭便車”的心理，引導社會公眾主動有效地表達。

2表達有渠道：社會公眾要有表達和呈示的多元化渠道?；竟卜招枨蟮谋磉_和呈示是對公共服務需求信息的公開和交付，必須有信息公開和交付的渠道和載體。從現(xiàn)有公共信息資源看，社會公眾表達和呈示的介質和形式主要有：（1）新聞媒介。新聞媒介作為社會公共資源，是政府與社會公眾之間傳遞信息的基本渠道。新聞媒介尤其是新媒體，以其開放性、互動性和便捷性，成為社會公眾接收與發(fā)布公共信息的主渠道。（2）“兩會”議案提案?！皟蓵奔慈珖暗胤饺嗣翊泶髸c政治協(xié)商會議，人大議案和政協(xié)提案分別是人大代表和政協(xié)委員履職的重要方式，是人民民主的重要體現(xiàn)。從近些年來“兩會”議案提案的生成過程和反映內容看，人大代表和政協(xié)委員日益重視與社會公眾的深入互動，其內容多為社會公眾比較關切的社會和民生問題，而且“兩會”議案提案以體制內表達的政治優(yōu)勢，反映的問題比較為決策者認可，議案提案辦結率較高，其中經(jīng)過立法程序上升至法律層面的也不在少數(shù)。（3）市場化反饋?；竟卜毡緫烧┙o，一旦政府供給與社會公眾的實際需求數(shù)量和期待品質存在差距時，在經(jīng)濟狀況能夠承擔的情況下，社會公眾必然要通過自付的形式向市場購買一定量的公共服務，以補缺所必須的那部分差額需求。這種購買行為必然通過市場化機制產(chǎn)生反應，即一是某項本應由政府提供的基本公共服務，在某一時間段需求增長，對生產(chǎn)該項服務的私有部門提出了擴大生產(chǎn)、提高產(chǎn)量的要求；二是購買該項服務，增加了社會公眾的支出成本，一定程度上改變了社會公眾的日常消費結構，由此也可以反映出政府對該項基本公共服務供給與社會公眾的實際需求并不平衡。（4）社會研究。我國有相當數(shù)量的科研人員致力于公共服務前沿理論、政策設計以及應用研究工作，這些科研人員擁有更為專業(yè)的知識背景和更為科學的科研手段，通過獲取政府和社會組織資金支持或自籌，對公共服務進行了基礎理論、調研實踐等一系列研究，其研究成果或以科研論文專著，或以課題報告，或以咨詢建議等形式呈現(xiàn)，為政府基本公共服務決策提供了大量的理論和實踐參考。

3表達有能力：社會公眾要理性、真實地表達意愿。當前社會公眾基本公共服務需求表達還存在表達無效、表達不充分以及制度外表達等表達欠缺問題。[2]信息的不完全表達和不真實表達不僅加劇了供需矛盾，同時還危害公共治理活動。對于公共決策者而言，獲得有效、可靠信息有助于降低決策過程中各主體間的信息不對稱程度。為了提高政府公共服務標準制定的科學有效，社會公眾必須理性、真實、全面地表達需求意愿。

二、基本公共服務標準需求的研究與評估

社會公眾將基本公共服務需求信息傳遞到政策體制內后，政府理應對其回應，這個回應的行為，不是即刻進入標準化的制定階段，而是對社會公眾的需求表達進行研究與評估，以驗證社會公眾需求信息的真實程度，并決定是否開啟標準化的制定工作。研究是否全面、評估是否科學，主要取決于研究與評估的源信息是否全面真實以及研究與評估的測量標準是否科學有效。

1研究與評估的源信息必須全面真實。決策實際上就是信息的收集、加工和轉換的過程。科學的決策建立在掌握和運用可靠、全面、系統(tǒng)信息的基礎上。為保證基本公共服務標準化決策的科學有效，政府公共服務部門要具有較強的信息收集、分析、判斷等處理方法和能力。政府公共服務部門需要加強與科研院所和社會組織的合作，提供資金和項目支持，鼓勵科研院所和社會組織對公共服務相關問題開展調查研究工作；充分發(fā)揮人大代表和政協(xié)委員議政協(xié)商的職能，引導人大代表和政協(xié)委員深入基層，就社會公眾最為關切的問題建言獻策；加強政府信息化建設，能夠整合媒體資源構建與社會公眾對話溝通的平臺；加強輿情分析，將新聞媒體報道頻次較高的公共服務問題納入到政府議事和決策日程；政府社會調查部門要切實履行職責，綜合分析、掌握公共服務供給信息。在以上廣泛收集信息的基礎上，綜合運用信息技術和決策技術，對社會公眾基本公共服務偏好信息進行甄選和分類，排除不合理需求，識別隱形需求，按照最優(yōu)供給對公共資源進行配置。

2研究與評估的測度標準必須科學有效。政府具有提供基本公共服務的職能要求，但一定時間階段內，政府能夠支配的公共資源總規(guī)模是一定的，在有限的公共資源前提下，如何滿足社會公眾不斷增長的基本公共服務需求，考量著政府的決策能力。對于此，較為理想科學的辦法就是對社會公眾的需求偏好進行測量，以需求程度排序，依照經(jīng)濟發(fā)展水平和政府供給能力，對最為亟需的基本公共服務優(yōu)先供給，該項基本公共服務的供給標準也會得到相應的體現(xiàn)。

（1）經(jīng)濟社會發(fā)展匹配度。按照供需平衡理論，政府基本公共服務支出體量不能超出公共資源總規(guī)模?；竟卜罩С龀杀緛碓从趪覒{借公共權力所掌控的公共資源，而公共資源的總規(guī)模與當時經(jīng)濟發(fā)展水平密切相關，其規(guī)?？偸怯邢薜摹Ｒ虼?，基本公共服務標準應該定位在何種水平，必須與經(jīng)濟發(fā)展水平和未來一段時間經(jīng)濟發(fā)展趨勢相結合，既確保社會公眾能夠分享經(jīng)濟發(fā)展的成果，享受到足量高質的基本公共服務，同時又要避免脫離現(xiàn)實供給而導致公共財政難以為繼。要實現(xiàn)這一目標，基本公共服務標準化就不能盲從社會公眾的需求，必須從可持續(xù)發(fā)展的角度，制定適宜的基本公共服務標準。（2）政府供給能力匹配度。公共服務供給能力就是指政府提供公共產(chǎn)品和公共服務的總能力，主要體現(xiàn)為政府公共資源汲取能力、公共資源整合能力、公共資源支配能力。在同一時期，即在經(jīng)濟總規(guī)模一定的前提下，影響政府公共服務供給能力的因素主要是公共服務供給理念、公共服務供給模式、公共財政政策和稅收政策、公共服務管理、公共服務信息等。政府公共服務供給能力的高低對于公共服務供給效果和公共服務標準化水平起到?jīng)Q定性作用。當前，學界對基本公共服務供給有一個普遍的認識，即基本公共服務應以政府為主導、以社會公眾需求為導向，這種認識事實上已經(jīng)明確了政府供給與社會公眾需求的關系，即社會公眾對基本公共服務的偏好決定了政府供給的方向，政府基本公共服務供給能力則決定了社會公眾需求滿足的程度。一個理性政府在制定公共政策時，鮮有可能制定一個超越其能力的公共政策。就基本公共服務標準而言，基于供需平衡、標準化可持續(xù)、政府信用等因素，政府必然要從自身能力出發(fā)來衡量和回應社會公眾的需求。

三、基本公共服務標準的制定與發(fā)布

基本公共服務標準的制定和發(fā)布是標準化過程的主要階段。標準的制定是標準的生產(chǎn)過程，標準的發(fā)布是標準的生效過程。通過基本公共服務標準制定和發(fā)布等活動，能夠生產(chǎn)出具有實際指導意義的標準，通過政府公開透明的發(fā)布活動，不僅對政府基本公共服務的供給提出了明確的目標，同時也為社會公眾監(jiān)督和評價基本公共服務提供了依據(jù)，最大限度降低基本公共服務供給中不合理的彈性操作行為。

1基本公共服務標準決策。政府基本公共服務標準決策的主要目的是政府對社會公眾基本公共需求做出正確的判斷和合理的選擇。“政府該生產(chǎn)哪些物品，該提供哪些物品和服務，又該對哪些物品和服務的生產(chǎn)進行安排應該是理性的結果，而不是政府決策者一時沖動的決定。這種理性就建立在物品的分類和對物品提供機制的理性選擇上。”[3]政府經(jīng)由基本公共服務標準的研究和評估階段，全面真實地掌握了社會公眾的基本公共服務需求信息，并且對當前經(jīng)濟發(fā)展程度和政府公共服務供給能力有了基本的判斷，這就便于政府從復雜化、多元化的基本公共服務需求中，依照優(yōu)先次序對基本公共服務標準的側重、程度、水平等進行基本的把握，從而做出科學的決策。

2基本公共服務標準制定?；竟卜諛藴适欠衿鹾仙鐣妼嶋H需求，是否觀照政府實際供給能力，是否能力可及地實現(xiàn)其預期目標，關鍵在于標準制定是否科學合理，這主要涉及兩個方面的工作，即標準制定的基本原則和標準制定的基本過程。

標準制定階段至少要遵循兩個基本原則，一是定性與定量相結合原則?！耙粋€指標體系的科學性程度與其量化的程度有密切關系”，[4]基本公共服務標準要體現(xiàn)出有效性的結果，首先要使其具備較強的可操作性和易于評價性，能做到這一點的最有效方法就是盡可能地實現(xiàn)基本公共服務標準的量化規(guī)制。但并不是所有的基本公共服務標準都能以定量分析的方法給予量化描述的，“實際上，運用標準作為管理手段，在不同領域的實踐中，特別是對政府的績效進行評估時，并不總是能夠量化的。而且，有不少部門的管理內容，在運用標準進行反映時是難以量化的?！盵5]因此，對于有些不能量化或者量化沒有意義的基本公共服務項目，就只能運用定性的方式確定標準。二是適用可及原則。適用可及原則是基本公共服務標準化工作有效性的重要原則，是否真實反映公民的現(xiàn)實需求，其邏輯結構是否科學合理，是否具有可操作性，是評價標準效度的重要指標。在同一時期，基本公共服務標準化的實踐過程應提高標準的適用可及性，既要立足于保障社會公眾的基本生存發(fā)展需求和機會均等的權利，同時也要關照公共資源總量和政府供給效率，過高或過低的標準都不利于基本公共服務科學供給，即基本公共服務的供給水平應與國家或地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應，標準過高，易形成福利依賴、貧困陷阱等問題，且造成財政難以為繼；標準過低又影響基本公共服務的保障效果。

關于如何制定基本公共服務標準，黃恒學、張勇等對此有深入的研究，他們認為，基本公共服務標準制定應遵循信息溝通、可獲得性與公平性、選擇、質量、安全和保密、環(huán)境、消費者代表等原則，依照完整、清楚準確協(xié)調、運用最新技術、為未來發(fā)展提供框架、易于理解等要求，按照預階段、立項階段、起草階段、征求意見階段、審查階段、出版階段、復審階段、廢止階段分步驟進行。[6]210217黃恒學、張勇等關于標準制定九個階段的描述，已經(jīng)能夠展示標準制定的過程，不必另辟他徑。所不同的是，黃恒學、張勇等關于標準制定的九階段表述，更多地以標準學科的視角展示了標準化的全部過程，已遠遠超出了本文所指的“制定”范疇，本文關于標準“制定”的定位僅止于研制出可供法律確認并能夠施行的標準。

3基本公共服務標準發(fā)布?；竟卜諛藴实陌l(fā)布是政府將標準制定成果公布于眾的過程，標準發(fā)布的意義主要體現(xiàn)為：（1）標志著標準進入正式實施階段，政府基本公共服務要嚴格按照標準的要求執(zhí)行和管理；（2）立法公開的重要體現(xiàn)，保障了社會的知情權；（3）讓社會公眾周知，便于社會公眾對基本公共服務供給行為進行監(jiān)督。標準發(fā)布的方式主要有：以規(guī)范文件形式下發(fā)至各級政府公共部門；在政府官方門戶網(wǎng)站、中央及地方主要新聞媒體進行刊載；在公共服務部門辦事機構將標準主要事項通過電子屏、展板等形式呈示；為讓社會公眾周知，還可以通過在公共傳媒發(fā)布廣告、在公共場合派發(fā)印刷品等形式進行廣泛宣傳。

四、基本公共服務標準的執(zhí)行與監(jiān)管

基本公共服務標準最基本的作用是實踐，只有通過實踐活動，才能將提升基本公共服務品質從應然狀態(tài)轉向實然狀態(tài)，才能最終達到平衡基本公共服務供需關系、彰顯社會公平正義的目的。執(zhí)行與監(jiān)管是基本公共服務標準實踐性的具體活動，要實現(xiàn)基本公共服務標準的意義和價值，必須對基本公共服務標準執(zhí)行徹底、監(jiān)管嚴格。

1執(zhí)行徹底?；竟卜諛藴蕡?zhí)行要徹底，沒有徹底的執(zhí)行，即使再科學合理的標準也是沒有實際意義的。執(zhí)行徹底在于把標準化有機地分解為具體的子目標，確定詳細、可操作的行動步驟，配置以合理人力、物力和財力，最終將標準化總目標落到實處，具體可按照計劃、組織、協(xié)調等步驟展開。計劃，即對基本公共服務供給現(xiàn)狀進行反復梳理和全面分析，對基本公共服務標準所涉及的全部內容和應達到的要求，有針對性地制定出落實的詳細步驟；組織，即將分散的公共資源整合在一起以便于統(tǒng)一調配，將中央和地方各級政府的公共服務部門及其人員納入到統(tǒng)一公共服務管理體系中，厘清各部門應提供的基本公共服務項目、服務流程、服務質量，明確各部門的義務和責任，領導執(zhí)行各項工作，有效地實施計劃；協(xié)調，即對跨區(qū)域、跨部門、跨行業(yè)的基本公共服務供給建立聯(lián)動機制，以促使各地區(qū)、各部門、各行業(yè)既分工明確又密切配合，減少相互之間的重復、矛盾和摩擦。

2監(jiān)管嚴格。公共選擇理論認為，政府既是“政治人”又是“經(jīng)濟人”，具有獨立的利益并追求自身利益的最大化，存在“道德風險”和“逆向選擇”的可能性。[7]20因此，必須對基本公共服務標準的執(zhí)行進行嚴格的監(jiān)管。監(jiān)管是公共政策科學化、民主化和法治化的重要保障，其功能的充分發(fā)揮有助于制定并執(zhí)行好合理的政策，至少可以減少政策的失誤，避免出現(xiàn)災難性的后果。[1]258監(jiān)管貫穿于整個公共決策過程尤其是政策執(zhí)行的過程之中，只有通過嚴格的監(jiān)管，政府部門才會約束自己不合理要求，才能使基本公共服務標準得以順利實施，避免執(zhí)行過程變形走樣，保持標準政策的權威性和嚴肅性。關于監(jiān)管方式，既要充分發(fā)揮各級政府、司法、人民代表大會、政協(xié)等體制內監(jiān)管方式，還要將基本公共服務的消費者即社會公眾納入到監(jiān)管體系中。通過嚴格的監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)公共服務標準化工作在運行、管理中的偏差，督促政府公共服務部門按照標準依規(guī)提供符合要求的基本公共服務。

五、基本公共服務標準的評價與調整

評價，其意義等同于公共部門績效評價，是對公共部門履行職能的效率、效果、經(jīng)濟性、回應性、公平性與服務質量的測量、評判以及評級的活動與過程。[7]6沒有標準，評價將是沒有目的、沒有意義的；沒有評價，標準的價值將受到限制。[8]因此，評價是對基本公共服務供給效果進行衡量和評判的重要工具，在節(jié)約公共資源、提高公共服務品質、培育公民社會等方面具有重要的作用。調整則是在評價基礎上的進一步行動，是對基本公共服務標準化不斷發(fā)展變化做出的必要回應。

1基本公共服務標準的評價。評價活動涉及誰來評價、評價什么和怎么評價三個方面的內容，亦即評估主體、評價對象和評價手段三個要素。（1）基本公共服務標準的評價主體呈多元化格局，主要區(qū)分為內部主體和外部主體。內部主體是指從公共服務評價體系內部產(chǎn)生的評價主體，包括公共服務部門及其人員、公共服務部門上級主管部門等；外部主體是從公共服務供給體系外部產(chǎn)生的評價主體，主要包括社會公眾、權力機關、政黨、司法機關、審計機關和第三方機構等。[9]（2）基本公共服務標準的評價對象主要是基本公共服務標準執(zhí)行效果以及基本公共服務標準效度。對基本公共服務標準執(zhí)行效果的評價，主要考量政府公共服務供給部門執(zhí)行和監(jiān)管職能是否切實履行，基本公共服務的投入和產(chǎn)出是否對等，基本公共服務的結果是否為社會公眾滿意等；對基本公共服務標準效度的評價，主要考量當前執(zhí)行的基本公共服務標準是否仍然適應社會公眾新的需求，是否存在滯后的情況。（3）基本公共服務標準的評價手段主要采用基本公共服務供給效果與標準對比法、社會滿意度調查法等。

2基本公共服務標準的調整。對基本公共服務標準進行動態(tài)調整，既是基本公共服務標準化的一個重要原則，也是基本公共服務標準化承前啟后的關鍵階段。

基本公共服務標準化是一個動態(tài)發(fā)展的過程，不存在一成不變的標準，標準只能解決某一歷史階段的問題，隨著生產(chǎn)實踐的推進，標準也在不斷發(fā)展。何祖坤認為，制定的公共政策要符合公民的利益、關注公民，這只是其中一個方面，更重要的是公民對政府提供公共服務的意見、建議和批評，以及最新的需求，政府要能夠及時獲取信息，對這些意見和需求做出積極靈敏的反應并做出公民滿意的答復，按公民的意愿給予解決。[10]黃恒學、張勇等認為，“社會發(fā)展、科技進步會增加標準化的對象，拓寬標準化的范圍，推動標準化向深度和廣度發(fā)展。同時，原有的標準體系的不適用，推動標準的不斷修訂、完善和提高。標準在深度上無止境、廣度上無極限正是標準化的動態(tài)特征?！盵6]65從標準制定的過程看，公共服務標準的制定需要嚴格的程序，從研究、制定、論證、審批到實施一般需要較長的時間，所以即成新標準可能會滯后于社會實際發(fā)展，不能很好地體現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展水平和社會實際需要，這就需要運用動態(tài)調整的技術手段加以解決。

將調整作為一個環(huán)節(jié)來描述，主要基于基本公共服務供需矛盾發(fā)展變化的必然性以及為了保持標準化過程的延續(xù)性。在現(xiàn)實中，更為符合標準化發(fā)展規(guī)律、更利于維護社會公共利益的是，要持續(xù)對基本公共服務的標準進行調整，意即建立基本公共服務標準體系的動態(tài)調整機制。這是因為，基本公共服務標準化關涉的價值、供需、理論、技術、制度以及社會經(jīng)濟等因素，總是處于持續(xù)發(fā)展變化之中，以上諸多因素的發(fā)展變化就必然要求基本公共服務標準隨之調整；同時基本公共服務標準體系包括諸多項目和領域以及不同的區(qū)域、群體等，其復雜性、非穩(wěn)定性顯而易見，因此，其中一個內容變化，必然反應到基本公共服務標準體系之中。

總之，基本公共服務標準化實際上是一個包括標準的表達與呈示、研究與評估、制定與發(fā)布、執(zhí)行與監(jiān)管、評價與調整等階段的過程。厘清每個階段的工作內容和目標指向，對加快推進基本公共服務標準化具有重要意義。

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【責任編輯：宇 輝】