公務(wù)員倫理規(guī)范的立法與完善

劉福元

摘 要：公務(wù)員行為規(guī)范是法治環(huán)境下行政機(jī)關(guān)約束和控制所屬公務(wù)員的重要手段，也是內(nèi)部行政法的關(guān)鍵問(wèn)題之一。在公務(wù)員行為規(guī)范體系中，倫理規(guī)范作為對(duì)公務(wù)員的政治立場(chǎng)、道德品質(zhì)等進(jìn)行規(guī)定的制度條款，具有鮮明的統(tǒng)領(lǐng)性和導(dǎo)向性作用。構(gòu)建倫理規(guī)范的必要性在于，其是公務(wù)員職業(yè)倫理的制度體現(xiàn)，能為公務(wù)員樹(shù)立明確的行政價(jià)值觀，并能借助制度文本強(qiáng)化倫理約束力。公務(wù)員倫理規(guī)范的構(gòu)成主要包括道德品質(zhì)、執(zhí)法原則和廉政要求等，盡管目前很多地方政府都已將其納入到立法中來(lái)，但在條款設(shè)置的嚴(yán)謹(jǐn)性和可行性方面還有待進(jìn)一步完善。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員；倫理規(guī)范；道德品質(zhì)；執(zhí)法原則；廉政要求

中圖分類號(hào)：D6303 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2015）10-0107-07

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》要求行政機(jī)關(guān)要“創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制”，“堅(jiān)決糾正不作為、亂作為，堅(jiān)決克服懶政、怠政，堅(jiān)決懲處失職、瀆職”等現(xiàn)象。其中對(duì)于執(zhí)法程序、執(zhí)法責(zé)任及執(zhí)法監(jiān)督等各項(xiàng)內(nèi)容，不能單純地依靠《公務(wù)員法》《國(guó)家賠償法》《刑法》等全國(guó)性法律，而更應(yīng)借助距離公務(wù)員更近、規(guī)定更為細(xì)致的行為規(guī)范來(lái)具體實(shí)現(xiàn)。一般而言，公務(wù)員行為規(guī)范是指由行政主體制定并實(shí)施的、僅對(duì)該行政主體所屬公務(wù)員及其下級(jí)機(jī)關(guān)所屬公務(wù)員發(fā)生效力，通過(guò)道德性約束和規(guī)定性約束規(guī)范公務(wù)員職務(wù)行為和非職務(wù)行為的規(guī)范性文本。公務(wù)員行為規(guī)范體系主要由倫理規(guī)范、業(yè)務(wù)規(guī)范、獎(jiǎng)懲規(guī)范、考核規(guī)范和投訴規(guī)范五部分構(gòu)成，其中倫理規(guī)范指的是對(duì)公務(wù)員的政治立場(chǎng)、道德品質(zhì)、執(zhí)法原則和廉政要求等進(jìn)行規(guī)定的制度條款，或者說(shuō)，是行為規(guī)范中除程序性、評(píng)價(jià)性和責(zé)任性等規(guī)則性內(nèi)容之外的、具有較高目的性和原則性的條款。由于倫理規(guī)范在公務(wù)員行為規(guī)范中所占比重較高，并在行為規(guī)范體系中具有統(tǒng)領(lǐng)性和導(dǎo)向性作用。因此，本文將對(duì)倫理規(guī)范的必要性和主要構(gòu)成事項(xiàng)進(jìn)行考察和論述。

一、構(gòu)建公務(wù)員倫理規(guī)范的必要性

1作為公務(wù)員職業(yè)倫理的制度體現(xiàn)。作為公務(wù)員行為規(guī)范體系的組成部分，倫理規(guī)范的必要性首先體現(xiàn)在其自身性質(zhì)上，即倫理規(guī)范包含了作為行政機(jī)關(guān)所屬執(zhí)法者和服務(wù)者的公務(wù)員這一職業(yè)所應(yīng)遵循的基本道德律令，而這些職業(yè)倫理/道德律令有必要通過(guò)制度化的形式加以明確并得到執(zhí)行。

從自身性質(zhì)來(lái)說(shuō)，公務(wù)員的職業(yè)倫理應(yīng)當(dāng)通過(guò)制度規(guī)范體現(xiàn)出來(lái)。這是因?yàn)?，?）公務(wù)員的職業(yè)倫理相對(duì)于其他職業(yè)而言具有特殊性，如涂爾干所言，有多少種不同的職業(yè)，就有多少種道德形式，而不同的職業(yè)倫理不僅各自有別，有時(shí)甚至截然對(duì)立。比如，從某種意義上說(shuō)，牧師和士兵的義務(wù)完全不同；有時(shí)候，醫(yī)生有說(shuō)謊的義務(wù)，不能告知真相，而其他職業(yè)的人卻可能有一種相反的義務(wù)。[1]7公務(wù)員職業(yè)也同樣如此，其“服務(wù)于相對(duì)人權(quán)益的增進(jìn)”這一倫理義務(wù)就與私人企業(yè)員工迥然有別。鑒于公務(wù)員職業(yè)有著自身獨(dú)特的倫理體系，為其專門制定規(guī)范就是必要的。（2）制度化的職業(yè)倫理有助于公務(wù)員職業(yè)群體的良性發(fā)展。這一點(diǎn)在與國(guó)家存在直接關(guān)系的職業(yè)群體中表現(xiàn)得特別明顯，如軍人、教師、新聞?dòng)浾?、法律工作者和公?wù)員等。一方面，由于這些職業(yè)要么直接代表國(guó)家、執(zhí)行國(guó)家發(fā)布的命令，要么其工作對(duì)象是較大范圍的社會(huì)公眾，因此其倫理規(guī)范不僅應(yīng)當(dāng)具有正當(dāng)性和統(tǒng)一性，而且應(yīng)當(dāng)具有較強(qiáng)的約束性——一旦有人在工作中非道德地行事，就有可能造成惡劣的社會(huì)影響，并損害受眾的權(quán)益。另一方面，上述群體亦需要通過(guò)制度化的職業(yè)倫理來(lái)維系其凝聚力和身份認(rèn)同感——倫理規(guī)范對(duì)于公務(wù)員的職業(yè)特殊性和專有的道德律令起到了宣示作用，能夠通過(guò)公開(kāi)的文本使公務(wù)員認(rèn)識(shí)到其負(fù)有“服務(wù)相對(duì)人”等與其他職業(yè)不同的倫理義務(wù)，并且認(rèn)識(shí)到其與負(fù)有同種義務(wù)的人屬于同一個(gè)群體，具有同一種身份，而作為其中一員，則有義務(wù)促進(jìn)該群體的良性發(fā)展，或者至少不能因自己的不當(dāng)行為損害整個(gè)職業(yè)群體的形象。

2為公務(wù)員樹(shù)立明確的行政價(jià)值觀。彼得斯教授曾言，“制度成員不是被正式的、成文的規(guī)則所引導(dǎo)，而是被組織規(guī)定的價(jià)值所影響”，“制度成員中應(yīng)該有某種共享的價(jià)值和意義。”[2]因此，倫理規(guī)范必要性的另一項(xiàng)重要表現(xiàn)在于其自身的功能，即其能夠?yàn)楣珓?wù)員樹(shù)立良好的行政價(jià)值觀。毋庸置疑的是，行政倫理在現(xiàn)代國(guó)家的行政過(guò)程中起著不容忽視的作用。盡管在韋伯所構(gòu)想的官僚組織/科層機(jī)構(gòu)中，被比喻為“小螺絲釘”的公務(wù)員是去人性化的，沒(méi)有也不應(yīng)該考慮其人格、情感、心理、心智甚至生理的特異性，而應(yīng)將其標(biāo)準(zhǔn)化以適應(yīng)被指派的工作職位；行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)圍繞著職位和職權(quán)，而非人在運(yùn)作。[3]但事實(shí)上，公務(wù)員并不是行政機(jī)關(guān)機(jī)器般的附屬物，絕對(duì)的機(jī)械化執(zhí)法（即純粹地執(zhí)行規(guī)章制度和上級(jí)命令）是不可能實(shí)現(xiàn)的：公務(wù)員的個(gè)人情感和價(jià)值判斷等各種因素經(jīng)常會(huì)融入其對(duì)相對(duì)人的處理決定中，而公務(wù)員在面對(duì)相對(duì)人時(shí)的服務(wù)態(tài)度和公平程度等也是命令、規(guī)則、細(xì)則所難以完全規(guī)制的。比如，在面對(duì)同一個(gè)違反工商管理法規(guī)的相對(duì)人時(shí)，執(zhí)法人員的立場(chǎng)是“嚴(yán)懲違規(guī)者”還是“教育為主、處罰為輔”，可能會(huì)使處罰決定的幅度存在較大差異。這就意味著，在機(jī)械化執(zhí)法不管是否可欲都難以實(shí)現(xiàn)的情況下，人們應(yīng)當(dāng)對(duì)行政倫理的重要性有著更為清醒的認(rèn)識(shí)，而這種認(rèn)識(shí)對(duì)應(yīng)到執(zhí)法實(shí)踐中就是通過(guò)宣傳和培訓(xùn)等途徑讓公務(wù)員接受正確的行政價(jià)值觀。就如托馬斯（John Clayton Thomas）所言：“政府應(yīng)努力教育行政管理者向公民負(fù)責(zé)，使行政管理者更加明確地意識(shí)到，服務(wù)于公眾是他們根本的天職?！盵4]

同時(shí)，倫理規(guī)范還具有明確性特征，即制度文本能夠?qū)⒛承┚哂心：陨踔潦禽p微爭(zhēng)議性的倫理要求闡釋清楚，使公務(wù)員能夠準(zhǔn)確地把握這些要求并加以遵從。盡管有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)于倫理規(guī)范而言，明確化、詳細(xì)化是不可欲的，倫理規(guī)范應(yīng)當(dāng)“以普遍原則而非詳細(xì)規(guī)則的形式來(lái)表述”，應(yīng)當(dāng)屬于“摩西十誡”而非“尤士丁尼法典”的類型，其原因一方面是公務(wù)員會(huì)“警覺(jué)地遵守他們的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”，另一方面則是防止“道德法律化”的危險(xiǎn)，即，“如果采用詳細(xì)的規(guī)則，不僅會(huì)導(dǎo)致令人生厭的僵化狀態(tài)，還會(huì)減損文官的責(zé)任感，誘使他們根據(jù)行為的后果來(lái)思考問(wèn)題。”[5]8788然而，我們主張倫理規(guī)范明確化的原因卻在另一層面，即有些時(shí)候“正確的行政價(jià)值觀”并不是顯而易見(jiàn)或不言自明的，如果沒(méi)有制度文本的詳細(xì)解說(shuō)，公務(wù)員往往難以做出正確的或者符合所在機(jī)關(guān)要求的選擇。比如，按照艾賅博（Guy B Adams）的闡釋，行政過(guò)程中的非道德行為（Administrative Evil）并不總是有意識(shí)地實(shí)施的，或者說(shuō)，行為人往往并沒(méi)有意識(shí)到其職務(wù)行為中的道德傾向，只有當(dāng)事件發(fā)生之后，通過(guò)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或社會(huì)公眾的評(píng)判，才對(duì)其行為性質(zhì)有了清楚的了解。為避免這一情況，不僅需要在開(kāi)展行政活動(dòng)的同時(shí)提高公務(wù)員“對(duì)倫理與道德以及其他相關(guān)問(wèn)題的附帶關(guān)注”，向其“灌注一種能夠識(shí)別非道德行為偽裝并拒絕與之同謀的社會(huì)與政治意識(shí)”，[6]而且需要通過(guò)制度文本對(duì)行政倫理中的“道德-非道德”進(jìn)行確認(rèn)。

3借助制度文本強(qiáng)化倫理約束力。倫理規(guī)范必要性的第三項(xiàng)表現(xiàn)在于其對(duì)公務(wù)員行為的約束力，即其能夠借助制度文本來(lái)對(duì)公務(wù)員行為是否符合行政倫理進(jìn)行評(píng)判，并通過(guò)相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制提高其執(zhí)行力。

其實(shí)，對(duì)于公務(wù)員而言，行政倫理本身就具有相當(dāng)程度的約束作用，其與制度約束的區(qū)別在于它是內(nèi)化于公務(wù)員主觀意識(shí)中的。在包括倫理規(guī)范在內(nèi)的行為規(guī)范尚未成文的情況下，如果公務(wù)員還能正常開(kāi)展行政工作乃至于主動(dòng)實(shí)施良好行為，很大程度上是其內(nèi)心堅(jiān)持的道德守則在起作用，這就意味著，在規(guī)范公務(wù)員行為方面，倫理約束和制度約束都是不可或缺的——“內(nèi)化的道德規(guī)范（良心等）”以及“所有對(duì)社會(huì)行為有約束力的制度、規(guī)則、準(zhǔn)則以及習(xí)俗”都是哈貝馬斯意義上構(gòu)成規(guī)范“合法性”（Legitimation）所不可或缺的組成部分。[7]彼得斯指出，倫理控制是可達(dá)到的最經(jīng)濟(jì)的、最終的也是最有效的控制形式，如果公務(wù)員普遍堅(jiān)守行政倫理，那將幾乎不需要采取制度控制形式；相反，即便制度控制比我們想象的還有效，缺乏為社會(huì)和公民個(gè)人服務(wù)的積極義務(wù)感也無(wú)法確保公務(wù)員正確地工作。[8]當(dāng)然，法律與倫理畢竟不能完全混同，單純地依靠公務(wù)員的品德和素質(zhì)而忽視規(guī)則和制度結(jié)構(gòu)，并不能充分保證行政行為的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。而在非全國(guó)性的行為規(guī)范中規(guī)定倫理性內(nèi)容，則既能將倫理規(guī)范形諸文本，又能為行政機(jī)關(guān)層級(jí)和部門的區(qū)分留出空間，可以說(shuō)是將倫理準(zhǔn)則納入公務(wù)員制度體系中的一種巧妙做法。在行政倫理自身具有約束性的前提下，通過(guò)制度文本的形式將其轉(zhuǎn)化為倫理規(guī)范，主要目的是提高其約束力。因?yàn)椋贫纫?guī)范通常要比單純的倫理準(zhǔn)則具有更強(qiáng)的約束力——“倫理基礎(chǔ)提供的是信念、前提、程序，以及指導(dǎo)行為的原則，而法律的主要目的則在于提供控制和限制活動(dòng)的方式?！盵9]而倫理規(guī)范則“既能夠支配個(gè)體，迫使他們按照諸如此類的方式行動(dòng)，也能夠?yàn)閭€(gè)體的取向加以限制，禁止他們超出界限之外”。[1]9

二、倫理規(guī)范的構(gòu)成之一：道德品質(zhì)規(guī)范

總體而言，國(guó)內(nèi)外現(xiàn)行的行政倫理規(guī)范在構(gòu)成事項(xiàng)上是較為豐富的，基本都涉及到了公務(wù)員職務(wù)行為乃至于個(gè)人行為的方方面面。比如，1994年《美國(guó)公共行政學(xué)會(huì)倫理規(guī)范》設(shè)置了“服務(wù)公共利益”“尊重憲法和法律”“展示個(gè)人的廉正”“提高組織的倫理水平”和“努力成為職業(yè)能手”這五個(gè)方面的規(guī)范事項(xiàng)。其中，我們認(rèn)為更具典型性和重要性，并在其他國(guó)家及我國(guó)立法中更為常見(jiàn)的，是公務(wù)員的道德品質(zhì)、執(zhí)法原則和廉政要求方面的規(guī)范。

倫理規(guī)范中比較獨(dú)特或者說(shuō)比較醒目的是對(duì)公務(wù)員道德品質(zhì)的要求，這種要求并不完全與職務(wù)行為相關(guān)聯(lián)——即便是在工作領(lǐng)域之外，公務(wù)員也應(yīng)當(dāng)具有優(yōu)良的、高尚的或者至少高于一般公民的道德品質(zhì)。這就意味著，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)是“好人”，或者只有“好人”才能成為公務(wù)員，才有資格或能力代表或管理民眾，而由“好人”組成的政府才會(huì)是“好政府”。而對(duì)于“好人好政府”的期望，在各個(gè)國(guó)家的倫理規(guī)范中都有著鮮明的體現(xiàn)，如《美國(guó)公共行政學(xué)會(huì)倫理規(guī)范》所規(guī)定的“具有同情、仁慈、公平和樂(lè)觀之心”“誠(chéng)

實(shí)、正直，不為升遷、榮譽(yù)或個(gè)人利益而放棄原則”；美國(guó)《聯(lián)邦功績(jī)制原則》所規(guī)定的“行為端正、品性正直，關(guān)心公共利益”；[10]英國(guó)1996年《文官管理規(guī)則》所規(guī)定的“正直、公正、誠(chéng)實(shí)行事”等都是典型的道德品質(zhì)要求。在國(guó)內(nèi)，我們選取了現(xiàn)行行為規(guī)范中比較具有代表性的一些條款（見(jiàn)表1）：

在上述條款中，較為明顯的是，其對(duì)公務(wù)員道德品質(zhì)的要求更為具體，也更具有“社會(huì)性”、更加“平民化”，即是說(shuō)，這些對(duì)于公務(wù)員的要求更接近于對(duì)一般公民的要求，我們可以將其稱為“社會(huì)公德”方面的要求，而且有些行為規(guī)范也確實(shí)是以“模范遵守社會(huì)道德”等作為相關(guān)章節(jié)的標(biāo)題。其中，如“文明禮貌，品行端正，講究公共衛(wèi)生，愛(ài)護(hù)公共財(cái)物，維護(hù)公共秩序，尊老愛(ài)幼，生活嚴(yán)謹(jǐn)”這樣的規(guī)定，是對(duì)于一般公民的一般要求；但如“助人為樂(lè)、扶貧濟(jì)困、見(jiàn)義勇為、懲惡揚(yáng)善”“在國(guó)家、集體和人民生命財(cái)產(chǎn)受到威脅時(shí)，挺身而出、不臨陣退縮”這樣的要求，就是一般公民未必能做到的了，或者說(shuō)，這是對(duì)高尚公民的特殊要求——但這卻是對(duì)一般公務(wù)員的一般要求，也就是說(shuō)，一般公民如果能夠達(dá)到這些要求，可以被評(píng)價(jià)為“道德高尚”；而公務(wù)員如果達(dá)到這些要求，僅僅是履行了最為基本的義務(wù)。可見(jiàn)，此處是在公務(wù)員和一般公民之間進(jìn)行了區(qū)別對(duì)待，或者說(shuō)，行為規(guī)范實(shí)質(zhì)上是為公務(wù)員設(shè)定了高于一般公民的道德品質(zhì)要求，而如此設(shè)定的原因乃在于“身份”的差別——公務(wù)員的職業(yè)性質(zhì)具有“公共性”（提供公共服務(wù)、執(zhí)行公共管理），而個(gè)人的道德品質(zhì)也具有“公共性”（個(gè)人的道德水準(zhǔn)依賴于他人的評(píng)價(jià)），因此，具有公共屬性的公務(wù)員職業(yè)，就不僅被賦予了職務(wù)行為之外的、包括社會(huì)公德在內(nèi)的“全方位”的道德品質(zhì)要求，而且這種要求還高于其他公民的一般水平。

此處需要注意的是，很多時(shí)候?qū)τ诠珓?wù)員道德品質(zhì)的要求亦能與其職務(wù)行為相連接，即將這種道德品質(zhì)的要求轉(zhuǎn)化成其工作過(guò)程中所應(yīng)遵循的各種行為準(zhǔn)則。比較典型的是1995年英國(guó)諾蘭委員會(huì)（Nolan Committee）制定的公共治理原則：（1）無(wú)私：公職人員應(yīng)當(dāng)完全按照公共利益作決策。他們不應(yīng)為自己、家人或朋友獲得經(jīng)濟(jì)或其他物質(zhì)方面的利益而作決策。（2）正直：公職人員不應(yīng)該把自己置于任何金錢或其他個(gè)人或外部組織的義務(wù)下，因?yàn)檫@些可能會(huì)影響他們執(zhí)行公務(wù)時(shí)的表現(xiàn)。（3）客觀：在開(kāi)展公共事務(wù)時(shí)，如公開(kāi)任用、分包合同或推薦個(gè)體獲得獎(jiǎng)勵(lì)和福利，公職人員應(yīng)該采取擇優(yōu)的標(biāo)準(zhǔn)。（4）問(wèn)責(zé)：公職人員應(yīng)該為他們對(duì)公眾的決策和行為負(fù)責(zé)，并且他們的行為必須接受與他們的職責(zé)是否相符的審查。（5）公開(kāi)：公職人員應(yīng)盡量公開(kāi)他們制定的所有決策和行為，應(yīng)當(dāng)提供決策的理由，除非有更大的公眾利益明確要求時(shí)，才可以限制信息。（6）誠(chéng)實(shí)：公職人員有責(zé)任申報(bào)任何與他們的公共職務(wù)有關(guān)的私人利益，要采取措施解決因保護(hù)公共利益而出現(xiàn)的任何沖突。（7）領(lǐng)導(dǎo)：公職人員應(yīng)通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)和榜樣來(lái)促進(jìn)和支持這些原則。[11]

顯然，在“無(wú)私”“正直”“誠(chéng)實(shí)”等個(gè)人品質(zhì)之后都對(duì)應(yīng)著相應(yīng)的職務(wù)行為準(zhǔn)則。我們認(rèn)為，一方面，公務(wù)員的道德品質(zhì)和職務(wù)行為必然存在著連接點(diǎn)，二者不可能也不應(yīng)該截然分開(kāi)。比如，“誠(chéng)實(shí)”作為道德品質(zhì)而言是不應(yīng)向他人惡意提供虛假信息；但對(duì)于公務(wù)員而言，“誠(chéng)實(shí)”又意味著其在職務(wù)行為中遵循一系列準(zhǔn)則，比如上述的“如實(shí)申報(bào)與公務(wù)有關(guān)的私人利益”的義務(wù)（從中可以引申出廉政義務(wù)和自覺(jué)回避義務(wù)），以及《文官管理規(guī)則》所要求的，公務(wù)員“應(yīng)該向部長(zhǎng)提供誠(chéng)實(shí)和公正的建議，……應(yīng)該向部長(zhǎng)提供與決策有關(guān)的所有信息。他們不應(yīng)欺騙或故意誤導(dǎo)部長(zhǎng)、議會(huì)或公眾”，等等。另一方面，在倫理規(guī)范中建立道德品質(zhì)和職務(wù)行為的對(duì)應(yīng)關(guān)系是更為合理的做法。因?yàn)?，以公?wù)員為規(guī)制對(duì)象的行為規(guī)范，畢竟應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出公務(wù)員職業(yè)的特殊性，單純的道德品質(zhì)要求盡管能夠宣示行政機(jī)關(guān)所認(rèn)可的公務(wù)員道德層次，但其必然會(huì)在職業(yè)情景上存在操作性欠缺；而在道德品質(zhì)的規(guī)定中設(shè)立具體的職務(wù)行為準(zhǔn)則，則既能宣示公務(wù)員等于或高于一般公民的道德品質(zhì)，又能明確這種品質(zhì)在職務(wù)行為中的具體表現(xiàn)，從而將公務(wù)員的個(gè)人品質(zhì)評(píng)價(jià)和工作狀況評(píng)價(jià)統(tǒng)合起來(lái)。

三、倫理規(guī)范的構(gòu)成之二：執(zhí)法原則規(guī)范

執(zhí)法原則指的是公務(wù)員在工作過(guò)程中所應(yīng)遵守的道德準(zhǔn)則，其不僅帶有抽象的倫理內(nèi)容，而且與職務(wù)行為緊密相連，或者說(shuō)是融合在公務(wù)員的職務(wù)行為中的；其主要功能是為公務(wù)員的職務(wù)行為（而非個(gè)人行為）提供方向性指引。比如，丹提斯將公務(wù)員提供公共服務(wù)的原則歸納如下：（1）設(shè)定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)定消費(fèi)者可以期待的明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；監(jiān)督并檢查業(yè)績(jī)，公布結(jié)果，如果可能，還需經(jīng)獨(dú)立機(jī)構(gòu)的確認(rèn)。（2）保持開(kāi)放并提供充分的信息。保持開(kāi)放，并用平實(shí)的語(yǔ)言明確而高效地進(jìn)行溝通，幫助人們享用公共服務(wù)；并提供服務(wù)種類、成本以及如何開(kāi)展服務(wù)方面的充分信息。（3）協(xié)商和參與。與當(dāng)前和將來(lái)的公共服務(wù)消費(fèi)者，以及公共服務(wù)部門中的工作人員，進(jìn)行協(xié)商，并鼓勵(lì)他們參與，借助他們的意見(jiàn)，來(lái)改善服務(wù)。（4）方便獲得與促進(jìn)選擇。使需要服務(wù)的那些人能夠很容易獲得這些服務(wù)，包括充分利用技術(shù)手段，以及盡可能提供多種選擇。（5）公平對(duì)待所有人。平等對(duì)待所有人；尊重他們的隱私和尊嚴(yán)；心系群眾，謙遜有禮；而且對(duì)那些有特別需要的人們給予特別的關(guān)注。（6）知錯(cuò)就改。迅速而有效地改正錯(cuò)誤；從控訴中吸取教訓(xùn)；設(shè)立明確、公開(kāi)、便捷的控訴程序，如果可能，由獨(dú)立的機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查。（7）高效使用資源。高效使用資源，為納稅人和消費(fèi)者提供最好的服務(wù)。（8）革新與完善。不斷找尋方法，去完善所提供的服務(wù)和設(shè)施。（9）與其他提供者協(xié)作。與其他提供者協(xié)作，確保服務(wù)容易享用、高效而協(xié)調(diào)，并向消費(fèi)者提供更好的服務(wù)。[5]343344

其中比較典型的是第（3）項(xiàng)，即公務(wù)員在執(zhí)法過(guò)程中應(yīng)當(dāng)接納相對(duì)人參與，聽(tīng)取其對(duì)執(zhí)法情況的意見(jiàn)，并就涉及到其權(quán)益的問(wèn)題與之進(jìn)行協(xié)商——這是行政民主原則在公務(wù)員倫理規(guī)范中的表現(xiàn)；在第（5）項(xiàng)中，“公平”亦是典型的倫理要求，其在執(zhí)法過(guò)程中表現(xiàn)為平等對(duì)待所有相對(duì)人，不因性別、民族和社會(huì)階層等的不同而有所不同——這是行政倫理中最為核心的條款之一；此外，知錯(cuò)就改、公開(kāi)透明、高效創(chuàng)新也是公務(wù)員在執(zhí)法過(guò)程中所應(yīng)遵循的最為常見(jiàn)的倫理守則。在國(guó)內(nèi)，我們選取了現(xiàn)行行為規(guī)范中比較具有代表性的一些條款（見(jiàn)表2）。

在上述條款中，《萊蕪市國(guó)家公務(wù)員行為規(guī)范（試行）》第16條、《仁懷市公務(wù)員行為規(guī)范》第7條第二款和《大連市行政執(zhí)法人員行政執(zhí)法行為規(guī)范（試行）》第3條都是對(duì)公平原則的規(guī)定，可見(jiàn)這一公務(wù)員執(zhí)法的核心原則已經(jīng)普遍為我國(guó)行為規(guī)范所采納?！镀巾斏绞泄珓?wù)員行為規(guī)范》第4條第六款、《焦作市公務(wù)員道德行為規(guī)范》第13條和《大連市行政執(zhí)法人員行政執(zhí)法行為規(guī)范（試行）》第4條則主要是對(duì)公務(wù)員服務(wù)態(tài)度的要求，在當(dāng)前的執(zhí)法環(huán)境下這一規(guī)定具有明顯的針對(duì)性，即行政機(jī)關(guān)不僅需要確保公務(wù)員“作為”，而且應(yīng)當(dāng)管理公務(wù)員“如何作為”——有些時(shí)候公務(wù)員基于職責(zé)要求以及上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督考核，“不得不”向相對(duì)人提供服務(wù)，而這種服務(wù)是基于結(jié)果而非過(guò)程的，即是說(shuō)，即便消極地、“生冷硬橫”地提供服務(wù)，畢竟也是“作為”了，履行了職責(zé)；而這種服務(wù)給相對(duì)人帶來(lái)的主觀感受卻很惡劣，甚至?xí)绊懙秸恼w形象，但此時(shí)相對(duì)人卻無(wú)法通過(guò)行政復(fù)議和訴訟的途徑對(duì)“服務(wù)態(tài)度”問(wèn)題進(jìn)行救濟(jì)，或者說(shuō)，無(wú)法通過(guò)純粹的外部途徑進(jìn)行監(jiān)督。因此，在行為規(guī)范中加以規(guī)定，并由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或有關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)督并追究責(zé)任，就是更為可行的內(nèi)部性做法?！栋矐c市國(guó)家公務(wù)員行為規(guī)范實(shí)施細(xì)則》第18條則符合社會(huì)管理創(chuàng)新的要求，即公務(wù)員應(yīng)當(dāng)在工作方法和執(zhí)法方式等層面主動(dòng)進(jìn)行探索和創(chuàng)新，從而獲得工作效率和社會(huì)效果等方面的提高——這與上述“公平”和“服務(wù)態(tài)度”的要求有所不同，前者是公務(wù)員對(duì)相對(duì)人的外部義務(wù)，后者則是對(duì)所屬機(jī)關(guān)的內(nèi)部義務(wù)，而這兩種義務(wù)共同構(gòu)成了行為規(guī)范中公務(wù)員的執(zhí)法原則。綜上所述，我們認(rèn)為，這類公務(wù)員普適性的執(zhí)法原則在倫理規(guī)范中是不可或缺的，其不僅應(yīng)當(dāng)與道德品質(zhì)規(guī)定處于同等地位，而且應(yīng)當(dāng)更為具體化或更具可操作性。

四、倫理規(guī)范的構(gòu)成之三：廉政要求規(guī)范

廉政問(wèn)題一直是公務(wù)員管理中的重要問(wèn)題，因?yàn)樾姓哪康氖菍?shí)現(xiàn)社會(huì)公益和相對(duì)人權(quán)益的增進(jìn)，而非公務(wù)員個(gè)人利益的增進(jìn)，但公務(wù)員所享有或?qū)嶋H行使的行政權(quán)卻有可能使其達(dá)成與之相反的目的。如果放任不管，不僅可能對(duì)公共資源的分配造成不良影響，且其所導(dǎo)致的腐敗甚至?xí)＜罢旧泶嬖诘暮戏ㄐ?。因此，絕大多數(shù)國(guó)家都通過(guò)各種途徑對(duì)公務(wù)員的廉政問(wèn)題進(jìn)行嚴(yán)格的管理。由于廉政問(wèn)題所涉及的“公益-私益”關(guān)系具有較強(qiáng)的倫理意味，因此其也成了公務(wù)員倫理規(guī)范的重要組成部分。目前，各地方頒布的大部分行為規(guī)范都規(guī)定了廉政事項(xiàng)，有些地方的規(guī)定不僅詳細(xì)具體，而且占據(jù)了規(guī)范文本的較大篇幅，足以說(shuō)明對(duì)這一問(wèn)題的重視程度。在考察過(guò)程中，我們選取了“謀利親友”“收受禮品”和“公款?yuàn)蕵?lè)”三類條款列舉如下（見(jiàn)表3）。

應(yīng)該說(shuō)，盡管“謀利親友”“收受禮品”和“公款?yuàn)蕵?lè)”都是較為細(xì)節(jié)性的事項(xiàng)，但也是在實(shí)踐中較為常見(jiàn)并應(yīng)在廉政規(guī)范中加以明確的問(wèn)題。而事實(shí)上，相當(dāng)一部分行為規(guī)范都未規(guī)定這些事項(xiàng)，或者盡管有所規(guī)定但沒(méi)有上表中所列舉的那樣詳細(xì)；況且即便是在上表中，也并非所有規(guī)范都對(duì)全部這三類事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定。我們認(rèn)為，這可能是因?yàn)椴糠中姓C(jī)關(guān)已經(jīng)制定了單行的廉政規(guī)范，而在行為規(guī)范中只做簡(jiǎn)單概括；或者是因?yàn)槲覈?guó)已經(jīng)頒布了各項(xiàng)黨內(nèi)廉政規(guī)范，再行規(guī)定有重復(fù)之嫌。

在上述這三類廉政事項(xiàng)中，在“謀利親友”方面，各地方的規(guī)定較為一致。需要注意的是，“借用或挪用公款給親友使用”，這樣的情形不僅涉及到行政處分，數(shù)額較大的還會(huì)涉及到刑事犯罪，其行為的性質(zhì)和表現(xiàn)都比較明顯；但“為親友提供便利條件”卻往往不那么明顯，特別是在提供這種條件并不直接違法，或者親友的資質(zhì)與其他競(jìng)爭(zhēng)者相仿的情況下更是如此。比如在辦照、貸款、招標(biāo)的過(guò)程中，依照該親友的資質(zhì)，可以不給予優(yōu)惠條件，但如果給予亦不違法，而公務(wù)員的干預(yù)其實(shí)是將“可以給予”的選擇項(xiàng)變成了“必須給予”的固定項(xiàng)。由于這種情形比較隱晦，又不必然違法，所以我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在行為規(guī)范中進(jìn)行詳細(xì)約束，從而彌補(bǔ)國(guó)家立法難以對(duì)此充分規(guī)制的不足。在“收受禮品”方面，上表所列舉的條款要求公務(wù)員不得接受可能與其職務(wù)行為發(fā)生關(guān)系者的禮品，或者可以接受某些特殊禮品但應(yīng)上繳國(guó)家。我們認(rèn)為，在這類規(guī)定中應(yīng)該對(duì)“禮品”的種類加以細(xì)化，因?yàn)殡S著時(shí)代的發(fā)展，“禮品、禮金和有價(jià)證券”已經(jīng)不再是廣義“禮品”的全部形式，比如用于互聯(lián)網(wǎng)的虛擬貨幣，以及購(gòu)買某種實(shí)體商品的資質(zhì)等，都應(yīng)逐步納入到規(guī)定中來(lái)。此處還應(yīng)注意的是，上表中《青島市國(guó)家公務(wù)員行為規(guī)范（試行）》直接在相應(yīng)條文中寫入了處分辦法，這樣的立法模式比較少見(jiàn)，因?yàn)槎鄶?shù)地方要么將行為要求與處分辦法分別立法，要么在行為要求之后專開(kāi)一章規(guī)定處分的適用，而很少有地方將處分辦法直接寫在行為要求的法條之中。我們認(rèn)為這種立法模式也有其優(yōu)勢(shì)所在，即更加清晰、更加直觀，可以讓人即刻明了違反某一條款所對(duì)應(yīng)的后果。在“公款?yuàn)蕵?lè)”方面，上表所列的五個(gè)文件都進(jìn)行了規(guī)定，而且都是通過(guò)列舉的形式描述了公款?yuàn)蕵?lè)的各種情形，其目的是闡明公共財(cái)政支出不應(yīng)用在公務(wù)員的娛樂(lè)項(xiàng)目上，或者說(shuō)，這是對(duì)公款用途所作的限制。其中存在的一個(gè)問(wèn)題是，公款?yuàn)蕵?lè)行為應(yīng)當(dāng)如何鑒定，或者說(shuō)，哪種由公款支付的娛樂(lè)行為是合法的，哪種則是應(yīng)當(dāng)禁止的。比如，就公款旅游而言，由行政機(jī)關(guān)組織的、一年一到兩次、以“單位福利”為表現(xiàn)形式的旅游，也是由公款支付的，這種情況是否應(yīng)當(dāng)禁止，或者是否應(yīng)當(dāng)有次數(shù)限制？此外，“借外出開(kāi)會(huì)、考察之機(jī)，用公款進(jìn)行旅游活動(dòng)”的情況雖然早已為行政機(jī)關(guān)注意到，并且在上表的四個(gè)文件中都有規(guī)定，但具體應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)定還不夠清楚。盡管《安慶市國(guó)家公務(wù)員行為規(guī)范實(shí)施細(xì)則》和《青島市國(guó)家公務(wù)員行為規(guī)范（試行）》將之限定在“會(huì)議安排外的旅游活動(dòng)”，但在會(huì)議安排內(nèi)并仍由公款支付的活動(dòng)是否能夠認(rèn)定為公款旅游，還是以公務(wù)員的公款支出中是否有旅游名頭來(lái)認(rèn)定，某些非全國(guó)性的會(huì)議本無(wú)必要異地召開(kāi)，甚至?xí)h本身即無(wú)實(shí)質(zhì)內(nèi)容，那么是否能將參會(huì)行為本身認(rèn)定為公款旅游并加以禁止？我們認(rèn)為，如果確有必要對(duì)公款的開(kāi)支進(jìn)行嚴(yán)格管理，那么上述問(wèn)題皆應(yīng)在廉政規(guī)范中加以明確。

綜上，公務(wù)員倫理規(guī)范作為行政機(jī)關(guān)約束和控制公務(wù)員的重要手段，應(yīng)盡量于道德品質(zhì)規(guī)范、執(zhí)法原則規(guī)范和廉政要求規(guī)范三方面加以建構(gòu)，以形成公務(wù)員行政倫理的規(guī)則之治。

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