少數(shù)民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)淺析

馬艷

【摘要】我國少數(shù)民族地區(qū)幅員廣闊，多處在邊疆、偏遠(yuǎn)地區(qū)，相比其他地區(qū)，無論是從經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還是社會進(jìn)步上，都相對滯后。文章在當(dāng)前我國大力發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的時代背景下，闡述分析了少數(shù)民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)涵和現(xiàn)狀，并在此基礎(chǔ)上從城鎮(zhèn)化發(fā)展模式選擇、城鎮(zhèn)化開發(fā)與民族文化關(guān)系、民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化應(yīng)注意的問題等方面提出了一些建議。

【關(guān)鍵詞】少數(shù)民族地區(qū) 新型城鎮(zhèn)化 城鎮(zhèn)化發(fā)展模式 民族文化

【中圖分類號】F0 ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

少數(shù)民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵和現(xiàn)狀

黨的十八大明確提出了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑，即堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展①。新型城鎮(zhèn)化是走城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展之路，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化②。少數(shù)民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化在我國新型城鎮(zhèn)化的總體要求基礎(chǔ)上更加強(qiáng)調(diào)少數(shù)民族地區(qū)特色，要求立足于少數(shù)民族地區(qū)的現(xiàn)實，汲取東部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗與教訓(xùn)，鼓勵發(fā)展模式多元創(chuàng)新和發(fā)揚(yáng)民族特色文化。

我國少數(shù)民族地區(qū)幅員廣闊，主要集中在西部地區(qū)，城鎮(zhèn)化率較低。總體而言，我國少數(shù)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化經(jīng)過幾十年的發(fā)展，經(jīng)歷了短暫發(fā)展、波動徘徊、快速發(fā)展、全面發(fā)展等幾個階段，現(xiàn)在進(jìn)入到新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略實施階段。

城鎮(zhèn)化進(jìn)程是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，由內(nèi)部各要素有機(jī)構(gòu)成。首先，從自然要素來看，少數(shù)民族地區(qū)資源豐富，不僅在礦產(chǎn)、能源等方面占有天然的優(yōu)勢，還有豐富的旅游資源。舉例來說，中國已探明的天然氣儲量居世界第16位，而西部地區(qū)的儲量占全國總儲量的64.5%。中國的水力資源蘊(yùn)藏量居世界第1位，而西部地區(qū)的蘊(yùn)藏量占全國的82.5%。此外，許多礦藏資源的大部分儲量集中在西部地區(qū)③。但是，西部少數(shù)民族地區(qū)的地形、氣候等條件不及東、中部地區(qū)，在一定程度上限制了其城鎮(zhèn)化的發(fā)展。其次，從人口要素來看，在中國歷史上，從有戶口的朝代算起，東部地區(qū)的戶口數(shù)就一直多于西部④。據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，從2005～2012年，八個少數(shù)民族省份中，除了內(nèi)蒙古，其他七個省份或地區(qū)年末城鎮(zhèn)人口平均比重均低于全國水平。雖然民族地區(qū)人口分布相對稀疏，但是人口超負(fù)荷使得土地難以承受的現(xiàn)象也時有發(fā)生，這是由民族地區(qū)特殊的自然環(huán)境狀況、宜人居住地帶相對較少決定的，這也給城鎮(zhèn)化帶來一定難度。第三，從經(jīng)濟(jì)要素來看，少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，無論是財政收入，還是工業(yè)化水平，均低于全國平均水平。地區(qū)內(nèi)部發(fā)展不平衡，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差異非常明顯，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，投資強(qiáng)度和投資貢獻(xiàn)率不對稱，導(dǎo)致農(nóng)村居民收入增長差距呈現(xiàn)不同的層次。第四，從組織制度要素來看，總的來說，改革開放前我國實施“均衡發(fā)展戰(zhàn)略”，改革開放后又實施了“非均衡發(fā)展戰(zhàn)略”。從“六五”到“八五”計劃及“1991～2000年十年規(guī)劃”的前五年，我國一直執(zhí)行向東傾斜的發(fā)展戰(zhàn)略 ，東西部之間的差距迅速擴(kuò)大。1999年開始實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，西部少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)取得了重大發(fā)展，但東西部地區(qū)之間差距仍然較大。2014年，中央提出建設(shè)“一帶一路”，其中絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)將繼續(xù)解放西部地區(qū)的生產(chǎn)力。第五，從文化要素來看，少數(shù)民族地區(qū)平均普通高等學(xué)校文化教育水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中、東部地區(qū)。據(jù)國家統(tǒng)計局2013年統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)計算，2012年，八個少數(shù)民族地區(qū)普通高等學(xué)?？倲?shù)為303所，占全國總數(shù)比重為12.4%，八個地區(qū)平均普通高等學(xué)校數(shù)為37.875所，比全國平均水平低了51.92個百分點。文化教育的落后使得地區(qū)發(fā)展缺乏強(qiáng)有力的智力支持，地區(qū)現(xiàn)代化缺少良好的文化環(huán)境。此外，不同的民族成分、宗教信仰、生活方式等其他文化要素造成社會的整合度低、社會管理成本大，在一定程度上影響了少數(shù)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。

通過對上述參與民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的五大要素的分析，總體來說，目前，少數(shù)民族地區(qū)呈現(xiàn)出如下特征：城鎮(zhèn)化開發(fā)速度快、水平低，據(jù)數(shù)據(jù)分析，近十年來城鎮(zhèn)化發(fā)展速度在年均增長3個百分點左右，但城鎮(zhèn)化率跟全國平均水平相比仍有較大差距;城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實力不強(qiáng)，表現(xiàn)之一為2012年民族地區(qū)生產(chǎn)總值為58518.5億元，平均值為7314.8億元，僅占全國平均值的39.33%;城鎮(zhèn)規(guī)模不大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、城鎮(zhèn)體系不健全、城市功能不完備;城鄉(xiāng)二元分割體制催生了戶籍制度變革問題;少數(shù)民族流動人口面臨就業(yè)、醫(yī)療、子女教育、住房等基本生活問題，面臨傳統(tǒng)與現(xiàn)代生活方式?jīng)_突、民族文化受到挑戰(zhàn)、社會嵌入現(xiàn)象明顯等深層次問題，同時也帶來了社會治安混亂、犯罪率上升、社會治理難度加大等問題;民族地區(qū)存在中小城市區(qū)域發(fā)展不平衡、城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式粗放、城市間布局缺乏有機(jī)聯(lián)系、城市管理混亂、城市功能劃分模糊等一系列問題;民族文化的傳承與重構(gòu)是特別需要引起重視并加以研究的重要問題。

關(guān)于少數(shù)民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的一些建議

關(guān)于城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的選擇。中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展依賴于中國廣大的農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移的這個過程其實是一場深刻的制度變遷。制度變遷可以分為誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷。“誘致性制度變遷是由一個人或一群人在響應(yīng)獲利機(jī)會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實行的自下而上的變遷。強(qiáng)制性制度變遷則是由政府命令和法律引入實行的自上而下的變遷?！雹邚闹贫茸冞w層面來分析，宏觀上我國少數(shù)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式可以歸納為兩種，即“自下而上”的市場主導(dǎo)型模式和“自上而下”的政府主導(dǎo)型模式。新中國成立以來，“自上而下”的政府型主導(dǎo)型模式一直是民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要模式。兩大模式里包含的一些具體模式，比如資源開發(fā)型、農(nóng)業(yè)型、旅游開發(fā)型、移民開發(fā)型等等，這里就不贅述了。需要指出的是，兩大模式都有各自的利弊，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，城鎮(zhèn)化模式的選擇也要順應(yīng)變化，及時做出調(diào)整，不能囿于某一種模式生搬硬套，也不能囿于在以政府為主導(dǎo)還是以市場為主導(dǎo)之間做出選擇，以市場還是以政府力量為主導(dǎo)是要順應(yīng)時代靈活運(yùn)用的。黨的十八大進(jìn)一步提出“更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”⑧，也提出了“建設(shè)中國特色社會主義五位一體總體布局的頂層設(shè)計”，面對今后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，少數(shù)民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式還可以考慮兩大模式之外的另外一種復(fù)合—市場型模式，即從政府、市場聯(lián)合推動過渡到以推動為主的城鎮(zhèn)化模式。新型城鎮(zhèn)化階段，城鎮(zhèn)化發(fā)展模式除了之前傳統(tǒng)的、單一的模式外，可以考慮多元化發(fā)展模式。

關(guān)于處理好城鎮(zhèn)化與民族文化的關(guān)系。少數(shù)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的選擇必須因地適宜，宏觀上以新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路原則為指導(dǎo)，走出一條具有民族特色的城鎮(zhèn)化道路。城鎮(zhèn)化是西部少數(shù)民族地區(qū)實現(xiàn)現(xiàn)代化的驅(qū)動力，是物質(zhì)文明的重要依托，民族文化則是少數(shù)民族地區(qū)實現(xiàn)現(xiàn)代化的精神力量的代表。二者之間彼此依存，不可分割?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃2014～2020年》中提出我國新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的基本原則之一就是“文化傳承，彰顯特色：根據(jù)不同地區(qū)的自然歷史文化稟賦，體現(xiàn)區(qū)域差異性，提倡形態(tài)多樣性，防止千城一面，發(fā)展有歷史記憶、文化脈絡(luò)、地域風(fēng)貌、民族特點的美麗城鎮(zhèn)，形成符合實際、各具特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式”⑨。新型城鎮(zhèn)化階段，民族文化是貫穿少數(shù)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的靈魂。民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化要走一條獨具民族特色、與眾不同，既能夠弘揚(yáng)中華傳統(tǒng)文化，又保持文化多樣性的城鎮(zhèn)化道路。尊重少數(shù)民族文化，但也要在文化遺產(chǎn)保護(hù)、傳統(tǒng)文化傳承、文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)三個方面把握好度，要注意與主流文化的銜接，注意文化多樣性與主流價值觀的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

宏觀上，為了實現(xiàn)城鎮(zhèn)化和民族文化之間協(xié)調(diào)發(fā)展，真正實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求，要注意兩個方面：一是做到民族地區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展、城鎮(zhèn)化發(fā)展與民族文化發(fā)展的和諧統(tǒng)一。不能以犧牲某一方面的代價來追求其他方面的發(fā)展，短期內(nèi)可有側(cè)重，但從長期來看，三者如不兼顧發(fā)展，將會給社會總體發(fā)展帶來難以彌補(bǔ)的影響。西部民族地區(qū)的現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化發(fā)展不僅只是城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)張，同時也是各族人民生產(chǎn)生活、民風(fēng)民俗、思維方式及價值觀等的發(fā)展，不能以犧牲民族文化為代價來推動城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的進(jìn)程⑩。同時，民族文化也有良莠之分，需要取其精華、去其糟粕，我們不能單純?yōu)榱吮Ｗo(hù)民族文化，而讓一些不合時宜的、與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)、社會建設(shè)有沖突的民族文化成分影響了現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。二是針對民族文化自身而言，在當(dāng)今這樣一個文化經(jīng)濟(jì)的時代，我們除了區(qū)別其成分中的良莠并對優(yōu)良成分予以保護(hù)繼承外，開發(fā)民族文化資源也尤為重要。西部地區(qū)豐富的民族文化資源會給城鎮(zhèn)化的發(fā)展帶來很多經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，調(diào)動好民族文化這股軟實力，民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展將會如虎添翼。西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，會吸引到東中部地區(qū)的先進(jìn)生產(chǎn)力、發(fā)達(dá)的科技教育等智力資源的支持，這些又對民族文化在保護(hù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行開發(fā)利用提供了保證。另外，為了協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化和民族文化的發(fā)展，真正實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求，還要維護(hù)好兩對關(guān)系：一是維護(hù)好資源經(jīng)濟(jì)與文化經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。文化影響著資源經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性，資源又影響著文化經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)支撐，二者都需得到重視，不可偏頗。民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的發(fā)展向來對資源經(jīng)濟(jì)的開發(fā)尤為重視，但我們也要充分發(fā)揮文化經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢。要站在全國、甚至是全球的視角，從傳統(tǒng)的民族文化中挖掘具有獨特價值、符合時代需求、具有傳承性的內(nèi)容，提升內(nèi)涵水平，打造民族文化品牌。二是維護(hù)好區(qū)域內(nèi)民族間的關(guān)系。這包括民族間的文化交流與民族團(tuán)結(jié)。促進(jìn)不同民族間的文化交流，讓多民族文化之花爭先斗艷，繁榮文化生活、文化經(jīng)濟(jì);要注意維護(hù)民族團(tuán)結(jié)，少數(shù)民族地區(qū)民族眾多，民族成分復(fù)雜，近年來發(fā)生了不少影響民族團(tuán)結(jié)的事件，在個別地區(qū)甚至演變成暴力恐怖活動，給國家和社會帶來了極大的負(fù)面作用。民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)，一定要在各民族互相尊重的基礎(chǔ)上相互吸收借鑒，共同發(fā)展繁榮，走和諧發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路。

汲取東部地區(qū)城鎮(zhèn)化前車之鑒，結(jié)合民族地區(qū)自身特色，理性推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。2014年11月，中國城市規(guī)劃年會對于中西部地區(qū)城市的發(fā)展，特別提出了“中西部地區(qū)城市總體規(guī)劃不可重蹈東部覆轍”。西部民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)要認(rèn)清自身現(xiàn)實，看到歷史差距，汲取東部地區(qū)城鎮(zhèn)化經(jīng)驗，吸取教訓(xùn)，采取積極而又穩(wěn)妥的發(fā)展方式，要更加理性地去參與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。在四化同步、五位一體的新型城鎮(zhèn)化布局下，少數(shù)民族地區(qū)要認(rèn)清自己的薄弱環(huán)節(jié)，在建立生態(tài)文明城市、智慧型城市方面多做努力。

少數(shù)民族地區(qū)資源豐富但生態(tài)脆弱。在開展新型城鎮(zhèn)化建設(shè)以后，以前的以犧牲環(huán)境為代價來獲取經(jīng)濟(jì)增長的開發(fā)模式已不適應(yīng)時代的需求，在今后經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景下，少數(shù)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)要特別注意資源合理開發(fā)、環(huán)境保護(hù)、構(gòu)建生態(tài)文明的問題，構(gòu)建生態(tài)文明與經(jīng)濟(jì)效益協(xié)調(diào)機(jī)制，而非超越資源承受力、社會承受力盲目進(jìn)行開發(fā)。

當(dāng)前的城鎮(zhèn)化建設(shè)已不是過去的點、塊式的單一地區(qū)的單打獨斗，無論是中央經(jīng)濟(jì)工作會議還是城鎮(zhèn)化工作會議，已傳達(dá)出片、區(qū)式的連帶發(fā)展的建設(shè)精神，今后的城鎮(zhèn)化建設(shè)以中小城鎮(zhèn)為主，倡導(dǎo)城市群的建設(shè)，預(yù)計到2030年，32個城市群將建設(shè)成熟。城市群的出現(xiàn)更有利于各項資源的有效配置，城鎮(zhèn)化建設(shè)將產(chǎn)生集約性效應(yīng)。對于少數(shù)民族地區(qū)來說，一方面，鑒于較為薄弱的城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)，應(yīng)該站在一定高度上構(gòu)建少數(shù)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化生態(tài)圈，做到信息共享、人才互流、資源合理配置等，跳出地方小圈子，樹立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理念。要集中開發(fā)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長極，發(fā)揮增長極的優(yōu)勢作用來帶動周邊，比如“北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)”、“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的理念就做出了很好的榜樣。另一方面，民族地區(qū)除了根據(jù)自身特色做好城鎮(zhèn)開發(fā)外，尤其還要注意跟周邊地區(qū)、東中部地區(qū)的協(xié)調(diào)與互動，爭取效益最大化。

在城鎮(zhèn)化的金融政策方面，民族地區(qū)要積極爭取國家政策支持，用好國家扶持政策，目前，專項基金里除了官方的“絲路基金”等可以支持民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)，民間力量也可以設(shè)立一些專項基金來響應(yīng)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城鎮(zhèn)化的建設(shè)需要政府和市場的雙重力量來推進(jìn)。

此外，民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)需要法制來保駕護(hù)航，民族地區(qū)涉及到民族區(qū)域自治法，要跟上目前國家依法治國的大方針，對不合時宜的條款要及時改進(jìn)，同時給予地方適當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)來更好地開展城鎮(zhèn)化。

城鎮(zhèn)化水平是從硬實力跟軟實力兩個方面來衡量的。硬實力方面要保證經(jīng)濟(jì)快速平穩(wěn)發(fā)展、城鎮(zhèn)風(fēng)貌大有起色;但城鎮(zhèn)化歸根到底是人的城鎮(zhèn)化，軟實力方面要保證人民安居樂業(yè)、社會和諧穩(wěn)定，對政府而言，就需要培育一批懂民族宗教知識、懂法律，具有現(xiàn)代公共治理能力的干部，制定一系列有助于農(nóng)民融入城市生活的規(guī)章制度，以此提高少數(shù)民族地區(qū)公共服務(wù)水平和社會治理水平，大力提升城鎮(zhèn)化的軟實力。

結(jié)語

大力發(fā)展少數(shù)民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化是歷史的理性選擇。在中國全面邁向城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，少數(shù)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化問題至關(guān)重要。對于政府而言，“頂層設(shè)計”和“基層創(chuàng)新”都必不可少。要抓住歷史機(jī)遇，立足地區(qū)實際，克服薄弱基礎(chǔ)，汲取東中部地區(qū)經(jīng)驗，全方位積極支持，走發(fā)展模式多元創(chuàng)新、彰顯文化特色之路，融入“五位一體”的社會主義事業(yè)的總體布局。

（作者單位：中國社會科學(xué)院當(dāng)代中國研究所）

【注釋】

①魏后凱：“走中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路”，中國城市發(fā)展網(wǎng)：http：//www.chinacity.org.cn/cstj/zjwz/61982.html，2010年10月22日。

②秋千：“‘新’與‘鎮(zhèn)’，新型城鎮(zhèn)化的著力點”，《中國西部》，2013年3月，第77頁。

③丁任重：“西部大開發(fā)是一項長期而艱巨的任務(wù)”，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究》，2001年1月，第58頁。

④⑤⑥趙常興：“西部地區(qū)城鎮(zhèn)化研究”，《西北農(nóng)林科技大學(xué)博士論文》，2007年6月，第29頁，第27～28頁，第24頁。

⑦[美]R·科斯等：《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，上海三聯(lián)書店，1991年，第384頁。

⑧房樹人：“厘清政府和市場邊界，深化經(jīng)濟(jì)體制改革”，《理論學(xué)習(xí)》，2013年12月，第47頁。

⑨“國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃”（2014～2020年），《農(nóng)村工作通訊》，2014年6月，第37頁。

⑩李艷萍：“論西部城鎮(zhèn)化與民族文化發(fā)展的相關(guān)性”，《云南民族大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2010年11月，第27卷第6期，第76頁。

責(zé)編/王坤娜