省直管縣改革實踐與突破

趙曉娥

【摘要】在經(jīng)歷兩輪改革后，陜西省直管縣改革進入攻堅階段。為此，陜西選擇以韓城為試點，以省內(nèi)計劃單列市為特色，探索行政管理體制改革新路。作為陜西首個縣級市，韓城基礎良好、特色鮮明，但近年來發(fā)展差強人意，如何順應計劃單列的契機實現(xiàn)超常發(fā)展成為當前的迫切需求，文章主張通過深化行政管理體制改革取得韓城試點新突破。

【關鍵詞】省直管縣 行政管理體制改革 韓城

【中圖分類號】F752.6 ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

2012年5月30日，陜西省宣布韓城市省內(nèi)計劃單列市試點啟動。兩年多來，韓城在面臨諸多困難的情況下，社會、經(jīng)濟加速發(fā)展，但是距離改革設想的目標仍有很大差距，必須在改革中繼續(xù)探尋新路、找到新的突破點。

韓城“省內(nèi)計劃單列市”試點的特色

2006年，陜西省直管縣改革拉開帷幕，選擇了藍田縣、宜君縣等15個縣率先進行試點。2009年，試點縣更是擴大到27個，占全省縣級行政單位的約25%，改革的重點旨在加強生態(tài)保護、扶植貧困縣，以財政支持為重點。與前兩次解決“吃飯”問題的改革不同，本次韓城試點更側重于發(fā)展，即如何使韓城在推動陜西東大門建設和全省發(fā)展中發(fā)揮更大作用，是陜西行政管理體制改革的深化與創(chuàng)新。具體來說，突出了三個特色：

行政管理體制改革理論的創(chuàng)新。相對于國家社會與經(jīng)濟發(fā)展計劃單列市，陜西省是首次提出“省內(nèi)計劃單列”的概念，在省內(nèi)計劃中列入戶頭，并賦予韓城政府及其所屬部門相當于設區(qū)市的經(jīng)濟、行政管理權。在處理陜西省、地級渭南市和縣級韓城市的關系上，規(guī)定凡需申請渭南市政府審批的事項，直接由韓城市審批;申請省級審批的土地、項目、資金等事項由韓城市直接報省;省級相關計劃直接下達韓城市。在財稅制度方面，實行省直接對韓城市的財政管理體制，建立省與韓城市之間的財政資金直接往來關系，對韓城市的轉(zhuǎn)移支付、稅收返還等由省財政直接核定并支付。①

以做強地方經(jīng)濟為明確目標。本次試點改革的目標為“建設黃河沿岸區(qū)域性中心城市、新型工業(yè)城市和國家級循環(huán)經(jīng)濟示范基地”。具體而言，即通過各項措施，力爭到2020年，使韓城市生產(chǎn)總值和財政總收入分別超過1000億元和120億元，城鄉(xiāng)居民收入、基本公共服務水平、社會保障能力西部領先，新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展水平位居全省前列，躋身全國百強縣行列。

多項舉措保障試點效果。為保障改革的順利實施，陜西提出六項具體措施：一是在項目布局和資金安排方面積極給予傾斜;二是“十二五”期間，省級安排專項資金支持韓城城市建設，將韓城上繳省級的煤炭價格調(diào)節(jié)基金直接返還;三是2015年年底前，韓城煤炭生產(chǎn)企業(yè)由韓城市直接收取煤礦生態(tài)補償基金，重點解決資源所在地群眾利益補償、民生改善等問題;四是排污費由韓城市直接收取并用于環(huán)境保護和生態(tài)建設，“兩權價款”、礦產(chǎn)資源補償費、水資源費、水利建設基金、教育費附加由韓城市直接收取;五是加大對韓城市建設用地傾斜力度，適度增加年度計劃指標，優(yōu)先安排增加掛鉤指標;六是支持韓城市大膽改革創(chuàng)新，優(yōu)先安排各類試點試驗。

韓城發(fā)展中面臨的現(xiàn)實問題

通過“自上而下”的改革措施，“計劃單列”行政體制的創(chuàng)新很大程度上激發(fā)了韓城的發(fā)展態(tài)勢，2013年該市實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值268億元，在西部百強縣的位次由56位提升到30位。而且，作為省內(nèi)最早設立的縣級市，韓城特色鮮明，文化底蘊深厚，發(fā)展?jié)摿薮?。但是，以目前情況來看，還存在一些亟需破解的難題。

首先，因煤而興、因煤而困。韓城市被譽為“關中煤都”，自20世紀70年代起開始建設，伴隨21世紀初中國煤炭工業(yè)的黃金十年，該市形成了以煤炭為主導，帶動電力、建材、冶金、鋼鐵等行業(yè)蓬勃發(fā)展的局面。然而，面對國內(nèi)外經(jīng)濟下行壓力和產(chǎn)能過剩矛盾日益加劇等因素的影響，韓城這座以能源重化工為主的城市面臨著前所未有的困難，直接表現(xiàn)在鋼鐵、煤炭、焦化、煤化工等相關企業(yè)經(jīng)營困難，盈利減少，以煤為核心的產(chǎn)業(yè)鏈陷入困局。

圖表1：韓城與其他旅游強縣游客人數(shù)對比圖

其次，接連錯失轉(zhuǎn)型機遇。作為新興工業(yè)城市，在煤炭相關產(chǎn)業(yè)鏈陷入困局的同時，作為韓城名片的旅游業(yè)和特色生態(tài)農(nóng)業(yè)一直未得到充分開發(fā)，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會轉(zhuǎn)型的工作任重而道遠。作為第二批國家歷史文化名城②，韓城境內(nèi)有眾多風景名勝，2013年全年，韓城共接待中外游客326.1萬人次，實現(xiàn)旅游綜合收入13.4億元③。然而，由上圖看出，雖然旅游資源十分豐富，但韓城市接待游客的數(shù)量和旅游綜合收入不僅遠落后于扶風縣，而且落后于國家級貧困縣商南縣和丹鳳縣。就連地處秦嶺腹地、全縣只有10.5萬人口的鳳縣，2013年累計接待游客280萬人次，旅游綜合收入達到26億元，是韓城的近一倍。由此可見，韓城的旅游業(yè)發(fā)展差強人意。而且，2013年，韓城農(nóng)業(yè)產(chǎn)值為19.27億元，低于當年陜西省十強縣中的多數(shù)縣（市）。

再次，輻射能力有限。雖然在陜西省內(nèi)名列前茅，但是與中東部發(fā)達地區(qū)比較，韓城的經(jīng)濟總量仍比較小，城市自身承載能力不足，對周邊區(qū)域的輻射、拉動不夠。隔黃河相望、同為縣級市的山西河津市，雖然經(jīng)濟總量已被韓城超越，但是其2013年城市建成區(qū)面積已擴張到25平方公里④，遠遠高于韓城的16平方公里。此外，雖有京昆高速穿境而過，但大（同）西（安）客運專線選擇自渭南市區(qū)經(jīng)由運城進入山西，使韓城錯過了高鐵時代。

韓城試點的路徑選擇

在機遇與壓力面前，韓城的發(fā)展道路選擇備受關注。作為縣級市，韓城在現(xiàn)有行政區(qū)劃內(nèi)已經(jīng)做“強”，但不夠“大”。根據(jù)該市綜合實力并結合陜西省情，韓城應加速改革步伐，以設立設區(qū)市為近期目標，繼續(xù)探索有陜西特色的行政管理體制改革道路。

韓城已基本具備設立設區(qū)市的條件。第一，陜西省情迫切要求省直管縣改革實現(xiàn)突破。經(jīng)過多年潛心發(fā)展，陜西經(jīng)濟由欠發(fā)達省份已邁入中等發(fā)達省份，人均GDP超全國平均水平，躍升至中等收入水平，實現(xiàn)了經(jīng)濟的轉(zhuǎn)彎超車。⑤另一方面，前兩次省直管縣改革積累了豐富經(jīng)驗，有利于改革的持續(xù)深化。

與之不匹配的是，陜西省行政區(qū)域南北長、東西窄，南北最長為878千米，東西最寬為517千米，20.58萬平方公里管轄范圍內(nèi)僅有10個設區(qū)市，與中東部省份比較，陜西設區(qū)市數(shù)量明顯偏少且管轄的范圍偏大。

圖表2：陜西省與中東部省份地級市數(shù)量比較圖

第二，“金三角示范區(qū)“的設立為韓城升級提供了歷史機遇。2012年5月14日，國家發(fā)展改革委正式下發(fā)文件，批準設立豫晉陜黃河金三角承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)。作為全國唯一一個跨省設立的承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)，地級山西省運城市、陜西省渭南市、河南省三門峽市和山西省臨汾市，以及縣級靈寶市、河津市等行政單位均提出爭當區(qū)域城市的設想。

作為金三角的一極，渭南市于2013年與西安市簽署了加快西渭融合發(fā)展戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，渭南向西融入西安的步伐加快，發(fā)展重心落腳在西安方向，這在客觀上為地處渭南市西北隅的韓城成為渭北地區(qū)的中心城市提供了新的機遇。

第三，自身發(fā)展水平奠定了韓城升級的基礎。韓城位于晉陜豫黃河金三角區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展綜合試驗區(qū)的核心地帶，是關中平原與黃土高原之間為數(shù)不多的具備相當實力的城市，其經(jīng)濟、社會發(fā)展水平已基本具備設立設區(qū)市的條件。

圖表3：2013年銅川市、韓城市、楊凌區(qū)主要經(jīng)濟指標

通過上圖對比可知，韓城作為縣級市，以不到設區(qū)市銅川市一半的面積和人口，創(chuàng)造了幾乎與之相當?shù)腉DP和財政收入，且人均指標已遠遠超過銅川。韓城主要經(jīng)濟指標也超過了1997年即已設區(qū)、并享有省級經(jīng)濟管理權和國家級高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的各項優(yōu)惠政策的楊凌區(qū)。

第四，其他縣級市成功經(jīng)驗對韓城升級的啟示。在全國范圍內(nèi)，已有很多縣級市升級并取得超常發(fā)展的先例。1989年6月，經(jīng)國務院批復日照市由臨沂地區(qū)析出，升級為設區(qū)市，隨后該市的發(fā)展突飛猛進，1994年全市工業(yè)總產(chǎn)值首次突破100億元，1996年突破200億元，2007年突破1000億元，2013年達到2860.97億元，逐步由落后縣城發(fā)展成為我國東部沿海重要的港口城市。1996年，原揚州市一分為二，成為揚州市和泰州市。泰州縣級市升級為設區(qū)市，經(jīng)過18年發(fā)展，泰州市生產(chǎn)總值已超過3000億元，是建市之初的10倍以上，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入達2.1萬元，翻了兩番以上，“小泰州”一躍變身為“大泰州”。韓城完全可以借鑒其他地區(qū)的成功經(jīng)驗，通過行政升級帶動所在區(qū)域的跨越式發(fā)展。

韓城地級市設想方案。根據(jù)區(qū)域綜合考慮城市布局、地形、交通、人口、轄區(qū)、歷史沿襲等因素，建議以新中國成立初期的渭南分區(qū)和大荔分區(qū)的區(qū)域設置為參考⑥，韓城與現(xiàn)歸屬渭南市北部的合陽縣、澄城縣、白水縣以及歸屬延安市南部的宜川縣、黃龍縣和洛川縣組成新的地級韓城市。

圖表4：設想中大韓城市重要經(jīng)濟、社會主要指標

設想的新韓城面積約12，370.6平方公里，人口約190萬，下轄一區(qū)（韓城）六縣，該區(qū)域整體位于黃土高原與關中平原的過渡區(qū)域，自然地理情況相似、民風民俗相近。由上表可知，在轄屬各縣（市）中，現(xiàn)韓城市整體發(fā)展較好、洛川縣GDP水平相對較高，其他五縣均為國家級貧困縣，社會、經(jīng)濟發(fā)展程度均不高，即使劃出，也不會對渭南市和延安市的整體發(fā)展產(chǎn)生實質(zhì)性影響。新韓城市的設立既有利于統(tǒng)籌規(guī)劃，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，盡快扭轉(zhuǎn)資源逐步衰竭的窘境，也有利于更好地發(fā)揮韓城的帶頭作用，增強區(qū)域向心力。

新行政區(qū)發(fā)展思路。第一，鞏固以煤炭為核心的支柱產(chǎn)業(yè)。新韓城市整體位于渭北煤田，除宜川縣、洛川縣煤炭資源比較缺乏外，其他各縣的煤炭資源均十分豐富。雖然當前煤炭市場較為低迷，但是其作為我國最主要的一次能源的地位仍不可動搖。煤炭需求屬于剛性需求，經(jīng)過一輪淘汰落后產(chǎn)能，該行業(yè)將得到更加健康有序的發(fā)展。若新韓城市的設想能夠?qū)崿F(xiàn)，將更有利于整合區(qū)域內(nèi)的煤炭資源，以現(xiàn)韓城市作為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的引擎，帶動轄屬各縣相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，探索區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的新模式。

第二，實現(xiàn)特色產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)籌發(fā)展。新韓城市的設立將以更廣闊的平臺實現(xiàn)旅游資源的大開發(fā)，依托各地豐富的旅游資源，把以韓城古城、司馬祠、黨家村、宜川壺口瀑布等為代表的名勝景點建成全國知名的旅游勝地，把韓城花椒、洛川蘋果等特色產(chǎn)品做成精品，實現(xiàn)第一、三產(chǎn)業(yè)與第二產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

第三，加大中心城區(qū)建設力度。為盡快實現(xiàn)“建設黃河沿岸區(qū)域性中心城市”的目標，必須迅速提高韓城市中心城區(qū)的輻射能力，拉大城市骨架，加快新城區(qū)開發(fā)和老城區(qū)改造。一方面，要加大中心城區(qū)的環(huán)境治理力度，在新、老城區(qū)的建設中提升城市品質(zhì);另一方面，加強市區(qū)配套設施建設，大力促進商業(yè)和金融的發(fā)展，進一步擴展城區(qū)面積，吸引外來人口，增強聚集效應，使韓城真正成為山陜交界區(qū)域的核心城市。

總之，陜西的自然條件和經(jīng)濟基礎與中東部發(fā)達省份沒有可比性，應該選擇符合地域特點的發(fā)展模式，利用好自身的資源優(yōu)勢和人才優(yōu)勢、文化資源來加快發(fā)展。針對陜西省情，可以嘗試如下行政管理體制改革：

第一，圍繞“大西安”發(fā)展周邊衛(wèi)星城，參照高陵模式加快戶縣撤縣設區(qū)步伐，通過政策引導、加大基礎設施建設力度等有效措施增強渭南、楊凌、興平等副中心的向心力。

第二，在陜北地區(qū)進行有效的區(qū)劃調(diào)整，將黃陵縣劃歸毗鄰的銅川市管轄，增強銅川的管轄范圍和區(qū)域競爭力，參考韓城模式，由經(jīng)濟強縣神木、府谷組成設區(qū)市，實現(xiàn)優(yōu)先發(fā)展。

第三，持續(xù)推進財政省直管縣改革，加大對陜南連片貧困區(qū)和部分陜北貧困縣的扶植力度。

作為行政管理體制改革的重要組成部分，行政區(qū)劃的調(diào)整是國家權力再分配的一種形式，其合理與否關系到一個區(qū)域乃至整個國家的發(fā)展步伐，因此必須做到合理論證、慎之又慎，盡可能地實現(xiàn)區(qū)劃調(diào)整與社會發(fā)展的和諧、統(tǒng)一。

（作者單位：中共西安市委黨校;本文系陜西省社會科學基金項目研究成果，項目編號：2014E05）

【注釋】

①《陜西日報》，2012年5月31日。

②《國務院批轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部、文化部關于請公布第二批國家歷史文化名城名單報告的通知》，1986年12月8日。

③《韓城市2013年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。

④《河津政府網(wǎng)》，2013年11月18日。

⑤《建國六十五年來陜西經(jīng)濟社會發(fā)展報告》，陜西省統(tǒng)計局，2014年9月29日。

⑥據(jù)渭南市志，新中國成立后，1949年3月設大荔分區(qū)的同時設立渭華分區(qū)。同年5月，渭華分區(qū)更名為渭南分區(qū)，駐渭南縣城。轄渭南、臨潼、藍田、華縣、華陰、潼關6縣。

責編/王坤娜