陳天祥：縱向問責(zé)與橫向問責(zé)機制的有機銜接治理“慵懶散”

對懶政怠政的治理，最關(guān)鍵的是加強和完善社會主義民主制度建設(shè)，核心是完善人民代表大會制度。要充分發(fā)揮各類監(jiān)督主體在監(jiān)督政府中的作用，重視它們提供的問責(zé)線索，并實現(xiàn)縱向問責(zé)與橫向問責(zé)機制的有機銜接，讓那些懶政怠政行為在陽光下暴曬而無以遁形。

在今年的全國人大會議上，“為官不為”首次寫進(jìn)政府工作報告中，它實際上就是對懶政怠政的一種高度概括。具體來說，懶政怠政在現(xiàn)實生活中的表現(xiàn)主要有：

一是“在其位，不謀其政”，缺乏銳意進(jìn)取的精神。我們通常說的“在其位，謀其政”，是人民群眾對一個領(lǐng)導(dǎo)干部的基本要求。人民把權(quán)力交給了政府，就是希望在政府的治理下，提高社會的福利水平。為此，需要主政一方的領(lǐng)導(dǎo)干部對本地的資源稟賦和內(nèi)外環(huán)境等進(jìn)行科學(xué)的判斷，制定符合實際的發(fā)展戰(zhàn)略和藍(lán)圖，然后利用恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ邔⒃O(shè)想變成現(xiàn)實。

二是對上級的政策不予執(zhí)行或者想法拖延執(zhí)行。中國采取的是單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，下級服從上級是政府縱向權(quán)力關(guān)系的一個基本特征，因此，很多情況下權(quán)力的運行表現(xiàn)出相對集中的形態(tài)，上級掌握著更多的政策制定的權(quán)力，而下級則逐層將政策予以落實。根據(jù)公共選擇理論的“經(jīng)濟人“假設(shè)，政府官員在執(zhí)行政策時，往往會從部門利益和個人利益的角度出發(fā)，導(dǎo)致權(quán)力的部門化和個人化，從而有選擇地執(zhí)行政策，甚至采取不執(zhí)行或者拖延執(zhí)行、變相執(zhí)行的策略，導(dǎo)致上級的政策意圖在執(zhí)行過程中變形和走樣，效果大打折扣。

三是不關(guān)心群眾疾苦，不積極主動替群眾排憂解難。當(dāng)代社會快速變化，使政策的滯后性成為常態(tài)，難以及時反映民眾的訴求。在這種情況下，就需要地方官員根據(jù)形勢的變化主動出擊，及時制定和實施符合當(dāng)?shù)貙嶋H的政策，解決群眾的現(xiàn)時訴求。但是，一些官員卻不能與時俱進(jìn)，而是抱著“等、靠、要”的心態(tài)，對群眾的訴求漠不關(guān)心，不能及時解決群眾的現(xiàn)實困難。

四是坐在辦公室發(fā)號施令，不愿事必躬親，儼然一個做官當(dāng)老爺?shù)淖髋?。受封建主義的影響，一些官員“官本位”的思想根深蒂固，一旦有了一官半職，便有了“做官當(dāng)老爺”的作風(fēng)。他們沒有吃苦耐勞的精神，不愿深入群眾之中去做調(diào)研，不了解群眾的真實利益訴求，從而使決策脫離群眾。在日常的管理工作中，一些官員不屑于親力親為，而是習(xí)慣和陶醉于發(fā)號施令，將一切事務(wù)交給下屬部門或助手辦理。媒體所報道的一些官員不會自己寫工作總結(jié)、不會脫稿講話、不能動手?jǐn)M寫政策文件等就是對這種不作為官員的生動寫照。

對懶政怠政的治理最關(guān)鍵的是加強和完善社會主義民主制度建設(shè)。為此，政府應(yīng)該有以下四種作為：

一是強化領(lǐng)導(dǎo)干部對人民負(fù)責(zé)的公仆意識，增強他們的責(zé)任心，促進(jìn)他們銳意進(jìn)取，不負(fù)人民重托。這其中，最關(guān)鍵的是加強和完善社會主義民主制度建設(shè)，核心是完善人民代表大會制度。人民代表大會制度是中國的基本民主制度。人民代表大會是我國的最高國家權(quán)力機關(guān)，它承擔(dān)著制定國家法律、確定國家的基本制度和選舉國家領(lǐng)導(dǎo)人等重要職責(zé)。改革的方向包括：完善人民代表選舉制度，如完善差額選舉，增加差額代表的數(shù)量；實行候選人向選民定期或不定期報告的制度，候選人向選民報告自己的政見和當(dāng)選后的設(shè)想，以及報告當(dāng)選后的工作表現(xiàn)，從而獲得選民的支持；增加人民代表大會的透明度，打造“陽光人大”，包括讓選民旁聽會議、視頻轉(zhuǎn)播會議和公布各類人大會議材料等。這樣做，可以加強選民對人大的監(jiān)督，實現(xiàn)民意與人大代表之間的無縫對接，從而使人民的意志更直接地嵌入到權(quán)力機關(guān)之中，也使國家的大政方針建立在堅實的民意基礎(chǔ)上。同時，加強人大對政府工作的審查力度，以更好地體現(xiàn)政府向人大負(fù)責(zé)的制度初衷。

二是下放權(quán)力，擴大地方治理的自主權(quán)。根據(jù)憲法規(guī)定的發(fā)揮中央和地方兩個積極性的精神，改革上下級政府之間的權(quán)力配置和結(jié)構(gòu)，中央主要承擔(dān)一些全局性和涉及基本民生保障的職能，而將其他職能更多地下放給地方，從而強化地方自主治理的責(zé)任，這樣也就減少了懶政怠政的口實。對于那些需要統(tǒng)籌的領(lǐng)域，中央的政策和措施應(yīng)該增強其可操作性，實現(xiàn)政策內(nèi)容、步驟和目標(biāo)的剛性化，以減少官員拖延執(zhí)行政策的機會。

三是加強問責(zé)機制建設(shè)。我國目前的問責(zé)包括縱向問責(zé)和橫向問責(zé)兩種形式，改革的方向是加強橫向問責(zé)機制建設(shè)，除了前述的加強人大的問責(zé)機制外，重點要加強社會問責(zé)機制建設(shè)。為此，又需要打造“陽光政府”，以提高普通群眾主動政府監(jiān)督的能力，如進(jìn)一步推進(jìn)政府財政預(yù)算公開、重大突發(fā)性事件的信息公開、服務(wù)經(jīng)濟社會的事務(wù)公開、重大決策事項的公開、政府投資項目的招標(biāo)過程和政府采購過程的公開、政府部門的施政承諾公開等，在此基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮各類媒體在監(jiān)督政府中的作用。

四是改革政府組織結(jié)構(gòu)和崗位管理制度。其主要內(nèi)容包括：進(jìn)行政府組織結(jié)構(gòu)扁平化改革，減少中間管理層，在此基礎(chǔ)上科學(xué)劃分上下級之間的職責(zé)，從而減少因職責(zé)不清而給懶政怠政行為留下的漏洞；打破權(quán)力的“碎片化”，如實行大部門制，從而減少橫向部門之間的扯皮和推諉現(xiàn)象；加強崗位管理制度改革，重點是抓好職位分析工作，規(guī)范政府業(yè)務(wù)流程和標(biāo)準(zhǔn)，減少工作人員的自由裁量權(quán)和不作為的空間。