鄉(xiāng)村公共財?shù)淖饔门c生成邏輯

何慧麗

【摘要】當代鄉(xiāng)村建設(shè)的主要目的之一是形成鄉(xiāng)村治理的良性結(jié)構(gòu)，其關(guān)鍵在于，形成村兩委主導(dǎo)的綜合性農(nóng)民經(jīng)濟合作社，主要是以第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)部服務(wù)于第一、第二實體產(chǎn)業(yè)的形式，生成一塊用于良性治理的村莊公共財。以這塊公共資金，服務(wù)于村莊公共事務(wù)，鄉(xiāng)村善治方得以真正形成、持續(xù)發(fā)生作用。

【關(guān)鍵詞】村莊 善治 公共財

【中圖分類號】C912.82 【文獻標識碼】A

鄉(xiāng)村治理秩序或者鄉(xiāng)村系統(tǒng)的相對穩(wěn)定，以村莊治理秩序為載體，需要相應(yīng)的經(jīng)濟資源集聚機制為基礎(chǔ)。當現(xiàn)代市場社會的核心發(fā)展越來越取決于產(chǎn)業(yè)化利益的時候，以廣大小農(nóng)為對象的村莊治理，必然會與公共資本—“公共財”密切相關(guān)。那么，村莊要想達到善治狀態(tài)，即“通過治理以實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)公共利益最大化的動態(tài)管理過程”①，這塊公共財應(yīng)該是多少？從何而來？用向何處？在缺乏公共財?shù)膫鹘y(tǒng)農(nóng)區(qū)村莊，是否有可能重新生成公共財？地方上有無這樣的經(jīng)驗性探索？這正是此文需探討的。

公共財，是村莊善治可持續(xù)的關(guān)鍵

改革開放以來，一方面，鄉(xiāng)村經(jīng)歷了一個對于小農(nóng)村社制度的去組織化過程，其既有自治平衡結(jié)構(gòu)支離破碎，大多數(shù)村兩委缺乏集體收入；另一方面國家面臨經(jīng)濟危機，財政緊縮，對鄉(xiāng)土社會治理欠缺充足的投資。于是，鄉(xiāng)村劣治便出現(xiàn)了。在缺乏集體公共資金的情況下，以前是以三提五統(tǒng)的方式，通過向農(nóng)民攤派治理成本，來維持對鄉(xiāng)土社會的治理。

自2005年起全面免去農(nóng)業(yè)稅之后，又出現(xiàn)另一種形式的治理問題，即自上而下地給錢，才能形成對上負責的鄉(xiāng)村治理。稅費制度取消，變成了由上級政府特別是中央、省兩級承擔對農(nóng)村公共開支責任，這是一個重大變化。其結(jié)果是：誰給錢我對誰負責，上面給錢，我村兩委就變成了只向上負責，但是上面的指導(dǎo)并不必然與村莊內(nèi)在的具體需要合拍，甚至未必從村兩委干部的實際需求和愿望出發(fā)……發(fā)展下去，基層治理不但要以錢為手段，而且成本不斷增加，也難以做到有效和實事求是。

例如，你要求我建立黨員活動室，哪怕每一天都鎖著門我也建了；你要求建立電腦室，我也建了；有了電腦室還得有一臺電腦，我再給你增加一份審請報告；此外，還得有人管電腦，再增加一份錢。按照現(xiàn)有的這套自上而下的體系，任何一項所謂的治理都必須拿錢。這些錢并不意味著增加成本同時其功能也增加。這是今日鄉(xiāng)村治理所出現(xiàn)的機制性問題。

無論是農(nóng)業(yè)稅費時代的鄉(xiāng)村治理問題，還是免去稅費之后的新問題，其實質(zhì)在于：鄉(xiāng)村治理需要公共資本—“公共財”。在基層，有財才有政；有私財則有私政；有公財則有公政，才會增強基層治理活力，形成相對持久的公共治理，強化以廣大小農(nóng)為基本立場的村莊善治。

公共財正是公共空間存在的必要條件。我們曾經(jīng)對村級收入與村級有效治理的相關(guān)性有一個經(jīng)驗性判斷：以浙江湖州為例，一些村兩委由于土地出租金以及門面房等第三產(chǎn)業(yè)收入，使得村級收入能占到全村經(jīng)濟總收入的5%以上，這樣的村莊能夠維持良好的村級治理。無論村兩委是誰當政，也勿需考慮村干部的能耐、水平如何，也不必看它有多少老黨員、好干部，只要有充足的村級收入，便能形成有效的治理。因為就算村民不出資，開辦村里活動還是有收入可以維持。完全空心、空殼的村莊，徹底將集體財產(chǎn)分干凈、沒有任何收益的村莊，在廣大村民生老病死等各種雜事問題的處理上，談不上構(gòu)成起碼的村級治理，不管上級是否給足了村兩委啟動資金?；鶎又卫碇黧w弱化的問題，本質(zhì)上是基層公共財缺失的問題。農(nóng)村基層黨建有的能維持，有的癱瘓，區(qū)別主要在于有錢與否：沒錢便管不了事，發(fā)揮不了作用；村里有地租或者經(jīng)濟林收入，便有實力來應(yīng)付各種復(fù)雜治理問題。

在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，利潤從農(nóng)業(yè)不斷流入二、三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)趨勢下，如何形成基層公共資金增量？這塊公共資金，其主要的邏輯關(guān)系，只能是內(nèi)生型的，即生于基層用于基層。假如其主要邏輯已經(jīng)變成了外生型的，即取之于上級，村兩委便只想著對上負責；那么便難以杜絕應(yīng)付、投機等對待小農(nóng)的現(xiàn)象。但薄弱的基層總還要有輔助的、引導(dǎo)性的條件或者環(huán)境支持，為了區(qū)別于“等靠要”的外生型邏輯，可稱之為外發(fā)型邏輯。

公共財?shù)摹皟?nèi)生型”邏輯

公共財?shù)摹皟?nèi)生型”邏輯，源于村兩委主導(dǎo)的社區(qū)綜合合作社。十多年來，當代鄉(xiāng)村建設(shè)的主要目的之一是以村兩委主導(dǎo)的農(nóng)民合作為綱，形成區(qū)別于分散小農(nóng)的組織化主體，以有組織的農(nóng)民經(jīng)濟活動、社會活動乃至文化活動，形成鄉(xiāng)村治理的良性結(jié)構(gòu)，為鄉(xiāng)村善治形成有價值的機制性探索。其中，關(guān)鍵在于，形成村兩委主導(dǎo)的綜合性農(nóng)民經(jīng)濟合作社，以其經(jīng)濟活動的內(nèi)部化良性循環(huán)機制，主要是以第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)部服務(wù)于第一、第二實體產(chǎn)業(yè)的形式，生成一塊用于良性治理的村莊公共資金。以這塊公共財，服務(wù)于村莊社會、文化、教育、生態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共事務(wù)，以形成鄉(xiāng)村善治。

為什么說需要村兩委主導(dǎo)的社區(qū)綜合合作社呢？首先，在農(nóng)村基層，要把農(nóng)民組織起來，行政村是最適合的基礎(chǔ)性單元。因為村民自治委員會本是建立在村莊集體土地所有制基礎(chǔ)上的農(nóng)民自組織，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、增加農(nóng)民收入、開展村莊各種服務(wù)工作，本就是村黨支部、村委會分內(nèi)的工作職責。其次，雖然合作社是市場經(jīng)濟的主體，但是大多數(shù)不是村兩委主導(dǎo)下的合作社組織，因缺乏體制內(nèi)的資源和條件借用，能實質(zhì)運行的并不多，服務(wù)能力強、信譽好的生產(chǎn)型合作社就更少，群眾信任度不高。形成小農(nóng)立場的鄉(xiāng)村治理，這樣的組織系統(tǒng)管理，本質(zhì)上是在一定的經(jīng)濟財產(chǎn)占有、生產(chǎn)、分配、服務(wù)基礎(chǔ)上的社會管理。要強化小農(nóng)立場的鄉(xiāng)村治理，以村兩委主導(dǎo)的農(nóng)民綜合合作社為組織載體，提振農(nóng)民組織，形成農(nóng)民群體的主體性人格；重建鄉(xiāng)村系統(tǒng)，形成農(nóng)村地域范圍的主體性實體，可能實現(xiàn)這一點。

如何在第一、第二產(chǎn)業(yè)無利、微利的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，形成一塊旨在促進鄉(xiāng)村良性治理的公共資金？分散小農(nóng)只能產(chǎn)生處于生計線上的家戶資金，并不能產(chǎn)生公共資金。單純的農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展，只能產(chǎn)生合作社成員資金，何況假如不借用村兩委的體制內(nèi)資源條件，其變異的可能性極大，存在著不可持續(xù)的生存風險。村兩委具有體制內(nèi)動員力；農(nóng)民經(jīng)濟合作尤其是金融合作或其它服務(wù)業(yè)合作，相對具有一定的利潤空間。李昌平認為，發(fā)育村社“內(nèi)置金融”合作是村民主體性發(fā)育的根基。村社有了“內(nèi)置金融”，農(nóng)戶土地承包權(quán)就可以抵押貸款了，村兩委和村民綜合性合作組織就有了心臟和血液，內(nèi)生之動力就會自發(fā)生成。楊團認為：以村莊為基礎(chǔ)單元的綜合農(nóng)協(xié)—合作社要辦信用部，在合作購銷功能上增加合作金融功能，是三農(nóng)改革的突破口。綜合農(nóng)協(xié)的農(nóng)技推廣、村容和環(huán)境治理、老年人照護與兒童教育等社區(qū)服務(wù)和文化開支，都是農(nóng)民合作組織通過規(guī)?；?、社會化的經(jīng)濟服務(wù)獲得的收入。

以蘭考縣南馬莊村兩委主導(dǎo)的農(nóng)民生態(tài)合作聯(lián)社發(fā)展為例。從2004年起成立至今有11年了，合作社的小雜糧、大米產(chǎn)業(yè)的推廣發(fā)展，村留守婦女、返鄉(xiāng)青年創(chuàng)業(yè)，均可以成員身份從合作社的資金互助部進行12‰的借貸。資金互助部服務(wù)于小農(nóng)生產(chǎn)發(fā)展，加工實體也返利于成員，給大家?guī)砝妗Ｆ?，南馬莊的資金互助達1000萬，每年產(chǎn)生的利潤，為社員承擔其生活用電費；也為老年人協(xié)會進行捐贈支持公益事業(yè)；還為6個月～15歲的合作社成員子女購買保險……以金融合作為核心把小農(nóng)組織起來，合作社資金互助部資金的絕大部分，從農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入、打工收入中來，其利潤又回饋于農(nóng)民，為農(nóng)民的文化福利、社會福利買單。在這種村社內(nèi)部良性循環(huán)的模式中，會培養(yǎng)一批公心的組織帶頭人，形成信息業(yè)、金融業(yè)、服務(wù)于實體經(jīng)濟的好方式。

再以胡寨村村兩委主導(dǎo)的農(nóng)牧業(yè)專業(yè)合作社的綜合發(fā)展為例。發(fā)展了10年的胡寨村綜合合作社以緊抓各種服務(wù)來聚人氣。在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟上，合作社做種植、養(yǎng)殖、加工等的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的技術(shù)、種子、農(nóng)資、銷售等服務(wù)；還直接搞資金互助，現(xiàn)有100多萬互助資金直接服務(wù)于社員的資金需求，還以其自身利潤用來支撐村莊幼兒園的發(fā)展，以及村莊老年協(xié)會、腰鼓隊、廣場舞的社會文化需求。正是因為村莊綜合合作社的發(fā)展，在村兩委班子選舉時，合作社出面組織人參與選舉相當順利。對于村民而言，離開了村兩委主導(dǎo)的合作社，產(chǎn)品沒辦法加工；農(nóng)產(chǎn)品不知道賣給誰；蔬菜怎么種，技術(shù)上沒辦法掌握解決；農(nóng)田沒辦法進行水利灌溉……離開了合作社的農(nóng)民組織，無法更好地生產(chǎn)、生活，于是大家的心就凝聚在一起了。

總之，蘭考以南馬莊、胡寨為代表的合作社發(fā)展都是村干部領(lǐng)辦的綜合型合作社，屬于政社合一，體現(xiàn)了村社血地緣關(guān)系與黨政體制內(nèi)資源有機結(jié)合的合作社成長規(guī)律。其共性在于：采取的是村兩委主導(dǎo)的“合作金融+實體產(chǎn)業(yè)+公益服務(wù)”的程式：首先指的是一種“內(nèi)部化”的經(jīng)濟機制，即以村社為邊界的農(nóng)業(yè)、加工業(yè)和農(nóng)村金融業(yè)三業(yè)并進，能夠內(nèi)部化收益互補并降低外部風險的經(jīng)濟；其次，在村社文化共同體層面上，即以“內(nèi)部化”經(jīng)濟收益為保障的維系村社文化共同體的公益服務(wù)。正是種方式，小小村社成為再造農(nóng)民人生價值和生命意義的基本場域。

公共財?shù)摹巴獍l(fā)型”邏輯

公共財?shù)摹巴獍l(fā)型”邏輯，源于政府涉農(nóng)部門及涉農(nóng)企業(yè)為主的社會參與力量。多年來的一個共識是：任何外部參與力量進入鄉(xiāng)土社會面對分散小農(nóng)的時候，會有不可克服的高成本交易。這里所說的社會參與力量，包括各級政府部門、各類涉農(nóng)企業(yè)、社會公益機構(gòu)、個體行動者力量等。只有克服了與分散小農(nóng)之間高成本代價的社會參與才是有效參與，只有克服了與分散小農(nóng)之間交易成本過大的治理才叫有效治理。亦即，盡管小農(nóng)村社內(nèi)生力已損其根，外發(fā)力量再猛烈、再強大，也只能屬于外發(fā)的、輔助性的力量，也得在發(fā)育和弘揚內(nèi)生力并尊重其為主體的基礎(chǔ)上，才能發(fā)揮外在環(huán)境條件的作用。

顯然，小農(nóng)社會在目前強勢的城市市場力量目前，并不能自行組織起來，僅以殘存的村社資源力量，也很難形成像樣的農(nóng)民組織?！皟?nèi)置金融”、“綜合農(nóng)協(xié)”，均要發(fā)育農(nóng)民內(nèi)生的主體性組織力量，采取“外發(fā)促內(nèi)生”的方式使改善外部政策、經(jīng)濟、社會條件或者外部力量適當介入，以促使合作力量組織起來的內(nèi)力發(fā)展的辦法。這里，強調(diào)鄉(xiāng)村治理所憑借的經(jīng)濟增量的增加以及內(nèi)在的綜合性合作組織的創(chuàng)建。早在基層做鄉(xiāng)建試驗的時候，筆者就提出“外發(fā)促內(nèi)生”的動員模式。今天再來提“外發(fā)促內(nèi)生”，是想更為強調(diào)產(chǎn)生公共資金的動員機制。“外發(fā)促內(nèi)生”的外發(fā)力，主要來自于不失靈的政府涉農(nóng)部門，以及有效的新型企業(yè)。在中國國內(nèi)經(jīng)濟面臨結(jié)構(gòu)性矛盾—勞動力，產(chǎn)能和金融“三大過剩”壓力的宏觀背景下，在廣大村莊內(nèi)部化降低外部風險的機制普遍削弱的情況下，會有不失靈的政府部門參與經(jīng)驗，以及有效的新型企業(yè)出現(xiàn)嗎？

有兩例正在成長中的經(jīng)驗性探索，一是小額信貸公司經(jīng)驗；一是政府涉農(nóng)部門—縣級農(nóng)委會的經(jīng)驗。例一：北京宜農(nóng)貸小額信貸公司的“愛心金融+協(xié)會或合作社+農(nóng)民”模式，作為“無形之手”，為有利于鄉(xiāng)村善治的農(nóng)民組織提供了經(jīng)濟動力。宜農(nóng)貸作為北京宜信公司于2009年推出的公益理財助農(nóng)平臺，致力于促使社會上有愛心的出借人，通過宜農(nóng)貸的高科技網(wǎng)絡(luò)平臺，直接將富余資金出借給那些遠在中西部地區(qū)需要資金支持的農(nóng)村借款人。借款人及宜信均不以盈利為目的，每年象征性收取1%的宜農(nóng)貸管理費和2%的借款人愛心回報費，使受益方承擔起創(chuàng)造價值的責任。宜農(nóng)貸以網(wǎng)絡(luò)平臺的技術(shù)優(yōu)勢以及宜信公司的理財業(yè)等的內(nèi)部收益互補機制，在青海、寧夏、陜西等多個省份自治區(qū)的20余個貧困農(nóng)村地區(qū)，進行公益性和商業(yè)性有機結(jié)合的探索。其中一個有價值的經(jīng)驗是：宜農(nóng)貸會給合作的協(xié)會或者合作社注入幾十萬、上百萬的社會愛心資金，以參與資金互助所得來的大部分利潤（合作社向借款社員收1分2，給宜農(nóng)貸和借款人3厘，剩下9厘成為合作社的利潤）留在持小農(nóng)立場的合作社內(nèi)部，助其成長壯大。2015年4月20日，宜農(nóng)貸在國家級貧困縣—河南省蘭考縣，推出“宜信—谷雨”戰(zhàn)略，決定在蘭考已注冊的700余家合作社中推廣“愛心金融+協(xié)會或合作社+農(nóng)民”模式。在資本化時代金融產(chǎn)業(yè)異化于實體產(chǎn)業(yè)的大背景下，以合作社為平臺扶持農(nóng)民組織化發(fā)展的經(jīng)濟試驗，作為一種“可持續(xù)扶貧”的創(chuàng)新公益模式，是在嘗試解決普惠制金融與小農(nóng)社會治理關(guān)系的大難題。

例二：江蘇射陽農(nóng)委會發(fā)起的“聯(lián)耕聯(lián)種”體制創(chuàng)新，作為“有形之手”，指導(dǎo)服務(wù)到位，為鄉(xiāng)村善治提供了政府部門不失靈的好經(jīng)驗。2013年起，江蘇射陽縣農(nóng)業(yè)委員會在全縣發(fā)起了聯(lián)耕聯(lián)種的農(nóng)村經(jīng)營體制創(chuàng)新。即在平原地區(qū)在不改變農(nóng)民土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的前提下，通過村兩委引領(lǐng)和農(nóng)業(yè)部門服務(wù)，帶動專業(yè)合作建設(shè)，把農(nóng)戶組織起來，使農(nóng)民破除田埂、進行有組織的家庭合作，有聯(lián)耕聯(lián)種、聯(lián)種聯(lián)管、聯(lián)種聯(lián)收三種基本形式。三年內(nèi)，聯(lián)耕聯(lián)種帶來了節(jié)本增效、提高了勞動生產(chǎn)率，帶動了大農(nóng)機和新機具的推廣應(yīng)用；還促進了集成技術(shù)的運用，破解了適期播種難題，帶來了糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)；實現(xiàn)了秸桿全量還田，有利于化肥農(nóng)藥減少使用，改善了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。中央農(nóng)辦調(diào)研認為，聯(lián)耕聯(lián)種有利于穩(wěn)定和完善農(nóng)村家庭經(jīng)營制度，是土地不流轉(zhuǎn)也可實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的新路子，適合約占全國耕地近三分之一的6.2億畝平原宜耕耕地的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)。②

聯(lián)耕聯(lián)種的諸多調(diào)研材料大都強調(diào)其經(jīng)濟體制創(chuàng)新作用。實際上，其實施和推廣，至少屬于縣級涉農(nóng)部門在解決三農(nóng)問題上靈驗的典型；同時，它又成為改善鄉(xiāng)村治理的一個良好契機，為小農(nóng)立場的鄉(xiāng)村善治形成了經(jīng)濟體制改革的基礎(chǔ)。在小農(nóng)打交道過程中普遍失靈的背景下，射陽縣農(nóng)委會為什么不失靈？原因在于他們認識到，中國有2億多農(nóng)戶，小規(guī)模經(jīng)營自家承包耕地的普通農(nóng)民仍占大多數(shù)并將長期存在，分散的農(nóng)戶完全可以通過聯(lián)合，依托社會化服務(wù)組織，實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營，所以，不需要走以土地流轉(zhuǎn)讓大戶發(fā)財而促發(fā)土地流轉(zhuǎn)糾紛問題禍亂鄉(xiāng)村的路子。首先，在射陽縣農(nóng)委辦的縣級頂層設(shè)計下，全縣村組干部以行政組織為強有力的抓手，把分散農(nóng)地集中起來，進行組織、協(xié)調(diào)和安排，將各種現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素注入家庭經(jīng)營；其次，村組干部在組織協(xié)調(diào)過程中，通過引導(dǎo)甚至主導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作組織建設(shè)，將村里農(nóng)機手、農(nóng)資大戶等組織起來，利用聯(lián)耕聯(lián)種之機，可以大力發(fā)育集機耕、機收、育秧、條播、植保、開墑、烘干等業(yè)務(wù)的綜合合作社組織，構(gòu)建農(nóng)民組織與市場相配合的多元社會化服務(wù)結(jié)構(gòu)。這里面，有商機，有利潤，有增量的公共財。

（本文系國家社會科學基金重大項目“作為國家綜合安全基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)與機制研究”的階段性研究成果之一，項目編號：14ZDA064）

【注釋】

①張金明：“地權(quán)變動下的鄉(xiāng)村善治理念與機制創(chuàng)新”，《農(nóng)業(yè)工程》，2013年第1期。

②參見戴亞生：聯(lián)耕聯(lián)種—家庭分散經(jīng)營增糧富民的現(xiàn)實選擇，未刊稿。

責編 /張曉