分權(quán)制衡：北宋精致的頂層設(shè)計(jì)

趙冬梅

北宋制度的精致程度是驚人的，目標(biāo)只有一個：分權(quán)制衡。用宋人自己的話來說，“上下相維，內(nèi)外相制”，目的就是讓除皇帝之外的任何個人、群體或機(jī)構(gòu)都沒有可能大權(quán)獨(dú)攬，動搖趙氏江山。其實(shí)，就連皇帝也是在這“相維相制”里面的——縱然大權(quán)在握，但也做不到為所欲為，還是有東西可以約束他的。

為防范軍人，采取“兵權(quán)宜分”的策略

宋朝的開國皇帝趙匡胤就是一位如假包換的軍人、禁軍高級將領(lǐng)。因此，宋朝建立之后，首要的防范對象就是軍人。對于武裝力量，宋朝采取“兵權(quán)宜分”的策略。如何分法？第一招：把全國各地地方軍隊(duì)中的精兵悉數(shù)搜羅到中央，編入禁軍，在首都地區(qū)駐扎，讓皇帝直接掌控的禁軍成為宋朝國家唯一具有戰(zhàn)斗力的武裝力量。各地剩下的由地方政府直接管控的軍隊(duì)叫作廂軍，人少、個兒矮、待遇差、基本無訓(xùn)練。其主要功能是賣苦力，比如修城墻、看倉庫、運(yùn)送物資等等。這樣的軍隊(duì)是連小股土匪都擋不住的，就更別提抗衡中央了。第二招：禁軍的最高司令部，從建國之初的兩個變成了三個，最高軍事將領(lǐng)的級別隨之降低。那些曾經(jīng)跟趙匡胤稱兄道弟的老將們，早就被他一杯美酒釋了兵權(quán)，回家享福去了。第三招：禁軍的三個司令部只有管理軍隊(duì)的權(quán)力，沒有調(diào)動軍隊(duì)的權(quán)力。調(diào)動軍隊(duì)，必須要樞密院的兵符，而樞密院的長官從來都不是軍人。用非軍人來牽制軍人。

然而，在宋朝最高統(tǒng)治者看來，上述分權(quán)措施，是有明顯問題的。什么問題呢？經(jīng)過整編之后的宋朝武裝力量，有戰(zhàn)斗力的禁軍全部集中在首都，地方上沒有能打仗的兵。地方上沒有兵，如果在內(nèi)地，是沒有問題的。問題是邊境地區(qū)怎么辦？更重要的是宋朝的邊防形勢又是如此嚴(yán)峻——北有契丹大國虎視眈眈，西北黨項(xiàng)桀驁躍躍欲試。地方上沒有兵，邊境怎么守？宋朝的解決方案是從中央派禁軍來守——禁軍以500人為單位、以半年到一年為通常期限，輪流守邊，這種制度，叫作“更戍法”。這是分兵權(quán)的第四招。

此外還有第五招。領(lǐng)導(dǎo)那些被打散了編制又在邊境重組的戍邊軍隊(duì)的，基本上都不是軍人。宋朝的軍人和非軍人之間的區(qū)別肉眼可辨——軍人一旦入伍就要在臉上刺字，此字終身不去，此人終老不復(fù)是農(nóng)人，士兵向上爬升可以當(dāng)軍官，得厚祿，但卻始終被隔離在正常社會之外。被派去領(lǐng)導(dǎo)邊防軍的大部分官員臉上沒字兒，筆者管他們叫“武選官”，這是一個夾在文官和軍人之間的官僚群體，他們沒當(dāng)過兵，多半出身官僚家庭，念書不多但是識字、有基本的計(jì)算能力，平均文化水平不能跟正經(jīng)文官比，但是肯定比軍人高。能夠被選拔到邊防上來管理軍隊(duì)的武選官不少都有背景，大多是開國元勛的子孫后代。不過即便如此，他們在抵達(dá)邊防崗位之前的主要履歷可能只是管倉庫，至多是個城市公安局長或者鄉(xiāng)村治安巡邏隊(duì)長。用武選官來管理軍人，這就讓“鐵打的營盤流水的兵”之外，又多了一重“流水的官”。這種機(jī)制，分權(quán)很徹底，但就戰(zhàn)斗力的養(yǎng)成而言，“將不知兵，兵不知將”。這樣的軍隊(duì)上戰(zhàn)場，吃敗仗一點(diǎn)兒都不奇怪。仁宗的時候范仲淹在西北整軍，神宗和王安石改革軍制，都是希望在軍隊(duì)和統(tǒng)兵官之間建立相對穩(wěn)固的聯(lián)系?？墒钦l也不敢或者不愿觸動“兵權(quán)宜分”的紅線。

從中央到地方，權(quán)力分割、互相制約、互不統(tǒng)屬

從地方上來看，宋朝的地方政府比較固定的設(shè)置是州縣兩級。很有意思的是，州長的頭銜不是刺史，而是知州，縣長的頭銜也可以叫作知縣。知州是“知某州事”的省稱，什么意思呢？以其他身份（通常是中央官）管理某州事。這種聽起來很“臨時”的頭銜的確是新制度。在統(tǒng)一戰(zhàn)爭過程中，宋朝在新收復(fù)的土地上不再任命刺史，而是派其他官員來管理該州事。為什么要這樣做？因?yàn)橹暗拇淌范喟胧擒娙耍灾劣诖淌奉^銜本身被賦予了軍政一把抓的軍人政治色彩。而宋朝政府絕不想讓軍人再度掌握地方，因此，他們要從中央派出文官去管理州政。文官知州，手里又沒兵，當(dāng)然不會形成割據(jù)隱患。知州還有一個新設(shè)的副手叫作“通判”。曾經(jīng)有通判與知州鬧矛盾時自稱“監(jiān)州”，說自己是皇帝派來監(jiān)視知州的特派員。通判起初的確有這功能，后來天下太平，通判的監(jiān)視功能退化，但是知州有什么重要文件，還需要跟通判聯(lián)署，所以，通判對知州仍然在一定程度上構(gòu)成了制約。

宋朝建立之前，在州之上其實(shí)是有大行政區(qū)實(shí)際存在的，比如，一個節(jié)度使就管著好幾個州。當(dāng)然，也正是因?yàn)檩爡^(qū)廣大，手里又有兵，節(jié)度使才最終走到了中央控制的對立面，成為分裂割據(jù)因素。宋朝建立之后，把節(jié)度使的轄區(qū)從幾個州縮小到一個州（也就是節(jié)度使的駐地州），讓節(jié)度使從雄踞一方的諸侯蛻變成區(qū)區(qū)一州之長，到后來，又干脆用文官知州取代了它。節(jié)度使沒了，大區(qū)域的管理需求還是存在的。既要管理，又要防止割據(jù)，怎么辦？宋朝的辦法，是在州之上設(shè)置職責(zé)各異的多種大區(qū)域管理機(jī)構(gòu)，每一種只負(fù)責(zé)一個方面的事情，轉(zhuǎn)運(yùn)使負(fù)責(zé)財(cái)政、上供物資轉(zhuǎn)運(yùn)，提點(diǎn)刑獄使負(fù)責(zé)司法監(jiān)督復(fù)核，經(jīng)略安撫使負(fù)責(zé)軍隊(duì)的管理，各管一攤，互不統(tǒng)屬，分別向自己的中央上級主管部門負(fù)責(zé)。這些職能各異的大區(qū)管理機(jī)構(gòu)，通常都負(fù)有監(jiān)督區(qū)域內(nèi)州縣官員的責(zé)任，還是中央的耳目。

皇帝也受到各種制度傳統(tǒng)的約束

受到分權(quán)制衡精神影響的不止是武裝力量和政府，皇帝也在其中。這并不是說有哪個機(jī)構(gòu)或者個人在制度上分割了皇帝的權(quán)力，而是說皇帝也受到各種制度傳統(tǒng)的約束。首先，皇帝的宗族——天皇貴胄們被關(guān)在了政府外頭，開國三兄弟的子子孫孫被國家用錦衣玉食養(yǎng)著，其主要作用是為皇位提供備胎——萬一皇帝生不出兒子，還得用他們來保證趙宋江山的血統(tǒng)，但是，宗室不能參與政治。對于后宮和宦官，宋朝也都各有一套。實(shí)踐證明，宋朝對于這些皇帝身邊人的隔離管理是非常有效的?！氨境倌隉o內(nèi)亂”是很多宋朝人引以自豪的政治成就。其次，宋朝的官員有著批評皇帝的制度、渠道和態(tài)度。論制度，宋朝有專以批評糾錯為職責(zé)的御史臺官和諫官，他們享有言論特權(quán)。論渠道，不同級別的官員可以通過面見皇帝、書面上疏等多種方式提出自己對國家大事、朝政缺失的看法。論態(tài)度，多數(shù)皇帝有大度包容之量，趙宋祖宗家法，“不殺大臣，不殺言事官”，尊重官員作為儒家學(xué)者的尊嚴(yán)。優(yōu)秀官員有大忠愛國之義，在他們心中，是非法度比皇帝的好惡更重要，“人臣以公正為忠”“以道事君”“從道不從君”，所以，在宋朝，你會不止一次地聽到一個不大的官兒敢于義正詞嚴(yán)地對皇帝說，“這是我的工作，我愿意用生命來捍衛(wèi)它，陛下不能侵犯我的職責(zé)”。

人事管理分門別類、互相牽制，各用其所長

宋朝政府的人事管理制度也是很值得一提的，它的特點(diǎn)同樣是“分”。如果我們把軍人之外服務(wù)于政府中的各種官員都算在一起的話，宋朝的官員其實(shí)有三種——文官、武選官還有宦官。文官的核心是科舉出身的，進(jìn)士出身的官員是其中最高素質(zhì)的官僚群。武選官，就是上面提到的那種不專業(yè)的統(tǒng)兵官。宋朝宦官的數(shù)量和行政事務(wù)參與度都比我們正常想象的大，而且，他們并不像明朝的宦官那樣腐敗，所以我把宦官也算成一種官員。這三種官員按素質(zhì)排，是文官>武選官>宦官，按與皇帝的親密程度排，則正好倒過來，宦官>武選官>文官。所以在很多機(jī)構(gòu)，特別是經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)里邊，還有就是在軍事行動當(dāng)中，通常是這三類官員都有或者至少有兩類，這樣做的目的，是明擺著的——讓他們互相牽制，各用其所長。

總的來說，北宋的制度，在方方面面都精巧地貫徹了分權(quán)制衡的精神。唐朝滅亡的歷史教訓(xùn)、五代軍人跋扈的鮮活記憶，給北宋統(tǒng)治者以深刻的教訓(xùn)。宋朝制度在“防止出毛病”方面毫無疑問是成功的，上層無內(nèi)亂，下層也沒有出現(xiàn)全國范圍的大規(guī)模民眾反抗。但是，在某些方面，比如軍隊(duì)的建設(shè)方面，就被捆住了手腳，損失了效率。分權(quán)制衡與效率兼得的制度，能不能做到？怎樣做到？宋朝沒有給出答案，只提供了個案，今人可以自行探尋。