技術(shù)創(chuàng)新政策執(zhí)行困境及其破解

馮毅梅　李兆友

【摘要】政策執(zhí)行是實現(xiàn)政策目的的關(guān)鍵，而我國目前的技術(shù)創(chuàng)新政策面臨著政策執(zhí)行的困境，從而影響技術(shù)創(chuàng)新政策實施效果。文章基于我國技術(shù)創(chuàng)新政策的執(zhí)行現(xiàn)狀，對執(zhí)行過程中存在的現(xiàn)實困境進(jìn)行系統(tǒng)分析，通過對其現(xiàn)象的透視，提出走出技術(shù)創(chuàng)新政策困境的相關(guān)建議，以期對完善技術(shù)創(chuàng)新政策實施提供必要的參考。

【關(guān)鍵詞】技術(shù)創(chuàng)新政策 困境 執(zhí)行偏差

【中圖分類號】F124.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

近十年來，我國的技術(shù)創(chuàng)新政策盡管起到了重要的管理和引導(dǎo)作用，但在具體實施過程中仍存在一定的偏差，影響了政策的有效發(fā)揮。技術(shù)創(chuàng)新政策執(zhí)行過程中面臨的諸多困境，阻礙了我國創(chuàng)新型國家建設(shè)的進(jìn)程。鑒于此，研究技術(shù)創(chuàng)新政策執(zhí)行過程中的困境及其預(yù)防機(jī)制，對于發(fā)揮技術(shù)創(chuàng)新政策效用、提高我國創(chuàng)新能力和水平具有一定的現(xiàn)實意義。

技術(shù)創(chuàng)新政策執(zhí)行現(xiàn)狀及困境分析

我國已明確提出到2020年進(jìn)入世界創(chuàng)新型國家前列的發(fā)展目標(biāo)，而建設(shè)國家創(chuàng)新體系是實現(xiàn)創(chuàng)新型國家的一個重要方面，技術(shù)創(chuàng)新政策起著最為重要的干預(yù)、規(guī)制和引導(dǎo)科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)以及促進(jìn)科學(xué)技術(shù)成果產(chǎn)業(yè)化的作用。為了實現(xiàn)上述目標(biāo)，加快推進(jìn)國家創(chuàng)新體系建設(shè)，國務(wù)院、相關(guān)部委相繼修訂或制訂了一系列相關(guān)的政策措施。

目前，從我國技術(shù)創(chuàng)新政策的執(zhí)行狀況來看，科技研發(fā)活動經(jīng)費(fèi)支出、國際科技論文的發(fā)表和被引用數(shù)、專利申請和授權(quán)量、科技人力資源的投入等方面已有快速增長；但在R&D經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度、關(guān)鍵技術(shù)和核心技術(shù)的對外依存度、科技論文質(zhì)量、專利的技術(shù)復(fù)雜程度、培養(yǎng)科技領(lǐng)軍及創(chuàng)業(yè)人才、國家綜合創(chuàng)新能力等方面，距離建成高效的國家創(chuàng)新體系、實現(xiàn)創(chuàng)新型國家的目標(biāo)還有很長一段路要走。尤其是技術(shù)創(chuàng)新政策一旦達(dá)不到預(yù)期目的，或者不能有效推行，就會導(dǎo)致創(chuàng)新效率不高，使我國陷入技術(shù)創(chuàng)新政策執(zhí)行的困境。鑒于此，本文有必要就進(jìn)一步研究技術(shù)創(chuàng)新政策執(zhí)行中存在的困境，分析其產(chǎn)生的主因，并據(jù)此提出破解當(dāng)下技術(shù)創(chuàng)新政策執(zhí)行困境中的相關(guān)論見。

我國技術(shù)創(chuàng)新政策的制定也需要與時俱進(jìn)。隨著社會發(fā)展和經(jīng)濟(jì)形勢的變化，加上科技全球化大趨勢下科技發(fā)展自身的復(fù)雜性和動態(tài)性、人的認(rèn)識的局限性和主觀性、技術(shù)路徑選擇過程中缺乏信息優(yōu)勢等諸多因素，增加了政策制定者確定政策問題的難度，往往制定過程的缺陷造成了技術(shù)創(chuàng)新政策目標(biāo)和政策執(zhí)行結(jié)果的偏差。以當(dāng)下我國的基礎(chǔ)研究為例，近年來，我國的R&D經(jīng)費(fèi)投入增長較快，但是主要側(cè)重于系統(tǒng)集成與應(yīng)用研究，基礎(chǔ)研究R&D投入相對不足。從2000年到2012年，基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)占全社會R&D總投入比重長期處于5%左右低位運(yùn)行。其中，2012年我國R&D經(jīng)費(fèi)投入首次突破萬億元，位居世界第三；但基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)占R&D總投入比重僅為4.8%。通常，創(chuàng)新型國家的基礎(chǔ)研究比例較大，而我國的基礎(chǔ)研究環(huán)節(jié)薄弱，這源于誰也不愿意將經(jīng)費(fèi)投入到不易出成果、且具有長期性和不確定性的基礎(chǔ)研究方面，導(dǎo)致了我國的科技發(fā)展多采用跟蹤模仿策略。由此可見，政策制定時確認(rèn)問題偏差，是造成我國基礎(chǔ)研究出現(xiàn)停滯的根源之一。

由于長期囿于計劃經(jīng)濟(jì)體制，我國的技術(shù)創(chuàng)新決策一直是專家統(tǒng)治的領(lǐng)域，“政府—科學(xué)家”的二元決策主體關(guān)系成為技術(shù)政策決策模式的核心特征。過度強(qiáng)調(diào)政府、專家的決策主導(dǎo)作用，易導(dǎo)致部分行政官員以國家利益為由干預(yù)技術(shù)決策，降低決策的效率，造成創(chuàng)新政策制定過程中的缺陷。當(dāng)然并不是說科學(xué)家的影響力越大越好，在個人和單位利益的驅(qū)使下，科學(xué)家有時難以將國家利益和國家需求放在首位，傾向于只提供對己有利的咨詢意見（如在申請指南中安排個人或單位的優(yōu)勢方向，選項和評審時互投贊成票），從而損害決策的科學(xué)性和公正性。①雖然，目前已有國內(nèi)企業(yè)逐步參與到技術(shù)創(chuàng)新政策制定中來，但只是大型企業(yè)特別是國有企業(yè)，科技型中小企業(yè)卻很少發(fā)聲，加上既得利益集團(tuán)對政策干預(yù)過多，導(dǎo)致技術(shù)創(chuàng)新政策補(bǔ)貼多偏向國有企業(yè)，削弱了中小企業(yè)、民營企業(yè)的創(chuàng)新能力。因此，這類技術(shù)創(chuàng)新政策很難得到高效執(zhí)行。

美國學(xué)者T﹒B史密斯是對政策執(zhí)行研究最早、最有影響的學(xué)者，他將影響政策執(zhí)行的因素歸結(jié)為四類：理想化的政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和環(huán)境因素。由于政策執(zhí)行主體和目標(biāo)群體主要指的是人或由人組成的群體，而人是政策執(zhí)行過程中最能動的因素，也是最重要的要素。因此執(zhí)行主體的執(zhí)行和目標(biāo)群體的接受程度，是影響政策執(zhí)行效果的主要困境因素之一。

首先，政策執(zhí)行者的“有限理性”引發(fā)的政策失靈。政策執(zhí)行者的有限理性體現(xiàn)在認(rèn)知局限，對技術(shù)創(chuàng)新政策決策理解不透徹，把握不準(zhǔn)其精髓，或者對政策有誤解，使政策執(zhí)行達(dá)不到預(yù)期效果。政策執(zhí)行者的有限理性，還表現(xiàn)在執(zhí)行者的個人素質(zhì)和能力方面，如果政策執(zhí)行主體的素質(zhì)、能力低下，就無法富有遠(yuǎn)見地制定可行的執(zhí)行方案，容易出現(xiàn)思維滯后和執(zhí)行的短視行為，不能采用相應(yīng)的執(zhí)行手段和策略，根據(jù)實際執(zhí)行過程中的具體情況來調(diào)動人力、物力和財力，從而影響到創(chuàng)新政策的有效執(zhí)行。

其次，地方政府的“經(jīng)濟(jì)人”行為也會導(dǎo)致政策執(zhí)行處于困境。目前我國技術(shù)創(chuàng)新政策的執(zhí)行主體主要是地方政府，在地方政府的任期制和與經(jīng)濟(jì)效益掛鉤的政績考核觀念下，難免為追求政績而青睞于短、平、快的產(chǎn)業(yè)，且更愿意模仿成本低的創(chuàng)新策略，這種重短期利益、忽視長期利益的“機(jī)會主義”行為，不僅打擊了企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的積極性，最終也造成了技術(shù)創(chuàng)新政策的執(zhí)行困境。

另外，信息不對稱的困境。由于政策宣傳、貫徹的力度不夠，部分目標(biāo)群體在政策頒布一段時間后，不知道與其自身密切相關(guān)的政策信息，也制約了目標(biāo)群體對政策的有效執(zhí)行。例如，我國發(fā)布的支持中小企業(yè)自主創(chuàng)新的金融、稅收優(yōu)惠政策，至今沒有體現(xiàn)出良好的效果，并不是政策設(shè)計的問題，而是很多科技型中小企業(yè)由于信息不對稱等原因，對這項政策內(nèi)容和目標(biāo)知之甚少，對技術(shù)創(chuàng)新政策執(zhí)行偏差也造成了影響。

技術(shù)創(chuàng)新政策執(zhí)行不力的成因

體制環(huán)境的影響。國內(nèi)外很多學(xué)者認(rèn)為，市場失靈是造成技術(shù)創(chuàng)新政策執(zhí)行困境的源頭。然而，以市場失靈作為技術(shù)創(chuàng)新政策的依據(jù)是西方發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家在市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)很完善的條件下提出來的。由于支持技術(shù)創(chuàng)新活動的基本制度已經(jīng)成熟，所以成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家就自然將創(chuàng)新政策重點(diǎn)專注于激活創(chuàng)新活動過程上。②與此相反，中國的市場經(jīng)濟(jì)存有“人為”建立的“痕跡”，這與西方的市場經(jīng)濟(jì)有所不同。我國的市場經(jīng)濟(jì)人為因素較大，即我國的市場失靈有些是人為因素造成的，而不是自然形成的市場失靈。市場經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展應(yīng)該有一個循序漸進(jìn)的過程，是市場自然發(fā)育與政府推動相結(jié)合的產(chǎn)物。

由于在公共政策系統(tǒng)中，政府、市場和公民社會在政策過程中都有一定的影響力，這三者關(guān)系動態(tài)變化的博弈過程，也是政府體制改革過程的實質(zhì)。③筆者通過比較中西方公共政策系統(tǒng)中政府、市場和公民社會的差異，看出中西方市場經(jīng)濟(jì)和公民社會形成與發(fā)展的不同路徑：在西方國家是市場因素（包括產(chǎn)權(quán)私有、等價交換等）的發(fā)展，促進(jìn)公民社會逐步壯大，在此基礎(chǔ)上市場經(jīng)濟(jì)最終形成；而我國的市場經(jīng)濟(jì)包括市場因素的基礎(chǔ)還較為薄弱，特別是政府本位的運(yùn)作方式—自上而下的組織形式，多是計劃經(jīng)濟(jì)思維的產(chǎn)物，使得企業(yè)在政府主導(dǎo)下，不是面向市場和需求主動進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，而是依靠政府尋求科技資源。這樣的思維也是造成我國陷入技術(shù)創(chuàng)新政策執(zhí)行不力、遲遲走不出困境的一個成因。

外部環(huán)境的影響。隨著世界全球化、市場化和信息化浪潮的出現(xiàn)，現(xiàn)代技術(shù)創(chuàng)新政策的壽命周期亦逐漸縮短。技術(shù)創(chuàng)新政策具有時間維度的限制，外界環(huán)境一旦發(fā)生變化，技術(shù)創(chuàng)新政策需要相應(yīng)地適時進(jìn)行調(diào)整。例如，20世紀(jì)80年代我國政府提出的“以市場換技術(shù)”創(chuàng)新戰(zhàn)略，作為改革開放后一項重大的技術(shù)引進(jìn)方針，對技術(shù)引進(jìn)與進(jìn)步產(chǎn)生了重要影響，曾一度縮小了我國與發(fā)達(dá)國家的技術(shù)差距。到21世紀(jì)初，我國加入世貿(mào)組織后，國內(nèi)外市場競爭加劇，按照WTO規(guī)則和入世的承諾，政府不能再強(qiáng)制要求外資企業(yè)必須以技術(shù)轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)品全部出口或大部分出口等為前提條件進(jìn)入中國市場，“以市場換技術(shù)”政策策略已失去法理依據(jù)。④因此取而代之的是大力提倡本國自主創(chuàng)新政策，如果繼續(xù)通過“以市場換技術(shù)”達(dá)到加速技術(shù)進(jìn)步的目標(biāo)，我國的技術(shù)創(chuàng)新政策勢必會陷入新的困境。

由于我國經(jīng)濟(jì)仍處于社會轉(zhuǎn)型期，部分科研機(jī)構(gòu)、國企在利益驅(qū)使下，對那些已具有明確價值目標(biāo)的創(chuàng)新政策斷章取義，為了追求短期效益，規(guī)避潛在風(fēng)險，采取防范性對策來保護(hù)自身的利益，不配合技術(shù)創(chuàng)新政策的執(zhí)行，破壞了技術(shù)創(chuàng)新政策的有效實施，類似這樣的事例在今天也并不鮮見。

破解技術(shù)創(chuàng)新政策執(zhí)行困境的對策

從精英型創(chuàng)新政策制定模式向公眾型創(chuàng)新政策制定模式的轉(zhuǎn)變。我國的科技決策長期以來是一個被政府和科技專家“主導(dǎo)”的領(lǐng)域，社會公眾往往被拒之門外。這里的“公眾”可以包括利益集團(tuán)、非盈利性組織、企業(yè)、個體消費(fèi)者等。在大科學(xué)時代背景下，面對科技的發(fā)展和國民科學(xué)素養(yǎng)的提高，公眾應(yīng)與科技精英、政治精英共同成為平等的創(chuàng)新政策主體。技術(shù)創(chuàng)新政策制定模式也應(yīng)該從政府—科學(xué)家的“由上而下”二元主體模式，轉(zhuǎn)向公眾—科學(xué)家—政府的“由下而上”的三元主體模式。在創(chuàng)新政策制定階段，讓更多的主體參與到政策制定中來，這樣既體現(xiàn)了決策的民主化與科學(xué)化，也會減少決策的失誤，確保技術(shù)創(chuàng)新政策的有效運(yùn)行。

轉(zhuǎn)變地方政府政績考核觀念，激發(fā)技術(shù)創(chuàng)新的積極性。一段時間以來，我國對地方政府的政績考核往往把GDP作為硬指標(biāo)，這種以經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為主導(dǎo)的政績考核觀，難免會導(dǎo)致地方政府決策中存在短視行為。如注重引進(jìn)外資和技術(shù)，而不重視技術(shù)的消化和吸收，尤其一些城市低水平項目的重復(fù)引進(jìn)，雖然帶來了一時的經(jīng)濟(jì)效益，但對推動技術(shù)創(chuàng)新政策的執(zhí)行并無有益。這也與當(dāng)今世界以科學(xué)技術(shù)體現(xiàn)國家綜合實力的趨勢不符。因此對官員的政績考核，要建立綜合考核體系，不僅注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展、人民生活和資源環(huán)境等指標(biāo)的考量，還要加大科技發(fā)展指標(biāo)的權(quán)重。只有這樣，才能科學(xué)地推動地方政府制定“創(chuàng)新驅(qū)動型”區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，激勵地方政府的創(chuàng)新動力。

確定政策邊界，尋求技術(shù)創(chuàng)新的“善治”。隨著市場經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，政府的治理理念和價值取向也發(fā)生了重要變化，開始轉(zhuǎn)向“善治”。而“善治”理論的提出使人們逐漸意識到政府與市場良性互動的重要性。在政府與市場的關(guān)系上，政府應(yīng)有所為、有所不為。⑤凡是市場機(jī)制能夠解決的問題，一律應(yīng)用市場機(jī)制解決，減少不必要的行政干預(yù)。同時確定政府干預(yù)技術(shù)創(chuàng)新的邊界，在政府與市場間尋求平衡是探求技術(shù)創(chuàng)新“善治”的關(guān)鍵。政府的作用在于樹立為創(chuàng)新主體服務(wù)的理念，把建立一個良好的、有利于開展技術(shù)創(chuàng)新活動的外部環(huán)境，作為自身的首要任務(wù)，制定出激發(fā)創(chuàng)新主體能動性的激勵型政策。

為了使技術(shù)創(chuàng)新政策達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，對政策動態(tài)過程要加以全面監(jiān)督并糾正偏差，健全政府內(nèi)部監(jiān)督、科學(xué)專家團(tuán)體監(jiān)督、社會組織監(jiān)督、公眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的一系列監(jiān)督體系，及時發(fā)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新政策執(zhí)行過程中存在的問題，采取有效的補(bǔ)救措施，適時對技術(shù)創(chuàng)新政策進(jìn)行有利調(diào)整，以保證技術(shù)創(chuàng)新政策的執(zhí)行到位。

進(jìn)一步構(gòu)建企業(yè)自主創(chuàng)新市場機(jī)制。目前我國市場機(jī)制仍不夠完善，市場經(jīng)濟(jì)體系受到政府干預(yù)和影響較大，資本、技術(shù)等要素市場不甚健全，無法依據(jù)供求、競爭和價格波動進(jìn)行自由流動和合理配置；部分國有企業(yè)還憑借行政權(quán)力以低成本獲取生產(chǎn)要素，導(dǎo)致企業(yè)缺乏創(chuàng)新的動力，市場機(jī)制不能有效運(yùn)轉(zhuǎn)，制約市場經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。因此，應(yīng)建立健全市場體系，完善市場機(jī)制，強(qiáng)化市場競爭，規(guī)范市場競爭秩序，發(fā)揮市場機(jī)制驅(qū)動創(chuàng)新的作用，并以市場為導(dǎo)向配置創(chuàng)新資源，從而使企業(yè)在市場機(jī)制作用下通過技術(shù)創(chuàng)新、增加創(chuàng)新投入獲得競爭優(yōu)勢，把以市場經(jīng)濟(jì)為主體的創(chuàng)新機(jī)制扎實有效建立起來。

建立健全法律法規(guī)體系。針對技術(shù)創(chuàng)新的各個環(huán)節(jié)，要制定出臺并完善相應(yīng)的法律，如：注重知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)、科技成果轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)讓、完善專利制度、風(fēng)險投資、基礎(chǔ)研究、技術(shù)擴(kuò)散與轉(zhuǎn)移機(jī)制等，可從中參照國際慣例、借鑒國外成功經(jīng)驗，使我國的技術(shù)創(chuàng)新的立法逐步與國際接軌。

繼續(xù)深化國企改革，扶持民營企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。改革開放30多年以來，國有企業(yè)改革取得了一定進(jìn)展，但仍存在一系列的問題。例如：贏利性國有企業(yè)的“泛行政化”問題依然存在，其表現(xiàn)為資源配置行政化和行政性壟斷等，這些亟待通過政府制定相應(yīng)的科技創(chuàng)新政策，激發(fā)出國有企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的積極性，提升企業(yè)產(chǎn)品“智”造的活力，才能突破發(fā)展中的瓶頸。

當(dāng)下民營科技企業(yè)具有創(chuàng)新投入高、善于以市場為導(dǎo)向開發(fā)新產(chǎn)品等特點(diǎn)，已逐步成為我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，有的甚至發(fā)展為高科技產(chǎn)業(yè)的生力軍。但由于普遍存在投入資金不足、規(guī)模實力小、經(jīng)營風(fēng)險大、信息不對稱等問題，限制了民營科技企業(yè)的發(fā)展。因此，政府應(yīng)重點(diǎn)扶持民營科技企業(yè)積極開展科技創(chuàng)新活動，為其營造有利的政策環(huán)境，通過提供融資擔(dān)保、社會中介服務(wù)等方式，以一定的優(yōu)惠傾斜政策，降低其市場交易成本，對其技術(shù)創(chuàng)新成果加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，激勵知識技術(shù)人才創(chuàng)辦民營科技創(chuàng)新型企業(yè)，激發(fā)民營科技企業(yè)的創(chuàng)新活力。⑥總之，讓國有企業(yè)和民營科技企業(yè)獲得平等享有創(chuàng)新政策的機(jī)會和對市場競爭的權(quán)益，只有善于破局、逐步建立起符合中國科技和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的科技創(chuàng)新政策體系，加速科技成果向現(xiàn)實生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)化，才能推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新政策的有效執(zhí)行。

（作者分別為東北大學(xué)文法學(xué)院博士研究生、沈陽大學(xué)機(jī)械工程學(xué)院講師，東北大學(xué)文法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）

【注釋】

①汝鵬，蘇竣：“科學(xué)家在中國科技決策中的影響力研究—以863計劃為例”，《中國軟科學(xué)》，2010年第10期，第92頁。

②鄧練兵：“中國創(chuàng)新政策變遷的歷史邏輯—兼論以市場失靈為政策依據(jù)理論的不適用性”，華中科技大學(xué)博士學(xué)位論文，2013年，第190頁。

③包國憲，潘旭：“‘新三元結(jié)構(gòu)’與公民社會發(fā)展—從政府體制改革的視角分析”，《湘潭大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2007年第6期，第27頁。

④夏梁，趙凌云：“‘以市場換技術(shù)’方針的歷史演變”，《當(dāng)代中國史研究》，2012年第2期，第34頁。

⑤張義忠：“善治視野下的有限政府塑造”，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》，2005年第1期，第204頁。

⑥蔣鐵柱，楊亞琴：“構(gòu)建完善的科技創(chuàng)新政策支持體系—北京、上海、深圳三地科技創(chuàng)新模式比較”，《上海社會科學(xué)院學(xué)術(shù)季刊》，2001年第3期，第13頁。

責(zé)編/許國榮（實習(xí)）