農(nóng)政變遷的動(dòng)力

賀雪峰

取消農(nóng)業(yè)稅前，國家向農(nóng)民收取稅費(fèi)越來越困難，以致于出現(xiàn)了普遍的干群關(guān)系緊張和嚴(yán)峻的三農(nóng)問題。一個(gè)重要原因是國家缺乏與2億多戶分散的小農(nóng)打交道的能力，或者說國家向分散農(nóng)戶收取稅費(fèi)的成本極高。因此，自2001年開始農(nóng)村稅費(fèi)改革，到2006年徹底取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，國家與農(nóng)民關(guān)系發(fā)生巨變。

取消農(nóng)業(yè)稅前，國家在向農(nóng)民收取稅費(fèi)過程中必須回應(yīng)農(nóng)民的生產(chǎn)生活需要。國家與農(nóng)民的關(guān)系可謂“打成一片”，剪不斷理還亂，一方面關(guān)系緊張，一方面國家對(duì)農(nóng)民的生產(chǎn)生活十分關(guān)切，竭力為農(nóng)民解決一家一戶“不好辦、辦不好和辦起來不合算”的共同生產(chǎn)事務(wù)。

取消農(nóng)業(yè)稅以后，國家向農(nóng)村大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付。國家給農(nóng)民分錢，自然不再需要征求農(nóng)民意見，考慮農(nóng)民的需求偏好。結(jié)果，雖然有越來越多自上而下的轉(zhuǎn)移支付，農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件卻沒有很大改善。

分錢不好分，是因?yàn)檗r(nóng)戶過于分散，經(jīng)營規(guī)模太小。農(nóng)業(yè)部門認(rèn)為，若能將當(dāng)前2億多戶分散小農(nóng)改造為2000萬個(gè)適度規(guī)模經(jīng)營的以家庭農(nóng)場為典型的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，這個(gè)錢就很好分，也有效率了。

因此，自上而下，從分錢難的邏輯出發(fā)，就有了極強(qiáng)的推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的動(dòng)力，這是當(dāng)前農(nóng)政變遷的一個(gè)主要?jiǎng)恿Α＿@個(gè)動(dòng)力表現(xiàn)出來的，就是當(dāng)前全國普遍出現(xiàn)的由財(cái)政支持推動(dòng)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。最近幾年，全國掀起了極其強(qiáng)烈的推動(dòng)普通農(nóng)戶土地向大戶等所謂新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)的運(yùn)動(dòng)，地方政府普遍將土地流轉(zhuǎn)作為地方政績，給規(guī)模經(jīng)營者以高額財(cái)政補(bǔ)貼，存在經(jīng)營土地面積越大補(bǔ)貼越高的情況。進(jìn)入規(guī)模經(jīng)營的所謂新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，也會(huì)利用對(duì)自己有利的話語來要求更多農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，從而在中央文件中反復(fù)出現(xiàn)“今后新增農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜”的要求。

但是，既然9億人要依托農(nóng)業(yè)完成家庭和勞動(dòng)力的再生產(chǎn)，就不能只是從方便轉(zhuǎn)移支付角度推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，培育農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體，要站在小農(nóng)立場上而非僅僅是農(nóng)業(yè)立場上更非抽象的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的立場上看問題。因此，就要超出單純農(nóng)業(yè)視角來看農(nóng)政變遷。

分散小農(nóng)存在的最大問題是公共服務(wù)難題，公共事務(wù)中的搭便車難題，簡言之就是如何解決他們生產(chǎn)生活中一家一戶“不好辦、辦不好和辦起來不合算的事情”。取消農(nóng)業(yè)稅后，國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付多從農(nóng)業(yè)目標(biāo)出發(fā)，而不大考慮分散小農(nóng)的需求，也沒有為他們解決問題，導(dǎo)致小農(nóng)生產(chǎn)越來越難，以致國家最后出現(xiàn)錯(cuò)覺，以為沒有人愿意種地，從而不得不推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)和扶持所謂新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。這種對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的鼓勵(lì)和扶持，又進(jìn)一步使小農(nóng)難以獨(dú)自面對(duì)與解決生產(chǎn)生活中的困難。

這顯然也是國家所不愿看到的。怎么辦？唯一辦法是將自上而下資源主要用于解決農(nóng)村共同生產(chǎn)事務(wù)的解決上來。具體就是必須要重建為小農(nóng)提供服務(wù)的、可以回應(yīng)小農(nóng)需求的村社基層組織，以及為小農(nóng)提供服務(wù)的自上而下的社會(huì)化服務(wù)體系。