對西方國家財政可持續(xù)發(fā)展的審視與思考

饒華敏

【摘要】財政支出是政府運用財政資金，為滿足社會共同需要而提供公共產(chǎn)品和服務的過程，既是對財政資金的分配，又是政府履行職能的集中表現(xiàn)。財政支出的合理狀態(tài)不僅關系到財政運行的可持續(xù)性，也是維系國民經(jīng)濟健康發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)。對于這些問題，可以從西方國家財政危機和維護財政可持續(xù)性的實踐中得到一些啟示。

【關鍵詞】財政 可持續(xù)發(fā)展 審視 思考

【中圖分類號】F812.7 【文獻標識碼】A

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，這一全新定位不僅強調(diào)了財政之于政府宏觀調(diào)控的重要杠桿作用，更是將財政的定位置于經(jīng)濟、社會、政治等的多維體系中，為財政自身的改革與完善指明了方向。發(fā)揮好財政的作用，“是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”，同時財政體制改革又將支持和承載轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、促進政府職能及社會轉(zhuǎn)型等一系列全面深化改革的重擔。把財政的功效發(fā)揮出來，對于推進國家治理體系建設和治理能力現(xiàn)代化將會形成重要的牽引作用。

財政可持續(xù)性的內(nèi)涵及其影響性因素

簡單來說，財政的可持續(xù)性可以理解為未來政府是否具有償還到期債務的能力。具體來說，財政的可持續(xù)性具有以下三個方面的含義：一是政府在長時間內(nèi)都能夠保持財政在收支上的平衡;二是政府雖然未能實現(xiàn)財政的收支平衡，但是能夠通過發(fā)行國債來進行融資，實現(xiàn)可持續(xù);三是即便財政平衡被打破，但經(jīng)濟變量的相互作用機制能夠逐步促使政府財政恢復平衡。

財政可持續(xù)發(fā)展的核心問題在于財政收支的平衡狀況，因此影響財政收支的因素也成為影響財政可持續(xù)發(fā)展的因素。首先，經(jīng)濟發(fā)展影響財政可持續(xù)性。經(jīng)濟發(fā)展決定了一國的財政收入，要想解決財政收支壓力、保持財政穩(wěn)定，最為根本的便是發(fā)展經(jīng)濟，增加財政收入。其次，財政支出影響財政可持續(xù)性。財政支出不僅直接影響政府財政的收支平衡，還能夠影響社會的經(jīng)濟生活，進而影響財政收入。再次，財政政策也與財政可持續(xù)性有密切關系。財政政策是國家進行宏觀調(diào)控的工具，它通過控制財政收入與支出影響社會經(jīng)濟發(fā)展形勢，最終又作用于國家的財政收支狀況。最后，外部環(huán)境也影響一國財政的可持續(xù)性。當今世界各國經(jīng)濟聯(lián)系日益密切，因此國外的經(jīng)濟發(fā)展狀況，尤其是金融危機等都會對本國的經(jīng)濟造成一定影響，并沖擊國內(nèi)財政狀況。

財政可持續(xù)性現(xiàn)狀及影響因素分析

我國財政可持續(xù)性現(xiàn)狀。進入新世紀以后，中國的財政收入規(guī)模進入快速增長階段，在2004年到2007年期間，財政收入增長率高達20%以上，2012年的財政收入為11多萬億元，比2003增長了4倍多。從目前中國的經(jīng)濟發(fā)展來看，財政收入將會穩(wěn)健增長，對宏觀經(jīng)濟發(fā)展有較強的調(diào)控能力。但在這一階段，中國的財政支出也在不斷增長，在2003年到2012年期間，財政支出平均增幅為19.11%，高于這一階段GDP平均16.14%的增速。從財政收支對比來看，在2003年到2012年期間，除了2007年略有財政盈余之外，其他年份均為財政赤字。尤其是在2008年之后，政府加大了對民生的財政投入，這導致財政收支差距不斷拉大，特別是在2012年，財政赤字額高達8699.45億元。但大規(guī)模的財政支出也促進了國民經(jīng)濟的發(fā)展，這一階段中國的GDP保持高速增長的狀態(tài)，因此財政赤字率一直保持在2%左右，財政收支處于較為合理和安全的界限之內(nèi)，呈現(xiàn)出可持續(xù)性。

影響中國財政可持續(xù)性的主要因素。首先，財政收入相對不足。自改革開放之后，中國的GDP雖然大幅增長，但財政收入?yún)s沒有表現(xiàn)出與經(jīng)濟增長總量較強的關聯(lián)性，而且財政收入在GDP中的占比呈下降趨勢。財政收入的不足影響了國家通過財政收支來履行各項發(fā)展職能。為了緩解財政收入的壓力，政府試圖擴大發(fā)行國債，但這也讓國家背上沉重的債務負擔。之后我國進行了分稅制改革，財稅收入向中央集中，這在一定程度上增加了國家財政資金收入，財政收入在GDP中的占比也有所提高。但未來我國財政收入的走勢仍不明了，一方面我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正進入調(diào)整時期，另一方面我國長期聚焦減稅政策。這都有可能影響我國財政收入的增加。

其次，財政支出過度膨脹。在改革開放之前，政府全面干預經(jīng)濟發(fā)展的各個方面，這也導致財政支出規(guī)模不斷擴大。在進行改革開放之后，政府逐漸退出市場干預，進行經(jīng)濟宏觀調(diào)控，因此財政支出在GDP中的占比有所下降。但近年來為了刺激經(jīng)濟發(fā)展，國家實施積極的財政政策，財政支出規(guī)模又有所擴大，尤其是在民生領域所投入的財政資金日益膨脹，這導致我國財政收支出現(xiàn)失衡。

最后，財政管理體制的不完善影響我國財政可持續(xù)性。我國的財政體制始終存在預算約束軟化、執(zhí)行隨意性大以及缺少制衡三個方面的問題。雖然我國早已制定實施了《預算法》，但卻并沒有嚴格執(zhí)行，在財政資金的支取方面，隨意增加預算支出、擴大支出范圍、改動預算支出用途的現(xiàn)象屢見不鮮。這種隨意性弱化了財政預算的作用，容易導致財政收支失衡。此外，我國財政支出的監(jiān)管體制不完善，也讓財政資金使用的規(guī)范性、安全性以及有效性等大打折扣，加劇了財政收支失衡的可能，不利于財政可持續(xù)發(fā)展。

國外維護財政可持續(xù)性的經(jīng)驗與啟示

美國的財政可持續(xù)對策。經(jīng)濟陷入衰退、多次戰(zhàn)爭，讓美國的財政支出規(guī)模不斷擴大，自2000年以來財政赤字不斷上升，2007年爆發(fā)的次貸危機市財政狀況更是雪上加霜，美國的財政赤字增幅高達30%。除了軍費支出、刺激經(jīng)濟的財政支出外，其他社會福利支出以及外債利息支出也讓美國的財政赤字不斷上漲。為了保持財政收支平衡，維護財政可持續(xù)性，美國采取了以下幾項措施：一是進行財政約束，對非安全性支出進行凍結(jié);二是頒布法案對非緊急性支出進行控制;三是減少醫(yī)療改革的成本，將公共醫(yī)療支出轉(zhuǎn)移到州政府;四是努力發(fā)展經(jīng)濟;五是增加稅收。這些措施緩和了美國的財政收支失衡矛盾，極力保持財政的可持續(xù)性。

日本的財政可持續(xù)對策。日本多年來持續(xù)保持經(jīng)濟的快速發(fā)展，與日本政府實施的擴張性財政政策不無關系，但與此同時，以財政刺激多方社會事業(yè)發(fā)展，大力進行社會保障等公共事業(yè)建設都讓日本的財政支出規(guī)模不斷增大，威脅財政的可持續(xù)性。在緩解財政赤字方面，日本由于政權(quán)更迭，其應對財政赤字的政策也有所不同。在小泉時期，政府期望通過改革來提高地方財政的運營效率，并縮減國家項目開支。在野田政府階段，國家積極謀求削減財政赤字，減少對公共事業(yè)的投資，這在一定程度上緩解了政府的財政支出壓力。安倍上臺后，為了刺激經(jīng)濟發(fā)展，需要再次擴大財政支出規(guī)模，為了保持財政穩(wěn)定可持續(xù)，安倍政府通過增加稅收來擴大財政收入，這也暫緩了日本財政失衡的危機。

歐盟財政可持續(xù)政策。歐盟為了進一步維護聯(lián)盟經(jīng)濟體的穩(wěn)定而建立了統(tǒng)一的財政框架，在財政可持續(xù)上歐盟各國制定和簽署了《穩(wěn)定與增長公約》，規(guī)定各個成員國的財政赤字率不能超過3%。在發(fā)展初期，歐盟各國都積極遵循這一財政約束規(guī)則，但隨著歐洲經(jīng)濟的持續(xù)低迷，一些國家不得不為了提振經(jīng)濟而放松預算控制，加之歐洲是高福利國家，政府為公共服務投入大量財政資金，這導致許多歐盟國家財政赤字超標，在2001年到2012年間，葡萄牙、德國、意大利、法國等都多次超過3%的警戒線。之后根據(jù)新的發(fā)展形式，歐盟對《公約》進行修改，加強了對經(jīng)濟失衡的監(jiān)督和防范，并針對違規(guī)行為制定了處罰措施，比如一國如果財政赤字超過規(guī)定范圍，便需要繳納本國GDP的0.2%作為無利息保證金，如果在一定時間范圍內(nèi)，該國不能改善赤字率，該筆保證金將成為罰金，這一約束措施督促各國將財政赤字率控制在一定范圍內(nèi)，避免財政收支徹底失衡。

西方國家維護財政可持續(xù)性的啟示。首先，要制定長期的維護財政可持續(xù)的發(fā)展計劃。歐美都將保持財政的可持續(xù)發(fā)展作為長期的治理計劃。一方面，這是因為財政收支的變動是國家財政發(fā)展的常態(tài)，應該以全局的、長遠的眼光來看待財政的可持續(xù)性。另一方面，財政支出中的諸多項目都具有“易上不易下”的特點，因此短期內(nèi)很難實現(xiàn)大幅削減財政支出的目的，也必須制定長期的財政規(guī)劃。

其次，將政府責任作為財政支出的重要參考。從西方國家財政失衡原因來看，范圍過廣的項目支持導致財政支出大規(guī)模增長。如美國在競選過程中，會承諾選民一些支出性項目，這使得財政支出無計劃盲目擴張，最終威脅財政的可持續(xù)性。而在當今社會，政府應該是有限性政府，它在不過度干預經(jīng)濟的同時，在提供社會公共服務方面也同樣是有限的。政府應該依照自身的職責限定公共支出的范圍與規(guī)模，有限度地為社會公眾提供市場機制所不能提供的公共服務和產(chǎn)品。但政府不能為了達到自己的政治意圖而任意擴大財政支出范圍，這將導致財政收支加速失衡。

再次，在民生領域，政府需要保持適度的財政支出。國家在民生領域的投入能夠大幅提高社會的平均生活水平，但與此同時，民生領域的財政投入往往具有種類繁多、長期性、覆蓋面廣等特點，這給國家財政帶來了長期的巨大壓力。而且隨著社會的發(fā)展，城市化進程、環(huán)境保護、新能源開發(fā)等領域?qū)⑿枰獓疫M行更多的投入，這無疑也會加重財政支出負擔。此外，經(jīng)濟增長速度的放緩也導致財政收入壓力，收支失衡便可能帶來財政的不可持續(xù)性。因此，政府在民生領域的投入應該量力而行，而不能夠為了達到政治目的而提出過高的民生領域支出承諾，否則要么增加政治違約風險，要么帶來財政失衡問題，這都不利于社會的穩(wěn)定發(fā)展。如歐盟國家近年來便因高福利而承擔了巨大的財政收支壓力。

最后，要控制政府債務額度。美國面對巨大的財政赤字，便不斷通過發(fā)行外債的形式來彌補財政虧空，這使政府債務數(shù)字不斷攀升，進一步加劇了財政赤字危機。因此，政府必須控制自身的債務額度，制定一個科學的債務警戒線，防止任意擴大債務規(guī)模的財政行為。并且政府需要在恰當?shù)臅r機減少新發(fā)行債務，這能夠降低利息支出，防止債務危機。

財政體制改革可持續(xù)性發(fā)展的對策

保持合理的財政支出廣度與規(guī)模。財政支出大大超過財政收入是威脅財政可持續(xù)的根本因素，因此，要保持財政可持續(xù)，維護財政體系的穩(wěn)定與平衡，便必須將財政支出控制在一定范圍內(nèi)。首先要正確定位政府職能，理順政府與市場的關系，控制政府財政支出的廣度。在現(xiàn)代社會發(fā)展中，政府與市場有著各自的運行規(guī)律和領域范圍。在市場領域內(nèi)，市場規(guī)律調(diào)節(jié)資源配置，為社會發(fā)展各個環(huán)節(jié)提供有償?shù)漠a(chǎn)品和服務，市場有著自己的調(diào)節(jié)規(guī)律，并不需要政府的過度干預。而政府需要在市場規(guī)律失靈的公共領域發(fā)揮職能，為社會大眾提供公共產(chǎn)品和服務。政府與市場的職能范圍也決定了財政支出的范圍廣度，決定了哪些產(chǎn)品該由政府來負責提供，而哪些應交由市場自由調(diào)節(jié)。因此，要合理確定我國財政支出的范圍，就必須分析我國財政缺位和越位的問題。在防止政府越位方面，可以在法律上明確政府不應該干預的領域，保證市場規(guī)律的發(fā)揮，也避免大規(guī)模財政支出的發(fā)生。其次，要根據(jù)財政收入的增長適度調(diào)節(jié)財政支出的增幅。財政收支在增幅上的匹配，并非簡單的數(shù)量上的“以收定支”，而是在財政收入能夠承載的范圍內(nèi)，財政支出的規(guī)模能夠保證財政職能最大化的發(fā)揮。

構(gòu)建政府財政投融資體制。財政投融資具有準公共性，但也較為關注經(jīng)濟效益，能夠充實財政資金，解決財政資金來源不足的問題，保證財政職能的發(fā)揮。財政投融資是在確保財政資金安全的前提下，將部分的財政投資支出轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃數(shù)呢斦Y金運用，實現(xiàn)財政資金的增值?？梢哉f財政投融資拓寬了政府財政資金的融資渠道。此外，財政投融資還是政府進行宏觀調(diào)控的工具，政府投融資的方向能夠反映政府的意志和扶植對象。尤其是在經(jīng)濟蕭條時期，政府的投融資能夠為市場注入活力，促進經(jīng)濟發(fā)展，進而增加財政收入，保持財政可持續(xù)。

具體來說，要完善我國的財政投融資體制，首先，政府需要將其納入財政預算管理之中，并確定投融資的規(guī)模、范圍、渠道等，保證資金的合理運用。其次，政府需要拓寬財政資金投融資的渠道。財政投融資一般資金規(guī)模較大且使用周期較長，因此，國家有償資金籌集缺口較大，所以可以通過多元化的融資渠道來籌集，如政府產(chǎn)權(quán)交易融資、政府擔保債券、投入社會保障基金等。再次，政府要搭建一個財政投融資平臺。財政資金投融資具有一定的特殊性，需要搭建一個溝通市場與政府的平臺，通過這一平臺，將市場化運作引入政府財政投融資管理之中，提高政府的財政投融資效率。最后，政府要構(gòu)建財政投融資風險體系。無論是政府財政投融資還是市場資金的投融資都存在一定風險，要保持財政的可持續(xù)性，必須最大限度地規(guī)避財政投融資風險，保證財政資金的安全性，從宏觀方面可以完善財政資金投融資的管理機制，避免制度漏洞帶來融資風險，在微觀層面可以建立項目法人制度，明確投資責任主體，貫徹責任意識和風險意識，形成風險約束機制。

優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，促進財政可持續(xù)發(fā)展。西方國家應對財政可持續(xù)的重要措施之一便是減少財政支出規(guī)模，但要想在削減財政支出的同時保持社會經(jīng)濟的穩(wěn)定，還必須配套進行財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。一方面，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)能夠確保財政支出項目中的優(yōu)先項目與重點項目，減少不必要、無意義的支出，從而保證財政的可持續(xù)性;另一方面優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)能夠提高政府財政運用效率，促使政府運用有限的資金實現(xiàn)職能效力的最大化。

要想優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，可以建立一套財政資金運用效率評價體系，對財政資金的運用進行項目效率、部門效率和綜合效率三個維度的考察和評價，并將評價結(jié)果供各個部門參考，結(jié)合本部門財政資金運用現(xiàn)狀進行項目的修正，進一步優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高運用效率，促進財政可持續(xù)發(fā)展。

完善、改進相關配套改革。我國財政收支過程中存在預算約束軟化、財政支出隨意性較大以及缺乏監(jiān)管等問題，不利于財政收支平衡，無益于財政可持續(xù)發(fā)展。因此需要進行相關配套體制改革，規(guī)范財政收支平衡。一是要對財政支出進行法制化管理，嚴格執(zhí)行《預算法》相關規(guī)定，執(zhí)行預算規(guī)劃，防止相關部門隨意支取財政資金、改變資金支出的規(guī)模和用途。應該對財政支出進行嚴格的監(jiān)督，并實施問責制度，對財政資金使用不當?shù)牟块T及負責人進行追求，防止財政資金被任意支取，造成財政資金的浪費，加劇財政的不可持續(xù)性。二是要建立財政資金風險管理體系。公共部門在進行財政支出之前應該對可能存在的風險進行預估，并制定相應的防范方案，將資金運用的風險降至最低。在財政資金運用過程中，風險是必然存在的因素，因此公共部門還應該提升自身的抗風險能力，如政府部門可以設立風險準備金，用于處理突發(fā)性的增支或減收危機，化解財政風險，降低對政府財政收支的沖擊，維護財政的可持續(xù)性。

（作者為中共六盤水市委黨校經(jīng)濟學教研室主任、副教授）

責編 /張曉