市場會是環(huán)保世界的“壞孩子”嗎？

尹海濤

2015年5月20日，美國加州戈利塔發(fā)生石油泄漏，綿延數(shù)公里并靠近了當(dāng)?shù)氐摹獋€沙灘。

市場和環(huán)境保護似乎是水火不相容的兩件事情。專家們反復(fù)說著，我們有4個典型的市場失效：外部性、公共物品、信息不對稱和自然壟斷。外部性最為典型的例子是環(huán)境污染;公共物品最為典型的例子是清潔的空氣和海洋漁業(yè)。市場失效怎么辦？只能靠政府。于是環(huán)境保護成了政府的專屬領(lǐng)地，市場在環(huán)境保護方面似乎是個壞小孩，是應(yīng)當(dāng)被約束和看管的。

但是只靠政府真的能做好環(huán)保這個事情嗎？我們來看看歷史怎么說。

我們先看20世紀(jì)70年代的美國。那個時候，美國還沒有管制海洋漁業(yè)捕撈，開放漁業(yè)使大比目魚的數(shù)目迅速下降。事實非常清楚，如果政府不采取措施，大比目魚未來只能被放在博物館中懷念，而不是出現(xiàn)在老百姓的餐桌上。

政府開始行動起來，出臺了各種措施：制定每年可捕撈總量的上限;限制捕魚船的馬力;規(guī)定捕魚網(wǎng)的規(guī)格等等。最后，政府開始限制捕魚的時間。允許捕魚的時間從1970年的每年125天持續(xù)降低到1980年的每年25天。

但是事情看起來并沒有什么好轉(zhuǎn)。最后，美國政府也真是拼了，1994年允許捕魚的天數(shù)降到每年只有兩天。

瘋狂的政府造就了瘋狂的漁民。為了在這短短的兩天里獲取最大的收入，他們買入或租用了更多的小船，雇用了更多的臨時工，每天24小時不停歇地作業(yè)。因為是臨時拉起來的捕魚大軍，缺乏捕撈知識，捕魚造成的傷亡事故不斷增多;因為粗枝大葉的捕撈，很多原本不需要、捕到之后會被放生的海洋生物被粗暴地傷害;很多損壞的捕撈設(shè)備被隨便扔掉，在海洋中造成所謂“幽靈捕撈”的現(xiàn)象。更重要的是，市場上只有兩天有新鮮的比目魚出售，其價格也高得離譜。即便是付出這樣的代價，問題并沒有得到解決，政府設(shè)定的最高捕撈上限被持續(xù)超越。

事情似乎到了山窮水盡的地步。走投無路的人們想，大學(xué)里那幫學(xué)究們或許會有些好的點子。怎么理解瘋狂的過度捕撈的現(xiàn)象呢？人們發(fā)現(xiàn)有個名叫哈丁的學(xué)者，曾在《科學(xué)》上發(fā)表了篇名為《公用地悲劇》的文章指出，出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因是產(chǎn)權(quán)不清晰或者缺乏產(chǎn)權(quán)界定。那么怎樣解決公用地災(zāi)難的問題呢？人們又有看到有個名叫科斯的學(xué)者，曾在《法與經(jīng)濟學(xué)》上發(fā)表了名為《社會成本的問題》的文章，提出有名的科斯定理，認(rèn)為只要產(chǎn)權(quán)界定是可能的，在交易成本為零的情況下，不管產(chǎn)權(quán)的最初分配怎樣，市場自由交易會帶來最優(yōu)的結(jié)果。

市場再次進入人們的視野。1995年，走投無路的政府推出了“個人可轉(zhuǎn)讓配額制度”。簡單地說，如果政府某年的捕撈上限是100噸，共有10個漁民，政府會把這100噸的配額發(fā)給10個漁民，例如每位漁民10噸的配額。從此，你想什么時候捕魚都行，但必須在港口上交與捕撈量相當(dāng)?shù)呐漕~，如果捕撈5噸，就必須上交5噸的配額。如果沒有配額，你可到其他人那里去買，如果買不到，那就要繳納非常高昂的罰款。

這個制度實施之后，政府退到幕后，政府的責(zé)任只是在港口查驗漁民所捕撈的大比目魚的數(shù)量，并收取相應(yīng)的配額。其他的都由市場來運作。

神奇的事情發(fā)生了：允許捕魚的天數(shù)逐步延長到200天，因為時間寬松，不需要雇用臨時工和臨時租用小船，安全問題得到解決，“幽靈捕撈”的損失下降了77%，捕魚造成的其他物種的損失下降了80%，市場上大比目魚的質(zhì)量也有了大幅提升。自項目實施之后，大比目魚的總漁獲量再也沒有超出政府設(shè)定的目標(biāo)上限。

問題奇跡般地解決了。這種思路后來被運用到各種領(lǐng)域。美國在1995年開始了二氧化硫的總量控制和配額交易制度，此項制度在環(huán)境政策的市場化改革中，被認(rèn)為是最為成功的范例。此項制度不但有效地控制了美國二氧化硫的排放總量，而且大大降低了污染控制的成本。根據(jù)Ellerman 等人在2000年發(fā)表的研究成果，此項體系與傳統(tǒng)的政府管制手段相比較，把全社會的二氧化硫減排成本降低了55%。還有，美國有30多個州實施的可再生能源的配額制度，也是從這個思路出發(fā)，發(fā)展出鼓勵可再生能源投資的政策，根據(jù)Yin 和Powers在2010年發(fā)表的研究成果，此項制度能夠有效推動可再生能源的發(fā)展。

另外一個很有意思的例子是美國的地下儲油罐問題。這些地下儲油罐通常安裝在加油站，在歲月的長河中會被腐蝕，發(fā)生泄漏事故，污染地下水和土壤。上世紀(jì)80年代初期，這個問題成為美國最重要、也最富有挑戰(zhàn)性的問題。

政府再次責(zé)無旁貸地出手了。美國政府為此專門頒布了法令，主要有兩個方面的內(nèi)容：首先是技術(shù)管制，規(guī)定儲油罐所要達到的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn);其次是財務(wù)責(zé)任，必須出示財產(chǎn)證明，表明地下儲油罐業(yè)主在發(fā)生泄漏事故之后，有足夠的資金進行第三方賠償，并把被破壞的環(huán)境恢復(fù)到原始的狀態(tài)。

法令出臺之后，小業(yè)主強烈不滿，表示他們沒有能力出示政府要求的財產(chǎn)責(zé)任。由于小業(yè)主的游說力量超強而且人數(shù)眾多，美國很多州隨后設(shè)立州公共基金。只要地下儲油罐業(yè)主注冊并交納固定的費用，州公共基金便承諾負責(zé)在事故后出錢，清理污染并且賠償?shù)谌降膿p失。

政府父愛主義的溫情慣壞了任性的業(yè)主。因為仗著有政府托盤，業(yè)主們我行我素，并沒有努力降低地下儲油罐泄露的風(fēng)險。你或許會說，政府不是有技術(shù)管制么？技術(shù)管制的實施，需要政府付出大量的人力、物力。政府恰恰沒有這些，當(dāng)數(shù)量有限的政府官員，看到遍布全州、數(shù)量眾多的地下儲油罐時，所做的只能是一聲嘆息。造成的結(jié)果是：地下儲油罐的泄漏率頑固的高企，政府為清理這些泄漏事故所支付的費用越來越多，導(dǎo)致很多州的公共基金出現(xiàn)財務(wù)危機，甚至破產(chǎn)清算。

狠狠地撞到南墻上的政府終于想到了理論和市場。其實地下儲油罐的泄露，說白了就是個風(fēng)險管理的問題，其實與開車出事故沒有什么兩樣。很多學(xué)者，包括諾貝爾獎獲得者斯蒂格利茨，都在風(fēng)險管理的問題上有詳細的研究。既然開車的風(fēng)險能夠用保險市場來處理，那地下儲油罐泄露的風(fēng)險為什么不行呢？

很多州在公共基金破產(chǎn)之后，宣布業(yè)主需要通過購買環(huán)境保險的方式，來滿足聯(lián)邦政府的財產(chǎn)責(zé)任要求。保險市場采取風(fēng)險定價的方式確定保費，這和汽車保險沒有什么兩樣：出過事故的人支付的保費要高;結(jié)婚的人被認(rèn)為更負責(zé)任，所以保費低。同樣地，如果地下儲油罐的業(yè)主更新或者修理了他們的儲油罐，他們的保費就低;如果業(yè)主安裝了防腐蝕或者泄露探測裝置，他們的保費就低。這樣業(yè)主們就有動機去降低風(fēng)險，根據(jù)Yin、Kunreuther和White在2011年發(fā)表的文章，保險市場的應(yīng)用，有效地降低了地下儲油罐的泄露事故率。

不但這樣，政府技術(shù)管制的實施也找到了好幫手，那就是保險公司。保險公司負擔(dān)賠償責(zé)任，當(dāng)然必須確保業(yè)主在申請購買保險的時候，所說的是真的，至少業(yè)主的設(shè)備是合乎政府管制的。保險公司在廣闊的地理范圍內(nèi)有代理，他們在培訓(xùn)之后能夠判定業(yè)主的設(shè)備是否合乎政府的有關(guān)規(guī)定。這樣政府的監(jiān)管任務(wù)變得非常簡單，只要業(yè)主把保單傳真過來，就可斷定業(yè)主合規(guī)了。

筆者不否認(rèn)政府在環(huán)境保護中的責(zé)任，相反，政府必須負起這個不可推卸的責(zé)任。但政府承擔(dān)責(zé)任，并不等于說，政府不需要市場這個好幫手。必須強調(diào)的是，無論是配額市場交易制度，還是環(huán)境保險，在自然狀態(tài)下都不能出現(xiàn)和持續(xù)，這些市場都是政府創(chuàng)造出來的，并在政府的維護下成長的。但是政府的責(zé)任應(yīng)當(dāng)只限于創(chuàng)造和維護這些市場。正如衛(wèi)星必須依靠火箭的力量才能進入軌道，但進入軌道之后，火箭的使命也就完成了。市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，這句話不是虛的，在傳統(tǒng)的政府領(lǐng)地，同樣是這樣。怎樣實現(xiàn)此文中描述的類似市場創(chuàng)新？筆者曾經(jīng)告訴自己的學(xué)生，先安心學(xué)點理論吧。