社會(huì)管理中地方責(zé)任政府建設(shè)

楊鳴杰

【摘要】伴隨社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步，社會(huì)管理的重要性日益顯現(xiàn)，成為政府的重要職能之一。我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，政府也面臨著職能角色的轉(zhuǎn)變，而責(zé)任政府是地方政府轉(zhuǎn)變的方向。地方責(zé)任政府的一個(gè)重要職能是對(duì)社會(huì)進(jìn)行有效管理，文章從社會(huì)管理視角研究我國(guó)的地方責(zé)任政府建設(shè)，指出其現(xiàn)狀與問(wèn)題，分析其建設(shè)發(fā)展的制約因素，探索建設(shè)地方責(zé)任政府的有效路徑。

【關(guān)鍵詞】地方責(zé)任政府 社會(huì)管理 現(xiàn)狀 對(duì)策

【中圖分類號(hào)】D267 ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

責(zé)任政府的內(nèi)涵及特征

責(zé)任政府的內(nèi)涵。近代民主政治的發(fā)展催生了責(zé)任政府這一概念，在不同歷史階段，不同國(guó)家對(duì)于責(zé)任政府也有著不同的定義。美國(guó)的權(quán)威法學(xué)詞典《布萊克法律辭典》對(duì)于責(zé)任政府的理解是，責(zé)任政府的體制意味著政府必須對(duì)其所做的公共政策以及國(guó)家行為負(fù)責(zé)。當(dāng)其不能從社會(huì)公眾那里獲取足夠的信任票數(shù)或者其提出的政策遭到質(zhì)疑時(shí)，就意味著社會(huì)大眾對(duì)其大政方針嚴(yán)重不滿，他們必須辭職。

國(guó)內(nèi)較早對(duì)責(zé)任政府這一概念進(jìn)行闡釋并給出較為全面解讀的學(xué)者是中國(guó)人民大學(xué)張成福教授，他認(rèn)為責(zé)任政府是現(xiàn)代民主政治的基本價(jià)值理念之一，責(zé)任政府必須對(duì)社會(huì)進(jìn)行積極回應(yīng)并最大程度地滿足民眾的訴求;政府要主動(dòng)地履行社會(huì)責(zé)任，并承擔(dān)政治上的、法律上的以及道義上的責(zé)任;政府需要接受內(nèi)外部的控制，以保證其能夠完成責(zé)任。張成福有關(guān)責(zé)任政府的內(nèi)涵解釋較為普遍地被該領(lǐng)域的研究者認(rèn)同。

文章主要從社會(huì)管理角度解讀地方責(zé)任政府的內(nèi)涵，筆者認(rèn)為社會(huì)管理中的責(zé)任政府是按照民主與法制的原則建立的一種現(xiàn)代政府模式，其具備高度的社會(huì)責(zé)任感和擔(dān)當(dāng)精神，能夠促進(jìn)社會(huì)和諧、促進(jìn)社會(huì)公平正義，為大眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，并推進(jìn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

地方責(zé)任政府的特征。一是有限與無(wú)限相統(tǒng)一的特征。從“人民主權(quán)”的相關(guān)理論我們可以發(fā)現(xiàn)，責(zé)任政府是一個(gè)“有限”政府，并非傳統(tǒng)層面中的“無(wú)限”政府。這種“有限”主要體現(xiàn)在權(quán)力、范圍、職能三個(gè)方面。權(quán)力有限主要是指其權(quán)力來(lái)源于人民授權(quán)，只有人民授權(quán)的權(quán)力政府才有權(quán)去行動(dòng);政府行使權(quán)力的范圍有限則體現(xiàn)在其只能在合乎法律的框架范圍內(nèi)活動(dòng);能力有限則體現(xiàn)在政府不可能解決社會(huì)生活的全部事務(wù)。而這里的“無(wú)限”特征則是指政府對(duì)人民的責(zé)任是無(wú)限的，只要是事關(guān)公眾利益，政府都必須對(duì)人民無(wú)限負(fù)責(zé)。

二是效率與公平兼顧的特征。當(dāng)前社會(huì)出現(xiàn)的許多問(wèn)題，其矛盾的根源在于缺乏公平性，如果不能從根本上解決這一問(wèn)題，會(huì)使政府失去其存在的合法性基礎(chǔ)。因此，現(xiàn)代責(zé)任政府必須堅(jiān)持效率與公平的統(tǒng)一。政府注重效率能夠節(jié)約社會(huì)資源，及時(shí)解決社會(huì)矛盾，滿足公眾需求，但是在追求效率的同時(shí)必須兼顧公平，社會(huì)的公平正義是人類社會(huì)不變的追求目標(biāo)，也是政府存在的合法性基礎(chǔ)。此外，責(zé)任政府行使的是公共權(quán)力，代表公共意愿，只有堅(jiān)持公平，才能彰顯其公共性，增強(qiáng)其公信力。

三是履責(zé)與問(wèn)責(zé)相統(tǒng)一的特征。履行職責(zé)和擔(dān)當(dāng)責(zé)任是責(zé)任政府的顯著特征，二者的有機(jī)結(jié)合構(gòu)成了責(zé)任政府的運(yùn)行體系。公民授予政府權(quán)力，政府就必須對(duì)公民盡責(zé)，切實(shí)解決群眾問(wèn)題，維護(hù)公共利益，這是政府存在的意義。當(dāng)政府不能夠履行其職責(zé)或出現(xiàn)失職時(shí)，必須接受有關(guān)機(jī)構(gòu)或民眾的監(jiān)督和追責(zé)，問(wèn)責(zé)機(jī)制的存在能夠督促責(zé)任政府更好地履行其職責(zé)。

社會(huì)管理中建設(shè)地方責(zé)任政府的現(xiàn)實(shí)意義

強(qiáng)化地方政府責(zé)任理念，提升政府公共形象。我們黨和政府一直堅(jiān)持“為人民服務(wù)”的宗旨，因而建設(shè)地方責(zé)任政府是政府建設(shè)的必然選擇。但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的政府模式傾向于集權(quán)化管理，在體制上注重維護(hù)上級(jí)和中央政府的權(quán)威，使得下級(jí)政府往往把對(duì)上級(jí)的責(zé)任置于首位，這在一定程度上導(dǎo)致政府缺乏責(zé)任精神，影響政府公共形象。在社會(huì)管理實(shí)踐中，提倡建設(shè)責(zé)任政府就是要求地方政府將人民的利益擺在第一位，將解決民眾問(wèn)題作為政府工作的出發(fā)點(diǎn)，這無(wú)疑能夠使政府重獲公信力，提升自身形象。

優(yōu)化地方政府職能，強(qiáng)化政府社會(huì)管理能力。一般而言，政府具有政治、文化、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)等幾個(gè)方面的職能。但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)為了擺脫貧困落后的面貌，一直強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要性，將GDP作為政府政績(jī)考核的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。某些地方政府為了追求“政績(jī)”，片面地強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，而忽略了文化、生態(tài)、社會(huì)等方面的建設(shè)，造成社會(huì)發(fā)展的不均衡，影響了社會(huì)的整體發(fā)展水平。建設(shè)責(zé)任政府就是要重新調(diào)整政府的職能結(jié)構(gòu)，使之在重視發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)兼顧社會(huì)其它方面的發(fā)展，提高自身的社會(huì)管理能力，促進(jìn)社會(huì)整體水平的提高。

促進(jìn)地方政府公平施政，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。公平公正理應(yīng)是地方政府的執(zhí)政原則和重要目標(biāo)，也是社會(huì)公眾的理想目標(biāo)。從責(zé)任政府的理論來(lái)看，責(zé)任政府的公共性決定其必須公平施政，但從實(shí)踐來(lái)看，政府的“經(jīng)濟(jì)人”特性往往使其過(guò)于追求自身利益，難以在公共事務(wù)中做到公平。要解決這一問(wèn)題，政府應(yīng)該牢記責(zé)任政府的執(zhí)政理念，提升自身施政的公平性并加以貫徹落實(shí)，這樣才能贏得人民群眾的信任，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

我國(guó)地方政府履責(zé)現(xiàn)狀與問(wèn)題

公共服務(wù)性責(zé)任的缺位與不足。這主要表現(xiàn)在民生性保障責(zé)任不足以及公共基礎(chǔ)性建設(shè)不足。民生性保障主要是指在人民的基本生活、教育、醫(yī)療、就業(yè)以及養(yǎng)老等社會(huì)責(zé)任方面，政府應(yīng)當(dāng)提供政策扶持，并以法律和規(guī)范進(jìn)行保障。但我國(guó)目前在民生保障方面存在不足，使社會(huì)出現(xiàn)社會(huì)保障范圍不廣、水平落后，上學(xué)難、教育資源分配不均，看病難、看病貴，就業(yè)困難等社會(huì)性問(wèn)題。而公共基礎(chǔ)設(shè)施供給不足主要表現(xiàn)為我國(guó)的公共供給總量整體不足，基礎(chǔ)建設(shè)水平不高、質(zhì)量低下，甚至出現(xiàn)地域發(fā)展不均衡的問(wèn)題。

維穩(wěn)責(zé)任與社會(huì)治理責(zé)任重心失衡。政府的重要職責(zé)之一便是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，為人民群眾創(chuàng)造安全的生活發(fā)展環(huán)境，這是地方責(zé)任政府不可推卸的責(zé)任，而社會(huì)的穩(wěn)定是衡量社會(huì)治理水平的一個(gè)特殊標(biāo)準(zhǔn)，人們往往會(huì)特別關(guān)注社會(huì)穩(wěn)定的狀況，也正因?yàn)榇?，一些政府把維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定工作看作是重中之重，這樣的社會(huì)治理理念固然沒(méi)有錯(cuò)，但在實(shí)踐中卻往往出現(xiàn)將社會(huì)治理等同于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的現(xiàn)象，即政府往往將大量的物力、財(cái)力與人力都投入到維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定一項(xiàng)事務(wù)上，而忽視了社會(huì)管理其它方面的建設(shè)，導(dǎo)致地方政府在維穩(wěn)責(zé)任與社會(huì)治理責(zé)任上出現(xiàn)失衡，不能有效地促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。

責(zé)任政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上的缺位與不足。我國(guó)一直致力于追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，自改革開放以來(lái)一直堅(jiān)持“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的發(fā)展策略，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也確實(shí)取得了舉世矚目的成就，但與此同時(shí)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背后卻有著巨大的隱憂，最為明顯的便是環(huán)境污染與資源短缺的問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是靠粗放型的方式實(shí)現(xiàn)的，這意味著其往往以犧牲環(huán)境和資源為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，不利于長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展，因此我國(guó)的發(fā)展方式必須轉(zhuǎn)型，這也是地方責(zé)任政府應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注的發(fā)展動(dòng)向。但目前地方責(zé)任政府卻并沒(méi)有履行這一職責(zé)，有的還延續(xù)著犧牲環(huán)境發(fā)展經(jīng)濟(jì)的慣性思維，而且這其中往往摻雜了地方政府追求“政績(jī)”的狹隘政治思維。由于思想的不重視以及錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，地方政府對(duì)環(huán)境破壞行為監(jiān)督不嚴(yán)、處置不力，一些地方政府為了維護(hù)政府的權(quán)威與形象，對(duì)于一些環(huán)境污染等信息采取不公開的方式，這妨礙了其他社會(huì)組織或部門進(jìn)行環(huán)境監(jiān)督和管理。

地方政府主動(dòng)履責(zé)的動(dòng)力不足。我國(guó)的地方政府在主動(dòng)履責(zé)上存在著動(dòng)力不均衡的問(wèn)題，即有選擇性地主動(dòng)履責(zé)。從調(diào)查來(lái)看，一些地方政府往往在經(jīng)濟(jì)開發(fā)、房地產(chǎn)開發(fā)以及土地買賣方面具有履責(zé)的主動(dòng)性和較強(qiáng)的動(dòng)力，而在社會(huì)醫(yī)療衛(wèi)生、教育建設(shè)、就業(yè)、飲水以及環(huán)保等方面則履責(zé)動(dòng)力不足。而從地方政府的履責(zé)偏好來(lái)看，政府更加偏向于在與自身利益相關(guān)的方面進(jìn)行履責(zé)，例如土地買賣可以帶來(lái)地方政府的財(cái)政收入增加，經(jīng)濟(jì)開發(fā)能夠帶動(dòng)地方GDP的增長(zhǎng)，房地產(chǎn)業(yè)也同樣與地方政府利益休戚相關(guān)，而教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等民生性基礎(chǔ)建設(shè)雖事關(guān)百姓利益，卻并未被政府放在工作首位，這明顯違背了政府的本職，必然會(huì)影響政府的執(zhí)政基礎(chǔ)。

地方責(zé)任政府建設(shè)的制約因素分析

傳統(tǒng)政治文化理念的影響。我國(guó)幾千年的封建文化使“政府本位”思想根深蒂固，認(rèn)為社會(huì)必然要由政府全權(quán)管理，而民眾只能被動(dòng)地接受管理，在這種政府本位思想的影響下，政府運(yùn)行的邏輯便是首先要獲取權(quán)力，然后再配置責(zé)任，并以此獲得更多的利益。此外，由于政府以及官員也存有“經(jīng)濟(jì)人”屬性，會(huì)根據(jù)自身的成本—收益比較來(lái)選擇行為方式，這也在一定程度上決定了政府和官員都期望在承擔(dān)最小責(zé)任的同時(shí)獲取自身利益的最大化。傳統(tǒng)的政治文化導(dǎo)致今天的地方政府缺乏責(zé)任意識(shí)，不具備作為公共權(quán)力代理人的公共精神，權(quán)力至上的思想也使得政府缺乏法律意識(shí)。

政府管理體制存在弊端。我國(guó)政府在管理體制上存在職能劃分不清的問(wèn)題，這主要體現(xiàn)在政府自身職能界限模糊以及政府與社會(huì)關(guān)系不順兩個(gè)方面。一方面，從縱向管理層面上看，政府權(quán)力分配所采取的是自上而下的軌跡。下級(jí)政府須接受上級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)，下級(jí)為了獲取上級(jí)更多授權(quán)往往想方設(shè)法滿足上級(jí)要求，從而導(dǎo)致權(quán)力濫用現(xiàn)象。而從橫向管理體制上看，現(xiàn)行的政府事務(wù)實(shí)行的是部門分塊管理的模式，將政府負(fù)責(zé)的各項(xiàng)內(nèi)容都分塊包干，從而達(dá)到理想的效果。從表面上看這一管理比較科學(xué)、合理，但是由于很多政府事務(wù)具有一定的相似性，這就在一定程度上造成了在分工的過(guò)程中，對(duì)于有利可圖的政府事務(wù)，多個(gè)部門都想?yún)⑴c其中，而對(duì)于無(wú)利可圖的政府事務(wù)，部門之間往往相互推諉，致使政府辦事效率低下。

另一方面，政府與社會(huì)的關(guān)系不順的問(wèn)題，在一些地方政府的管理中，經(jīng)常出現(xiàn)政企不分、政社不分的問(wèn)題，這不利于社會(huì)的發(fā)展。在實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以后，社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行應(yīng)該更多的交由市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)，但許多地方政府卻依然過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)的發(fā)展。在社會(huì)管理上，政府應(yīng)該讓渡一部分領(lǐng)域使社會(huì)發(fā)揮其自我管理、自我協(xié)調(diào)和自我服務(wù)的功能，但許多政府卻依然過(guò)分管控一切社會(huì)事務(wù)與社會(huì)組織，壓縮了整個(gè)社會(huì)的發(fā)展空間。

地方責(zé)任政府制度建設(shè)滯后。責(zé)任政府不僅是一種價(jià)值理念，也是一種制度安排。我國(guó)的地方責(zé)任政府在制度上是存在缺失和不足的，一方面是由其不正確的政績(jī)觀所導(dǎo)致的。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的發(fā)展策略，使政府往往以地方GDP發(fā)展作為其政績(jī)考核的重要標(biāo)準(zhǔn)，而地方官員為了做出政績(jī)，獲得自身利益，便竭力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)而忽視了政府的其他責(zé)任，在此種政績(jī)觀下，地方政府的制度設(shè)計(jì)也往往以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為第一要?jiǎng)?wù)，而在社會(huì)民生制度建設(shè)、公平正義制度建設(shè)等方面卻存在很大的缺失。

另一方面是地方責(zé)任政府的原有制度存在缺陷，一些地方政府在制定制度時(shí)，其初衷往往是為了解決某一社會(huì)問(wèn)題，但由于參與者有限，并不能指出問(wèn)題的關(guān)鍵所在，因此，當(dāng)其制度制定出來(lái)后，又很難從根源上解決問(wèn)題，或者大眾并不愿意遵守。而且地方政府在制度設(shè)計(jì)上往往只注重禁止什么，而沒(méi)有考慮到若違反會(huì)有什么處罰，這也使得其政策無(wú)法真正起到效果。此外，中國(guó)的政治制度設(shè)計(jì)存在一個(gè)固有的問(wèn)題，那就是一個(gè)制度出了毛病，再定一個(gè)制度來(lái)防治它，日積月累，制度繁雜，影響政府辦事效率。

社會(huì)管理視角下的地方責(zé)任政府建設(shè)路徑

優(yōu)化地方責(zé)任政府理念。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)。地方責(zé)任政府的建設(shè)也應(yīng)該要理念先行，樹立正確的責(zé)任政府價(jià)值理念。首先是將責(zé)任至上作為地方責(zé)任政府建設(shè)的首要價(jià)值理念。政府應(yīng)該對(duì)自己的責(zé)任內(nèi)容、責(zé)任范圍有清楚的認(rèn)識(shí)，弄清自己應(yīng)該為社會(huì)公眾提供哪些服務(wù)，應(yīng)該滿足公眾的哪些需求，以及如何去提供這些服務(wù)和滿足這些需求。只有這樣，才能做好政府規(guī)劃工作，分清輕重緩急，做到服務(wù)有序。明確政府責(zé)任之后，最為關(guān)鍵的是政府應(yīng)踐行職責(zé)、主動(dòng)履責(zé)，這是責(zé)任政府實(shí)現(xiàn)其價(jià)值的重要一步，也是其存在合法性的保障。

其次是要將“以人為本”作為地方責(zé)任政府存在的價(jià)值理念。地方責(zé)任政府的存在是因?yàn)槿嗣袷跈?quán)其管理社會(huì)公共事務(wù)，其權(quán)力來(lái)源于人民，因而必須代表人民的意愿，維護(hù)人民的利益，滿足人民的需求，這就要求地方政府在社會(huì)管理中要樹立“公眾至上”的理念，堅(jiān)持執(zhí)政為民。

最后是要將服務(wù)精神作為地方責(zé)任政府的價(jià)值理念。傳統(tǒng)的社會(huì)管理理念認(rèn)為，政府是維護(hù)政治統(tǒng)治的工具，高于公眾。而在現(xiàn)代民主政治的建設(shè)中，政府權(quán)力來(lái)自于公眾賦予的觀念得到認(rèn)可，這決定了政府必須轉(zhuǎn)換角色，成為為人民服務(wù)的角色機(jī)構(gòu)，這也是地方責(zé)任政府建設(shè)的題中之義，這要求地方責(zé)任政府在社會(huì)管理中要具有熱情、主動(dòng)、高效、及時(shí)、便利等服務(wù)精神。

優(yōu)化地方責(zé)任政府管理體制。一是在理清地方責(zé)任政府自身職能方面，政府系統(tǒng)要在縱向關(guān)系上有所改革，地方責(zé)任政府縱然要向上級(jí)政府負(fù)責(zé)，但其應(yīng)該具備更多的獨(dú)立性以制定與地方發(fā)展密切相關(guān)的策略，避免出現(xiàn)為迎合上級(jí)政府而做出不符合地方發(fā)展的決策。在橫向關(guān)系上要明確地方政府內(nèi)部職能部門相互交叉的關(guān)系，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼希岣哒ぷ餍?。以食品監(jiān)管為例，工商、食品藥品監(jiān)管、衛(wèi)生、質(zhì)檢、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等部門都可以監(jiān)管，但也可能造成各個(gè)部門互相推諉責(zé)任的現(xiàn)象，造成管理效率低下，浪費(fèi)管理成本。

二是要理順政府與企業(yè)、社會(huì)的關(guān)系。政府是服務(wù)型政府，但不是全能政府，在市場(chǎng)條件下，政府應(yīng)該給非政府組織生長(zhǎng)空間，培育社會(huì)自治能力和發(fā)展活力，讓其按照社會(huì)需求來(lái)承擔(dān)相關(guān)責(zé)任，使大量社會(huì)服務(wù)產(chǎn)品需求得到滿足。

優(yōu)化地方責(zé)任政府制度。一是政府要改變以往以地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展為唯一衡量標(biāo)準(zhǔn)的政績(jī)觀，要意識(shí)到地方責(zé)任政府還需要履行政治、文化、社會(huì)等職能，因此在社會(huì)管理中，各項(xiàng)管理制度的設(shè)計(jì)不能單純的以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的，必須考慮社會(huì)的文化制度、社會(huì)制度以及政治政策等方面的建設(shè)，這樣才能夠促進(jìn)社會(huì)的全面發(fā)展，這也有利于促進(jìn)地方政府的職能轉(zhuǎn)變。

二是地方責(zé)任政府在進(jìn)行社會(huì)管理方面的制度設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)該充分讓公眾參與其中，這有利于傳達(dá)公眾意見，使政府決策更加科學(xué)有效，也保證了其制度設(shè)計(jì)能夠得到公眾的認(rèn)可并被遵守和執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)制度的有效性。這也避免了由于政府制度設(shè)計(jì)不完善導(dǎo)致不斷進(jìn)行制度補(bǔ)充設(shè)計(jì)，由此帶來(lái)的制度繁雜的問(wèn)題，提高了地方責(zé)任政府的制度設(shè)計(jì)水平，提升社會(huì)管理的效用。

（作者單位：福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院）

責(zé)編/于巖（實(shí)習(xí)）