政府購買公共服務(wù)中主體間互動關(guān)系風險探析

楊柳

【摘要】政府購買公共服務(wù)是公共服務(wù)供給體系的創(chuàng)新，也催化了政府與社會組織的關(guān)系變革。我國政府購買公共服務(wù)還處在探索期，政府與社會組織的關(guān)系也呈現(xiàn)出多元化的特征，應(yīng)立足我國實際，分析角色多元化、關(guān)系失范化、社會組織行政化等問題帶來的權(quán)責不清、自利性行為失控以及逆向選擇等風險，預測未來主體間關(guān)系的發(fā)展趨勢。

【關(guān)鍵詞】政府購買公共服務(wù) 社會組織 互動關(guān)系

【中圖分類號】D035 【文獻標識碼】A

近年來，為了解決公共服務(wù)領(lǐng)域質(zhì)量效率不高、規(guī)模不足以及發(fā)展不均衡等問題，我國逐步探索向社會力量購買公共服務(wù)的模式。2013年9月，國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導意見》明確要求，到2020年在全國基本建立比較完善的政府向社會力量購買服務(wù)制度。“政府向社會力量購買服務(wù)，就是通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務(wù)事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費用?！雹偌丛诠卜?wù)供給中引入市場要素，通過購買的方式，實現(xiàn)公共服務(wù)的多元主體供給格局。政府向社會力量購買服務(wù)改變了公共服務(wù)供給方式和供給主體，同時也帶來了政府與社會組織互動關(guān)系的巨大轉(zhuǎn)變。政府向社會力量購買服務(wù)的運行效果取決于政府向社會組織購買服務(wù)中各主體間的關(guān)系狀況。因此，我們有必要從理論上厘清各主體間的角色關(guān)系及互動模式，幫助建立良好的互動關(guān)系。

政府與社會組織關(guān)系的模型

委托代理關(guān)系。政府購買公共服務(wù)改變了政府是公共服務(wù)唯一提供者的格局，將公共服務(wù)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)交給市場和社會組織，委托后者為公眾提供異質(zhì)性的公共服務(wù)，形成委托代理關(guān)系。政府、社會組織、公民三個主體之間存在著雙重委托代理關(guān)系。第一層委托關(guān)系存在于政府與公民之間，公民將公共服務(wù)的設(shè)計和供給責任委托給政府，公民以免費或支付一定費用的形式享受公共服務(wù)，政府則負責向公民提供高品質(zhì)的，滿足公民需求的公共服務(wù)。公民與政府的委托—代理關(guān)系以“隱形”的方式被確定下來，雙方并不依靠詳細而嚴格的合同規(guī)定權(quán)責關(guān)系、規(guī)范代理行為，公民對政府的監(jiān)管是松散的、無形的。第二層委托關(guān)系存在于政府與社會組織之間，“政府與非營利組織之間建立了‘委托政府’的合作伙伴模式，即政府充當‘資金和指導的提供者’的角色，并由政府授權(quán)委托非營利組織提供公共服務(wù)以實現(xiàn)社會整體效率的優(yōu)化”。②政府遵循一定的篩選原則，按照嚴格的篩選程序，選擇適合的社會組織作為公共服務(wù)的提供者，并通過合同明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范其在委托代理關(guān)系中的“自利性”行為。政府為社會組織提供資金、政策等方面的支持并對公共服務(wù)質(zhì)量進行監(jiān)督、評估?！吧鐣M織則負責將公共服務(wù)以物化的形式提供給公民，完成公共服務(wù)生產(chǎn)任務(wù)?！雹?/p>

在政府、社會組織、公民三個主體間的委托代理關(guān)系中，政府的主要職責是明確公民對公共服務(wù)的需求，將需求轉(zhuǎn)化為項目，選擇適合的社會組織承接公共服務(wù)的生產(chǎn)職能，并對社會組織提供公共服務(wù)的質(zhì)量及過程進行評估與監(jiān)督。社會組織憑借其所擁有的社會資本及專業(yè)技術(shù)實現(xiàn)公共服務(wù)的生產(chǎn)職能，將公共服務(wù)以物化的形式體現(xiàn)出來，并受政府和公民監(jiān)督。公民是政府購買公共服務(wù)的終端，是起點也是終點。作為起點，公民需要準確、全面的表達公共服務(wù)需求。作為終點，公民是公共服務(wù)最直接的消費者，最有資格對公共服務(wù)質(zhì)量進行評估，對社會組織進行監(jiān)督。但來自公民的評估與監(jiān)督是間接的，缺乏約束力的，公民的監(jiān)督不能直接作用于社會組織，只能通過政府發(fā)揮作用。（見圖1）

圖1

合作依賴關(guān)系。政府向社會組織購買公共服務(wù)是建立在公共服務(wù)市場失靈、政府失靈的基礎(chǔ)之上的。市場機制的運作并不能實現(xiàn)公共服務(wù)資源配置的最優(yōu)化，極易產(chǎn)生“搭便車”的行為，因為“沒有消費者自愿為可以免費享用的服務(wù)付費”。④對于非競爭性和非排他性的公共服務(wù)來說，“每個人對該產(chǎn)品的消費不影響對他人的供給，但是無法將任何一個享受者排除出去，或者該排除的成本太高了，以至于我們無法支付”，⑤政府供給公共服務(wù)一定程度上克服了“市場失靈”的弊端，也帶來了“政府失靈”的問題。當政府成為公共服務(wù)的唯一供應(yīng)者，也是雙邊壟斷者，其公共服務(wù)供給呈現(xiàn)出過分投資和效率低、質(zhì)量差的趨勢。政府購買公共服務(wù)是在政府和社會組織之間建立相互依賴的合作關(guān)系，避免政府或市場作為單一主體時存在的問題。從政府購買公共服務(wù)的流程來看，公眾是需求源，為公共服務(wù)的生產(chǎn)提供需求信息。政府是政策源，為公共服務(wù)的生產(chǎn)提供規(guī)范性政策以保證良好的市場競爭環(huán)境。社會組織是出產(chǎn)源，為公共服務(wù)的生產(chǎn)提供社會資本和技術(shù)支持，以緩解財政壓力，保證公共服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量?！罢c社會組織的關(guān)系不是單方面的順從與服從的關(guān)系，它們都掌握并提供關(guān)系雙方生存和發(fā)展的重要資源，形成資源相互依賴關(guān)系，使雙方都依賴對方才能得以生存和發(fā)展?！雹蓿ㄒ妶D2）

政府購買公共服務(wù)主體間關(guān)系存在的風險

政府角色多元化，導致權(quán)責定位不清。政府購買公共服務(wù)建立在這樣一個假設(shè)之上，即在公平的充分競爭的市場環(huán)境下，社會組織發(fā)育成熟，專業(yè)化程度高，有足夠的能力通過嚴格而公平的競爭程序承接公共服務(wù)供給職能。在這種假設(shè)下，政府與社會組織的關(guān)系是一元的，承擔的角色也是單一的。這使政府與社會組織都具有明確的行為標準與行為模式，權(quán)責清晰。但就目前實際情況來看，社會組織雖然得到了迅猛的發(fā)展，但依然與社會實際需求差距巨大。規(guī)模不足、結(jié)構(gòu)不均衡、專業(yè)力量薄弱等問題制約著社會組織承接公共服務(wù)職能。此外，社會組織依賴政府給予的相關(guān)政策法規(guī)獲得合法性和生存空間，依靠政府的資金投入、項目支持獲得發(fā)展的物質(zhì)資源，與政府之間是一種強依賴關(guān)系，不具備作為獨立的代理人接受政府委托，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的能力。政府在轉(zhuǎn)移公共服務(wù)職能時，存在不愿放、不敢放、放不下的現(xiàn)象，阻礙了政府購買公共服務(wù)的推進和發(fā)展。為了更好的推進政府購買公共服務(wù)，政府除了委托人、合作者之外還必須承擔更多的責任，扮演更多的角色。政府與社會組織的關(guān)系也是多元化的，不僅有委托關(guān)系、合作關(guān)系，還存在著監(jiān)管關(guān)系、培育發(fā)展關(guān)系等多元關(guān)系。多元關(guān)系下，政府承擔多重角色，極易發(fā)生角色沖突、角色混亂、權(quán)責不清的情況。

主體關(guān)系失范，自利性行為失控。政府和社會組織都是自利性的組織，都渴望實現(xiàn)利益最大化。政府希望通過購買公共服務(wù)減輕財政壓力，獲得高質(zhì)量、高效率的公共服務(wù)，強調(diào)低成本、高效率。社會組織則希望通過承接公共服務(wù)項目獲得政府的資金、場地、設(shè)備、政策等軟硬件的支持，強調(diào)成本最小化、利潤最大化。因此，政府與社會組織之間需要建立某種機制來規(guī)范彼此的自利性行為。

當前，政府購買公共服務(wù)的制度法制建設(shè)還不健全，缺少一部關(guān)于政府購買公共服務(wù)的完備法律。雖然國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導意見》，各省、市、區(qū)也出臺了相關(guān)的指導性文件和目錄，但由于其法律位階低，強制性和約束力都不盡如人意。此外，相關(guān)的配套制度如：社會組織評估制度、監(jiān)管機制、資金支付制度、信息公開制度等都比較匱乏，欠缺能夠約束雙方自利性行為的規(guī)范和制度。一旦沒有了制度的約束，購買雙方的自利性行為就會被釋放。社會組織為追求利潤最大化，不惜降低服務(wù)質(zhì)量；為了獲得項目，不惜向政府拉關(guān)系、走后門，導致缺乏專業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)道德的人大量涌入公共服務(wù)市場。政府在轉(zhuǎn)移公共服務(wù)職能時把一些獲利空間大的項目轉(zhuǎn)移給與政府有密切關(guān)系的利益共同體，卻把一些獲利空間小的“硬骨頭”交給社會組織。

行政伴生關(guān)系，催生逆向選擇。目前承接政府公共服務(wù)職能的社會組織與政府之間存在著一種“伴生關(guān)系”，具體體現(xiàn)在社會組織在資金、組織體系、注冊年檢、活動許可、組織決策的機會與權(quán)利等方面都依賴于政府。此類社會組織多是由政府自上而下設(shè)立，經(jīng)費來源、人員任用以及重要決策等多來自于政府。作為被動的一方，社會組織自然會認可政府的介入，政府官員擔任社會組織的負責人、政府決定社會組織的重大決策、參與部分日常管理等。在這種互動關(guān)系中，社會組織更多是依賴政府而展開活動，二者在相關(guān)的服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)形成一個利益共同體。政府應(yīng)遵循擇優(yōu)原則，通過對社會組織服務(wù)能力、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)價格、口碑、社會組織身份等因素綜合評估，選擇綜合成績最高者作為服務(wù)的承接方。但由于政府與社會組織之間存在“伴生關(guān)系”，政府與某一特定的社會組織形成利益共同體，保證其在與其他社會組織競爭中處于優(yōu)勢地位，順利獲得服務(wù)項目。因此，社會組織的身份成為影響社會組織競爭、政府選擇的首要因素，服務(wù)能力、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)價格反而成為次要因素，形成“逆向選擇”。一些具有實力的社會組織落選，而一些實力較弱的社會組織反而被選中。

政府購買公共服務(wù)主體間關(guān)系的發(fā)展趨勢

形成契約關(guān)系而非行政關(guān)系。在我國，政府是公共服務(wù)的唯一供給者。進行政府購買公共服務(wù)探索之后，由于社會組織實力弱小，時常出現(xiàn)無人承接項目的現(xiàn)象。政府自上而下地成立了一些具有“準政府”性質(zhì)的社會組織來承擔公共服務(wù)的供給職能。他們之間不是平等的契約關(guān)系，而是一種行政伴生關(guān)系。這種關(guān)系會帶來逆向選擇，監(jiān)管放松等問題，使公共服務(wù)供給效率無法提高，質(zhì)量無法保證，也不利于市場環(huán)境的營造。隨著購買行為的規(guī)范化、制度化以及社會組織的獨立性增強，政府與社會組織之間的契約關(guān)系將逐步取代行政伴生關(guān)系。社會組織依據(jù)合同的約定提供符合要求的公共服務(wù)，政府依據(jù)合同的條款對公共服務(wù)質(zhì)量進行評估，支付費用。合同還應(yīng)詳細的規(guī)定資金支付方式、考核評估方式、違約處理等具體事項。購買雙方的一切行為都必須符合合同規(guī)定，雙方是平等互利、自由選擇的契約關(guān)系。

建立長期關(guān)系而非短期關(guān)系。公共服務(wù)是一種無形的服務(wù)性商品，無法通過“望聞問切”的方法判斷其質(zhì)量和成效。只有當項目實際運行一段時間之后服務(wù)成效才能逐漸顯現(xiàn)出來。公共服務(wù)項目運行中的影響因素是復雜多變的，包括項目的立項評估、社會組織的專業(yè)化程度、公眾需求的變化等。公共服務(wù)項目不像工程和貨物那樣一旦方案確定就不再改變，它會隨著需求的變化、社會組織能力的變化、資金投入的變化而不斷的調(diào)整，這是一個長期的過程。另外，公共服務(wù)的成效不只體現(xiàn)在服務(wù)的質(zhì)量，還需要考慮社會評價和社會效益。一項公共服務(wù)要經(jīng)歷公眾認知、公眾體驗、公眾認同、公眾推廣這樣一個漫長的過程才能展現(xiàn)其社會成效。因此公共服務(wù)項目不是一個短期的工程，它需要政府與社會組織建立長期穩(wěn)定的合作關(guān)系。政府與社會組織之間的長期契約關(guān)系取代短期契約關(guān)系，更有利于公共服務(wù)項目的實施和評估，能夠有效的規(guī)避政府與社會組織的短期謀利行為。我國加大購買公共服務(wù)力度，為社會組織的發(fā)展提供了良好的契機。一部分不具備專業(yè)能力的投機者紛紛涌入，他們只關(guān)注經(jīng)濟利益，抱著“能做多久做多久”、“撈一筆就撤”的心態(tài)打一槍換一個地方。長期的契約關(guān)系就能很好的規(guī)避這種風險，承接者會更加注重服務(wù)質(zhì)量，積極提升服務(wù)質(zhì)量，也能從長期的服務(wù)中積累與政府、群眾溝通的經(jīng)驗，提升專項服務(wù)水平。

構(gòu)筑關(guān)系契約而不僅是行為契約。在政府與社會組織之間的契約關(guān)系中政府和社會組織具有完全的自利性，會采取各種措施保證自身利益。因此，需通過訂立能夠約束雙方自利性行為的契約以保證最終達成目標。契約是雙方行為的操作指南，是一種短期的契約形式，只對此時此刻或者特定范圍內(nèi)的行為發(fā)生作用。同時也是一種靜態(tài)的契約關(guān)系，一旦契約訂立委托雙方、社會環(huán)境及訂約的前置環(huán)境發(fā)生變化，契約就失去了原有的效力。現(xiàn)實中，政府和社會組織并不是完全自利的，也時常表現(xiàn)出社會性。他們不僅關(guān)注降低成本或者獲取利潤，也愿意推動公共服務(wù)發(fā)展，關(guān)注公益事業(yè)，承擔社會責任。

從治理理念的提出可以看出，政府已經(jīng)意識到要正確履行職能，高效的管理社會事務(wù)必然要走合作治理之路，要與社會組織建立長期的合作關(guān)系。政府購買公共服務(wù)就是政府與社會組織合作治理的一種形式。其目的不僅僅是向群眾供應(yīng)某種特定的公共服務(wù)，更是要通過合作關(guān)系的建立解決公共服務(wù)供給效率低、質(zhì)量差的問題?？梢灶A見政府與社會組織的合作將是長期的、穩(wěn)定的、持續(xù)的。未來政府與社會組織的契約將更加關(guān)注對雙方關(guān)系的調(diào)節(jié)，形成關(guān)系契約。關(guān)系契約不僅僅涉及交換，還涉及契約雙方的關(guān)系。它是一種長期性契約，不會隨著某次合作的結(jié)束而終結(jié)，也預示著未來合作的必然性。某次合作的結(jié)束僅僅意味著政府和某個特定社會組織的合作結(jié)束，政府和社會組織合作治理的合作關(guān)系并不會結(jié)束。它是一種動態(tài)性的契約，隨著主體、環(huán)境、條件的不同而不斷發(fā)生變化。它更加強調(diào)合作中的交互，不僅僅是簡單的資源交換，更是合作共強的過程。

（作者單位：陜西省行政學院（陜西經(jīng)濟管理職業(yè)技術(shù)學院）干部教育培訓研究中心）

【注釋】

①“關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導意見”，中國政府網(wǎng)，2013年9月30日。

②高紅：《城市之間—社團、政府與市民社會》，南京：東南大學出版社，2008年，第73頁。

③賈博：“政府購買公共服務(wù)中的主體間關(guān)系的理論分析”，《學習論壇》，2014年第7期第30卷。

④張文禮：“合作共強：公共服務(wù)領(lǐng)域政府與社會組織關(guān)系的中國經(jīng)驗”，《中國行政管理》，2013年第6期。

⑤[美]保羅·A·薩繆爾森：《薩繆爾森辭典》，北京：京華出版社，2001年。

⑥Saidel J Resource Interdependence： The Relationship Between Agencies and Nonprofit Organizations.Public.

責編 /張蕾