陳天祥：完善官員考核選拔新機(jī)制怎樣落到實(shí)處

【摘要】近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，發(fā)展速度下降，發(fā)展動(dòng)力和需求不足，生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，新的中央領(lǐng)導(dǎo)集體又適時(shí)地提出鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)和生態(tài)文明建設(shè)的新政績(jī)觀。不少地方政府因應(yīng)這一新的形勢(shì)，紛紛將創(chuàng)業(yè)和生態(tài)文明建設(shè)等作為考核官員政績(jī)的新指標(biāo)，以求促進(jìn)新的政績(jī)觀的轉(zhuǎn)向。但是，歷史的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，一個(gè)好的國(guó)家政策或政策宣示未必能在地方得到很好的落實(shí)。

【關(guān)鍵詞】 官員考核 選拔機(jī)制 考核制度 【中圖分類(lèi)號(hào)】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

當(dāng)前政績(jī)體系面臨哪些問(wèn)題

我們不少人可能都會(huì)有這樣的體會(huì)，如果從制度文本來(lái)看，干部考核指標(biāo)非常全面，也符合國(guó)家政績(jī)觀的要求，但往往問(wèn)題卻得不到解決，如環(huán)境污染問(wèn)題等。究其原因，既與績(jī)效評(píng)估機(jī)制存在缺陷有關(guān)，也與缺乏頂層設(shè)計(jì)和配套推進(jìn)措施有關(guān)，主要是：

第一，績(jī)效考核指標(biāo)體系設(shè)計(jì)不科學(xué)。一套科學(xué)的政府績(jī)效考核指標(biāo)體系首先必須與政府的戰(zhàn)略掛鉤，即緊緊圍繞政府的戰(zhàn)略意圖展開(kāi)，并將其層層細(xì)化，從而實(shí)現(xiàn)績(jī)效考核的初衷。其次，需要綜合考慮不同層級(jí)政府和政府職能部門(mén)的功能，選擇不同的指標(biāo)體系設(shè)計(jì)方法。如一級(jí)整體政府的績(jī)效指標(biāo)應(yīng)更多考慮對(duì)上級(jí)政府戰(zhàn)略意圖的分解，貫徹目標(biāo)管理。而對(duì)政府職能部門(mén)，應(yīng)更多地運(yùn)用平衡計(jì)分卡原理，將政府的戰(zhàn)略意圖通過(guò)流程績(jī)效予以落實(shí)。而個(gè)人的績(jī)效指標(biāo)則應(yīng)根據(jù)崗位職責(zé)和組織要求去尋找合理的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)。最后，必須考慮不同績(jī)效指標(biāo)的目標(biāo)值和權(quán)重設(shè)計(jì)，有重點(diǎn)有側(cè)重地將上級(jí)的施政意圖落到實(shí)處。然而，現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)不少地方的績(jī)效考核指標(biāo)體系設(shè)計(jì)卻并不遵循上述原則，而是存在很大的隨意性和人為色彩，使欲通過(guò)考核落實(shí)組織戰(zhàn)略的意圖落空。有的時(shí)候，它還會(huì)淪為領(lǐng)導(dǎo)者實(shí)現(xiàn)個(gè)人控制下屬和實(shí)現(xiàn)個(gè)人施政好惡的工具。

第二，績(jī)效考核體系運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)偏差。即使有科學(xué)的績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)，但如果沒(méi)有科學(xué)的績(jī)效運(yùn)行機(jī)制，同樣會(huì)使通過(guò)績(jī)效考核貫徹政府戰(zhàn)略意圖的愿望落空。一個(gè)科學(xué)的績(jī)效運(yùn)行機(jī)制需要在以下兩個(gè)方面下功夫：一是加強(qiáng)過(guò)程管理，二是保證績(jī)效信息的客觀性。但是，現(xiàn)實(shí)的情況卻是，一些地方在績(jī)效考核中，沒(méi)有將過(guò)程管理引入到日常的績(jī)效管理體系之中，考核成為一年或一月的填表工作而已。我們知道，任何績(jī)效的產(chǎn)生都依賴于過(guò)程管理，過(guò)程管理的缺失必然會(huì)使績(jī)效目標(biāo)無(wú)果而終。另一個(gè)嚴(yán)重的后果是，由于不重視過(guò)程管理，沒(méi)有充分運(yùn)用現(xiàn)代電子政務(wù)等技術(shù)手段和科學(xué)的考核主體設(shè)計(jì)，使被考核者容易弄虛作假。在這種情況下，你考核什么，他就做什么方面的假帳，導(dǎo)致“官出數(shù)字”、“數(shù)字出官”，績(jī)效數(shù)字與實(shí)際的績(jī)效水平相差甚遠(yuǎn)。

第三，缺乏強(qiáng)有力的績(jī)效激勵(lì)機(jī)制。欲充分調(diào)動(dòng)被考核者的積極性，就必須將績(jī)效考核結(jié)果與獎(jiǎng)懲掛鉤，才能起到激勵(lì)先進(jìn)和鞭策后進(jìn)的作用，使大家都為了組織目標(biāo)而努力。就政府績(jī)效激勵(lì)而言，在工資制度存在較大剛性約束的情況下，將被考核者的績(jī)效與職務(wù)升降掛鉤是一個(gè)最好的選擇，其激勵(lì)強(qiáng)度甚至比薪酬激勵(lì)還要強(qiáng)得多。但現(xiàn)實(shí)的情況卻是，作為干部任用典型制度的委任制在運(yùn)行的過(guò)程中變形和走樣，出現(xiàn)了“裙帶關(guān)系”、“任人唯親”，更嚴(yán)重者還出現(xiàn)了買(mǎi)官賣(mài)官的錢(qián)權(quán)交易現(xiàn)象，不時(shí)出現(xiàn)于報(bào)端的用人腐敗案件提醒我們這絕非言過(guò)其實(shí)。在這種情況下，績(jī)效考核的激勵(lì)功能將會(huì)消失得無(wú)影無(wú)蹤。

如何將新的政績(jī)考核落到實(shí)處

如何才能將類(lèi)似于鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)和生態(tài)文明建設(shè)這樣的新的施政理念落到實(shí)處的具體辦法，包括以下四點(diǎn)：

首先，進(jìn)行科學(xué)的績(jī)效考核指標(biāo)體系設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)政府戰(zhàn)略與績(jī)效考核指標(biāo)之間的有效銜接。當(dāng)前，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)，國(guó)家將創(chuàng)業(yè)和生態(tài)文明建設(shè)作為重點(diǎn)施政戰(zhàn)略之一，為此，在各級(jí)政府的績(jī)效考核指標(biāo)設(shè)計(jì)中，除了應(yīng)增加這些方面的指標(biāo)和權(quán)重外，還應(yīng)借助于目標(biāo)管理方法，對(duì)相關(guān)的指標(biāo)進(jìn)行分解。

其次，遵循績(jī)效運(yùn)行規(guī)律，兼顧過(guò)程與結(jié)果之間的平衡，保證績(jī)效信息的客觀和準(zhǔn)確，減少績(jī)效體系運(yùn)行中的偏差。一個(gè)科學(xué)的績(jī)效運(yùn)行體系，一定是過(guò)程與結(jié)果之間平衡的體系。為保證這一點(diǎn)，一是要注意考核指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)兼顧結(jié)果性指標(biāo)和過(guò)程性指標(biāo)，如利用平衡計(jì)分卡原理等；二是通過(guò)日常的管理如對(duì)績(jī)效的跟蹤反饋（績(jī)效輔導(dǎo)）強(qiáng)化過(guò)程管理而將績(jī)效管理作為常規(guī)工作予以貫徹。

再次，加強(qiáng)以績(jī)效為中心的激勵(lì)機(jī)制建設(shè)，確保新的施政理念成為引導(dǎo)政府行動(dòng)的指南。在黨管干部的總原則下，適當(dāng)突出績(jī)效結(jié)果在用人中的作用，將考核結(jié)果與干部升降掛鉤，從而實(shí)現(xiàn)“見(jiàn)賢思齊，見(jiàn)不賢而內(nèi)自省”的激勵(lì)效用。

最后，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，改革國(guó)家治理結(jié)構(gòu)，系統(tǒng)配套推進(jìn)績(jī)效政府建設(shè)。一個(gè)緊迫的任務(wù)是改革央地之間的財(cái)政分配比例關(guān)系，賦予地方政府更大的自主權(quán)，使它們自主承擔(dān)地方治理的責(zé)任，并將施政重點(diǎn)轉(zhuǎn)到創(chuàng)業(yè)和生態(tài)文明建設(shè)中來(lái)。除此之外，還應(yīng)健全和完善稅收政策、金融政策和環(huán)保政策，以及處理好政府與市場(chǎng)之間的職能分工與協(xié)調(diào)關(guān)系，共同促進(jìn)新施政理念的落實(shí)。

（作者為中山大學(xué)南方學(xué)院公共管理學(xué)系主任、教授、博導(dǎo)）