教育治理能力提升策略與著眼點(diǎn)

劉冬

【摘要】完善教育治理體系，提升教育治理能力，是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的題中之意。在“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的背景下，教育在促進(jìn)人力資本積累和提高方面的作用更為明顯，教育治理現(xiàn)代化在國家治理現(xiàn)代化中的地位更加凸顯。今后，從宏觀和微觀兩個層面促進(jìn)教育治理能力的提升，成為推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化的要點(diǎn)。

【關(guān)鍵詞】治理能力 教育體系 高等教育改革

【中圖分類號】C912.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

國家治理體系是一個有機(jī)整體，與完善和發(fā)展中國特色社會主義制度相輔相成，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)、教育、民生等各個具體領(lǐng)域。國家治理現(xiàn)代化也因此以各領(lǐng)域的治理現(xiàn)代化為基本前提和支撐。隨著中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，降速提效成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)。在此背景下，加快推進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式從依靠投資、消費(fèi)、出口等驅(qū)動的粗放型增長向以全要素生產(chǎn)率的提高為核心的集約型增長轉(zhuǎn)變，成為必然選擇。已有與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展有關(guān)的理論和實(shí)證研究均表明，在全要素生產(chǎn)率的貢獻(xiàn)中，最主要的就是來源于科技創(chuàng)新水平的提升。不僅如此，大量研究還發(fā)現(xiàn)，作為一項重要的生產(chǎn)要素，人力資本的積累和提升，除了會以要素投入的方式直接作用于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展之外，其還會促進(jìn)全要素生產(chǎn)率水平的大大提升。而其作用于全要素生產(chǎn)率的方式，恰恰就在于其在促進(jìn)人力資本積累和提升的同時，提高了作為人力資本所屬要素，即勞動者的科技創(chuàng)新能力。更進(jìn)一步地，近年來國內(nèi)外學(xué)者圍繞教育與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系所展開的實(shí)證研究還發(fā)現(xiàn)，在培養(yǎng)人力資本方面，教育是最為有效，同時也是最為重要的因素。

2015年的政府工作報告提出“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”后，直接對人力資本的積累和提升提出了更高的要求，也因此對加快發(fā)展教育事業(yè)，以至對教育事業(yè)在促進(jìn)人們能力和素質(zhì)等提升的作用賦予了更多的期許。從這一角度而言，采取積極有效的措施，完善教育治理體系，提高教育治理能力，無疑成為新常態(tài)下推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的一項重要工作。而從當(dāng)前及未來一段時期來看，結(jié)合我國教育事業(yè)的發(fā)展實(shí)際，推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化，應(yīng)從加快發(fā)展職業(yè)教育、處理好政府與高等院校之間的關(guān)系、完善高等院校教學(xué)方式方法等多個方面著手。

完善教育體系：加快發(fā)展職業(yè)教育

我國職業(yè)教育存在的主要問題及原因。按照經(jīng)濟(jì)社會變遷的內(nèi)在特征，以及其所引致的勞動力市場需求的變化規(guī)律，對于一個國家而言，當(dāng)其國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進(jìn)入特定階段后，應(yīng)對職業(yè)教育給予足夠的重視和支持，以此為產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供必要的人力資源支持。以亞洲“四小龍”國家為例，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)之所以最初能夠從起飛階段順利地邁向成熟階段，就在于這些國家無一例外地適時促進(jìn)了職業(yè)教育的發(fā)展，繼而為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級提供了具有專業(yè)技能的高素質(zhì)人才支撐。

而從我國來看，自實(shí)施改革開放到上世紀(jì)末，可以說，推進(jìn)義務(wù)教育的普及始終都是我國教育事業(yè)改革和發(fā)展的重點(diǎn)。這一過程中，在義務(wù)教育普及制度日益全面推廣的背景下，上世紀(jì)末至本世紀(jì)初的幾年間，我國普通中高等教育和普通高等教育的發(fā)展規(guī)模迅速擴(kuò)張。與之形成鮮明對比的是，盡管國家對職業(yè)教育的發(fā)展也給予了相應(yīng)的政策扶持，但我國職業(yè)教育的實(shí)際辦學(xué)條件、辦學(xué)規(guī)模、生源數(shù)量等方面都處于相對收縮的狀態(tài)，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所提出的新要求存在越來越大的鴻溝。另一方面，在職業(yè)教育發(fā)展相對萎縮的同時，隨著改革開放的推進(jìn)，極大地釋放了被束縛的社會生產(chǎn)力，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展活力不斷增強(qiáng)，繼而推進(jìn)了三次產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，這使得在勞動力市場上，市場對于具有熟練專業(yè)技能的勞動力的需求越來越處于短缺狀態(tài)。一方面是職業(yè)教育發(fā)展的相對滯后，一方面是面對經(jīng)濟(jì)下行壓力，通過“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”來加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級步伐日益被提上日程。如若不能采取積極措施促進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展的速度得到切實(shí)而有效的提升，那么在勞動力市場上，人才供給與人才需求之間的缺口將會變得越來越大，結(jié)構(gòu)性失業(yè)的問題也將表現(xiàn)得越來越嚴(yán)重。

政府對職業(yè)教育的投入和支持不足，是限制職業(yè)教育事業(yè)加快發(fā)展的最根本因素之一。有學(xué)者曾根據(jù)公開統(tǒng)計數(shù)據(jù)進(jìn)行過統(tǒng)計，結(jié)果表明，近年來，國家和各級政府部門對各類職業(yè)學(xué)校的財政投入，雖在總量上逐年增長，但其增長速度要低于財政收入的增長速度，甚至還低于對整體教育領(lǐng)域的財政投入增長。因教育經(jīng)費(fèi)在投入結(jié)構(gòu)上的不均衡，造成了在整體教育經(jīng)費(fèi)的投入格局中，國家和各級政府對于職業(yè)教育的投入比例表現(xiàn)出持續(xù)下降的趨勢。與此同時，在國家財政對發(fā)展職業(yè)教育方面投入相對不足的情況下，因一些體制和機(jī)制上的障礙的存在，近些年來，雖然諸如職業(yè)培訓(xùn)等民營職業(yè)教育機(jī)構(gòu)在總體上取得了發(fā)展，但難以獲得必要的信貸資金、相關(guān)的政策引導(dǎo)和扶持等，也存在著資金投入不足的問題，故而進(jìn)一步制約了我國職業(yè)教育的發(fā)展規(guī)模。

當(dāng)然，不容忽視的是，我國職業(yè)教育發(fā)展的相對滯后也與人們對教育長期以來形成的重本科、輕專科，重公辦、輕民辦的思想觀念有關(guān)。在多數(shù)人看來，高等教育長期實(shí)行“精英式”的發(fā)展，大學(xué)畢業(yè)生不僅能夠獲得較高的勞動力市場回報，而且還有較高的社會地位，因而大多數(shù)家庭都希望自己的子女上大學(xué)，不去接受職業(yè)教育。①多數(shù)家庭認(rèn)為只有學(xué)習(xí)差的學(xué)生，才被迫接受職業(yè)教育，這無疑直接降低了社會對于職業(yè)教育的重視程度。加之在現(xiàn)有招生制度下，職業(yè)教育的招生在時間上多處于普通教育招生之后，因此大大限制了職業(yè)教育的生源質(zhì)量，繼而進(jìn)一步導(dǎo)致了職業(yè)教育發(fā)展的滯后。

加快發(fā)展職業(yè)教育的路徑。為解決上述問題，首先，未來應(yīng)提高各級政府對于職業(yè)教育的支持和投入力度，在提高中央和地方財政資金中教育資金方面所占比重的基礎(chǔ)上，提高職業(yè)教育的財政資金在財政教育資金中所占的份額。要通過進(jìn)一步理順中央和地方之間的關(guān)系，保證中央財政部門對于整體教育財政資金分配和整合的科學(xué)性，保證各級地方部門對于教育財政資金的規(guī)范和高效使用，將這部分財政資金更多投入到改善職業(yè)院?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、高素質(zhì)教師的引入等方面。要通過財政資金的投入，促進(jìn)一批大型、綜合型職業(yè)教育院校的建立，在未來一段時期，努力打造一批職業(yè)教育領(lǐng)域的航母和領(lǐng)軍院校，徹底改變職業(yè)院校做不大、做不強(qiáng)的不力局面。

其次，應(yīng)引導(dǎo)和鼓勵更多的民間資本和機(jī)構(gòu)參與到職業(yè)教育領(lǐng)域。要以“產(chǎn)教融合、校企合作”為導(dǎo)向，縱向延伸企業(yè)和民間資本參與發(fā)展職業(yè)教育的鏈條，創(chuàng)新社會資本和民間機(jī)構(gòu)參與發(fā)展職業(yè)教育的多元化模式，豐富職業(yè)院校的辦學(xué)主體。在所有制結(jié)構(gòu)上，要探索發(fā)展股份制合作制、混合所有制類職業(yè)院校，推進(jìn)政府和社會聯(lián)合辦學(xué)，同時要借鑒政府購買公共服務(wù)的基本做法，建立公辦職業(yè)院校向社會力量委托管理和購買服務(wù)的可行機(jī)制，全方位激活職業(yè)院校加快發(fā)展的動力。

再次，應(yīng)改革現(xiàn)有各類中高等院校以及各類高等院校在招生時間上的不同步現(xiàn)象，使職業(yè)教育得到政府和社會應(yīng)有的重視。一是在國家宏觀制度層面，對現(xiàn)有高等院校招生制度進(jìn)行調(diào)整，使各類高等院校在招生時間上保持同步，扭轉(zhuǎn)職業(yè)院校在生源方面就處于明顯劣勢的不力局面，并在職業(yè)教育院校畢業(yè)生可直接報考研究生方面進(jìn)行嘗試性探索；二是在這一大的制度框架下，給予職業(yè)教育院校較為靈活的自主權(quán)，引導(dǎo)職業(yè)院校在招生方式、招生制度建設(shè)等方面展開有益探索，如可通過建立相應(yīng)的獎學(xué)金激勵等制度，提高學(xué)生報考職業(yè)院校的積極性。

復(fù)次，應(yīng)從正面加大對職業(yè)教育的宣傳力度，改變?nèi)藗儗τ诼殬I(yè)教育所形成的不合理認(rèn)知。各級各地應(yīng)充分利用電視、廣播等傳統(tǒng)媒體以及互聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)等新興媒體，加大對于職業(yè)教育的宣傳和推廣力度。要結(jié)合我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對于專業(yè)技術(shù)人才的需求，多向社會公眾講解職業(yè)教育的重要性以及職業(yè)院校學(xué)生未來廣闊的就業(yè)和發(fā)展空間，以此提高整個社會對職業(yè)教育的重視程度。

最后，應(yīng)遵循國務(wù)院于2014年5月印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》，積極發(fā)展多種形式的繼續(xù)教育。互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展極大改變了經(jīng)濟(jì)社會的表現(xiàn)形態(tài)，促進(jìn)了社會分工更加精細(xì)具體，在這一過程中，人們的“業(yè)余”時間也變得碎片化。為此，未來職業(yè)教育的發(fā)展，應(yīng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，在網(wǎng)絡(luò)教學(xué)、遠(yuǎn)程教育等方面展開積極有效的探索，建立有利于全體勞動者接受職業(yè)教育和培訓(xùn)的靈活學(xué)習(xí)制度。

改革教育體制：處理好政府與高等教育的關(guān)系

我國高等教育存在的主要問題。從全球視角來看，步入新世紀(jì)以后，各國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中所呈現(xiàn)出的新特征之一就是高等教育的發(fā)展理念、發(fā)展形態(tài)、發(fā)展模式等經(jīng)歷了“革命性”的變化，這尤其體現(xiàn)在發(fā)達(dá)國家和地區(qū)。這些變化有：經(jīng)濟(jì)全球化的深入發(fā)展、互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的普及和被廣泛應(yīng)用，使得對于知識的生產(chǎn)和傳播突破了原有的時間和空間界限，使得資金、技術(shù)、人才等要素的流動變得更加頻繁。這種背景下，跨部門、跨區(qū)域、跨國界的開放共享某種程度上成為高等教育的必然發(fā)展趨勢。其次，新的科技創(chuàng)新革命推進(jìn)了科學(xué)研究在橫向和縱向上擴(kuò)展和延伸，不同學(xué)科之間的交叉和融合日益深化，自然科學(xué)、社會科學(xué)之間的邊界變得更加“模糊”，區(qū)域化、鏈條化、集群化等創(chuàng)新發(fā)展模式不斷涌現(xiàn)，產(chǎn)學(xué)研逐漸一體化，這對高等院校在教學(xué)、科研等方面進(jìn)行組織模式的調(diào)整和變革提出了要求。再次，信息網(wǎng)絡(luò)化、產(chǎn)學(xué)一體化的發(fā)展也大大縮短了知識傳播和科技轉(zhuǎn)化的時間，使得人們的學(xué)習(xí)方式變得更加多元化，這種背景下，傳統(tǒng)的學(xué)校教育模式面臨挑戰(zhàn)和不適應(yīng)性，繼而也對高等院校能夠提供更加靈活便捷、更加個性化的教育服務(wù)提出了要求。最后，經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展速度加快，市場對于各類人才的需求瞬息萬變，導(dǎo)致傳統(tǒng)的以固定學(xué)科進(jìn)行教學(xué)、繼而培養(yǎng)人才的方式已難以適應(yīng)市場需求的變化，這對高等院校學(xué)科設(shè)置的動態(tài)調(diào)整提出了更多要求。

然而，在向高水平的教育強(qiáng)國進(jìn)軍的過程中，我國的高等教育（指普通高等教育，下同）在水平提升上之所以較為緩慢，除了我們所熟知的，即與發(fā)達(dá)國家相比，我國教育經(jīng)費(fèi)總量投入仍相對較少（特別是人均教育經(jīng)費(fèi)投入偏低），以及與我國高等教育在地區(qū)間發(fā)展不平衡有關(guān)之外，關(guān)鍵的一點(diǎn)還在于，在發(fā)展高等教育方面，國家層面的全局規(guī)劃以及系統(tǒng)謀劃仍明顯不足。在現(xiàn)有的管理體制和運(yùn)行機(jī)制下，高等教育院校在日常教育管理、教學(xué)實(shí)踐等方面雖具有一定的獨(dú)立性，但仍非常有限，其突出地表現(xiàn)在高等院校的創(chuàng)辦者、管理者、辦學(xué)者三者相互之間的責(zé)任和權(quán)力關(guān)系并未完全明確②，絕大多數(shù)高等院校并沒有能夠擺脫自身仍然依附于某一級政府部門的局面。政府部門尤其是地方政府部門，往往對當(dāng)?shù)馗叩仍盒＾k學(xué)等方面的行政干預(yù)過多，而且政策多變，導(dǎo)致很多非教學(xué)類、非學(xué)術(shù)研究性的因素滲透到了學(xué)校的日常教育管理、教學(xué)實(shí)踐和學(xué)術(shù)研究中，影響了這些高等院校對自身進(jìn)行明確的定位，降低了這些高等院校辦學(xué)方面的責(zé)任意識和動力。在很多高等院校內(nèi)，“官本位”問題在當(dāng)前依舊較為嚴(yán)重。

與此同時，盡管當(dāng)前我國已經(jīng)進(jìn)入到了世界上的高等教育大國行列，但“大而不強(qiáng)”的問題非常突出。許多高等院校在辦學(xué)方式、專業(yè)設(shè)置、人才培養(yǎng)模式等方面還存在著很多亟待加強(qiáng)的地方。一些地方性高等院校缺乏應(yīng)有的危機(jī)感和緊迫感，創(chuàng)新發(fā)展的動力不足，并沒有將教育質(zhì)量真正擺在應(yīng)有的位置，以質(zhì)量的提升來促進(jìn)自身發(fā)展的意識不夠。特別對提高教育質(zhì)量缺少必要的戰(zhàn)略性規(guī)劃，投入的時間、資源和精力都明顯不足。這不僅限制了高等院校自身在質(zhì)量上的提升，也使得產(chǎn)學(xué)研一體化進(jìn)程發(fā)展緩慢，導(dǎo)致很多高等院校沒有能夠與企業(yè)和社會的生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)形成有效對接。

而在各級教育部門之間的關(guān)系上，當(dāng)前，中央層面與各級地方層面之間，特別是地方與地方之間，存在著較為嚴(yán)重的條塊分割問題。地區(qū)與地區(qū)高等院校之間，以及同一地區(qū)的內(nèi)部高等院校之間，在教育資源配置方面存在較為嚴(yán)重的重復(fù)和浪費(fèi)現(xiàn)象，比如學(xué)科設(shè)置同質(zhì)化、師資配備沒有實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化，導(dǎo)致相互之間沒有形成有效的優(yōu)勢互補(bǔ)。此外，近年來，隨著各地市場化改革的深入推進(jìn)，相應(yīng)的高等教育改革并沒有同步推進(jìn)，這也是我國絕大多數(shù)地區(qū)所存在的共性問題。其突出地表現(xiàn)在高等院校新增學(xué)科專業(yè)數(shù)量非常少，而原有學(xué)科專業(yè)也鮮有以市場對于人才需求的變化而進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整的。

理順政府與高等院校之間的關(guān)系。從上述來看，今后推進(jìn)高等教育體制改革，首先應(yīng)以處理好政府與高等教育之間的關(guān)系為重點(diǎn)，給予高等院校更大的自主權(quán)。隨著市場化改革的深化，政府不斷下放權(quán)力，從管理者向服務(wù)者轉(zhuǎn)變在全球范圍內(nèi)都是普遍趨勢，這在教育領(lǐng)域也不應(yīng)例外。具體而言，政府部門要逐步退出對高等院校的直接行政干預(yù)和管理，在招生、辦學(xué)等方面給予高等院校更多的自主權(quán)。轉(zhuǎn)向更多地從宏觀層面對高等院校的發(fā)展給予必要的支持、引導(dǎo)和保障。當(dāng)然，政府部門下放權(quán)力，并不意味著對推進(jìn)高等院校發(fā)展的作用和職責(zé)有所降低。相反，其對政府部門通過體制機(jī)制和政策安排等，動員和調(diào)動各類教育資源以及其他社會資源參與到高等教育發(fā)展之中，提出了改革要求。比如，政府部門需要從整個國家、地區(qū)層面制定更為科學(xué)的高等院校發(fā)展規(guī)劃，需要從體制機(jī)制上為高等院校更好行使自主權(quán)提供體制機(jī)制保障，需要制定更為積極的政策引導(dǎo)和鼓勵社會資本投入到高等教育領(lǐng)域和推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研一體化的發(fā)展。

改變教學(xué)模式：以“形勢與政策”課程教學(xué)為例

在教學(xué)模式上，要不斷創(chuàng)新方式、方法。比如，“形勢與政策”課是高校思想政治理論課的重要組成部分，是對大學(xué)生進(jìn)行形勢與政策教育的主渠道、主陣地。然而，有的大學(xué)生不重視，有的教師退避三舍，有的高校把它看成可有可無的課程，教學(xué)效果不盡人意。對于“形勢與政策”課程教學(xué)形式，筆者曾開展過一次調(diào)查，結(jié)果顯示，89%的學(xué)生喜歡互動式的教學(xué)，如課堂提問、課堂討論、課堂辯論、實(shí)踐教學(xué)等形式。但這其中，實(shí)踐教學(xué)是最為重要的環(huán)節(jié)，也是當(dāng)前提高“形勢與政策”課程教學(xué)效果的最有效途徑。而結(jié)合該課程本身的特點(diǎn)和內(nèi)容，今后的實(shí)踐教學(xué)就可具體從三個方面來進(jìn)行創(chuàng)新：一是將“形勢與政策”課與校外專業(yè)課教學(xué)實(shí)習(xí)結(jié)合起來。高校每年都有學(xué)生到校外進(jìn)行專業(yè)學(xué)習(xí)，教師可利用這個機(jī)會，將“形勢與政策”課與校外專業(yè)課教學(xué)實(shí)習(xí)結(jié)合起來，引導(dǎo)學(xué)生在實(shí)習(xí)中了解國家政策的實(shí)施情況。二是將“形勢與政策”課與大學(xué)生社會實(shí)踐結(jié)合起來。高校在每年寒暑假都要組織學(xué)生進(jìn)行社會實(shí)踐，如“三下鄉(xiāng)”、“青年志愿者行動”等活動，“形勢與政策”課教學(xué)可以與這些實(shí)踐活動相結(jié)合。三是教師帶著學(xué)生進(jìn)行社會實(shí)踐?！靶蝿菖c政策”課教師要充分利用本地的教學(xué)資源，如革命紀(jì)念地、歷史遺跡、各類成就展等，組織學(xué)生參觀、考察。通過實(shí)踐教學(xué)，使學(xué)生認(rèn)識社會，了解國家政策，提高思想認(rèn)識，增強(qiáng)社會責(zé)任感。

（作者單位：廣東行政學(xué)院花都校區(qū)）

【注釋】

①“職業(yè)教育發(fā)展的主要問題”，中國網(wǎng)，http：//www.china.com.cn/news/zhuanti/09rkld/2009-12/21/content_19106343.htm，2009-12-21。

②唐東升：“以高等教育改革為突破口推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化”，《人民論壇》，2015年4月中。

責(zé)編/許國榮（實(shí)習(xí)）