民間集資法律監(jiān)管制度分析

索郎玉珍

【摘要】構(gòu)建有效、適度、合法的民間集資法律監(jiān)管制度，不僅可以提高監(jiān)管效率，降低政府監(jiān)管成本，更重要的是可以規(guī)避風(fēng)險，防范因為集資風(fēng)險而導(dǎo)致的民間資本嚴(yán)重?fù)p失。文章從法律經(jīng)濟學(xué)角度，分析現(xiàn)行民間集資法律監(jiān)管制度的供需不平衡和成本效益兩大問題，就如何完善我國民間集資法律監(jiān)管制度提出相應(yīng)對策。

【關(guān)鍵詞】法律監(jiān)管 民間集資 成本效益 供需不均

【中圖分類號】D922.28；F832 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

民間集資是民間金融的重要組成部分，具有靈活、便捷等特點，它既可以解決民間經(jīng)濟資金缺口，也能起到調(diào)節(jié)民間資金余額的作用。然而由于民間本體脫離國家金融監(jiān)管，其規(guī)模失控極容易嚴(yán)重破壞金融秩序，對社會造成重大危險。目前，我國各地各省市基本上都制定了關(guān)于民間集資的監(jiān)管規(guī)范性文件，這加大了立法成本，是立法資源的重復(fù)浪費，現(xiàn)有監(jiān)管制度普遍位階低，多為央行和國務(wù)院的一些規(guī)范性文件以及地方政府的規(guī)章、辦法，高位階法律法規(guī)的缺失致使現(xiàn)有民間集資的監(jiān)管主體混亂，監(jiān)管措施跟不上，合法性缺失，對法律監(jiān)管的有效性產(chǎn)生直接影響。

民間集資法律監(jiān)管的必要性

監(jiān)管機制不合理。我國目前對合法集資和非法集資還難以界定，而“非法集資”的打擊面又流于寬泛。非法集資和非法金融業(yè)務(wù)、金融機構(gòu)的責(zé)任形式存在重疊，監(jiān)管職責(zé)的分配不平衡，無論聯(lián)席會議機制還是以央行為主的銀監(jiān)會監(jiān)督機制都存在不合理之處。

民間集資市場信息不對稱。信息不對稱是民間集資市場失靈的主要表現(xiàn)。傳統(tǒng)自由主義學(xué)派認(rèn)為市場不需要監(jiān)管，本身內(nèi)在可以解決所有問題，政府只需要擔(dān)任“觀望著”角色，然而現(xiàn)實情況給予自由學(xué)派的推理沉重打擊，市場失靈是存在的，市場本身也非萬能的，對市場進(jìn)行干預(yù)和監(jiān)管是必要且行之有效的。政府監(jiān)管可以提高資源配置效率，降低監(jiān)管資源的浪費，一定程度內(nèi)降低市場交易成本。在民間集資中存在逆向選擇，經(jīng)濟水平一般、風(fēng)險承受能力差的人往往更熱衷于集資，這些人對民間集資的認(rèn)知能力有限，因而更容易被吸引，正是這種逆向選擇讓民間集資面臨很大的信用風(fēng)險，在民間集資市場上，集資人在獲得巨額集資后往往將集資用于更高風(fēng)險的投資活動，這極有可能使出資者的資款面臨難以收回的危險。

民間集資的負(fù)外部性風(fēng)險。民間集資雖類似銀行的儲蓄業(yè)務(wù)，但集資主體卻非正式金融機構(gòu)。金融業(yè)務(wù)是天然高風(fēng)險業(yè)務(wù)，民間集資實質(zhì)上從事金融業(yè)務(wù)，存在風(fēng)險的傳導(dǎo)性和內(nèi)部不穩(wěn)定性，往往集資的某一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題會引發(fā)整體雪崩式毀滅效果，甚至波及到其他經(jīng)濟實體。因自身風(fēng)險導(dǎo)致社會整體受到影響即是民間集資的負(fù)外部性風(fēng)險。

民間集資市場惡意競爭。從集資人來說，無論以個人、企業(yè)還是其他組織為主體，作為一種金融業(yè)務(wù)，都存在規(guī)模越大抗風(fēng)險能力越強、收益越高、經(jīng)濟成本越低的情況，從經(jīng)濟學(xué)理論上分析，集資人可能因追求規(guī)模經(jīng)濟而展開惡意競爭。

綜上可知，民間借貸實際上面臨很大風(fēng)險，這就要求政府進(jìn)行或行政或法律干預(yù)，對集資主體實施監(jiān)管。政府在民間集資監(jiān)管時會出現(xiàn)監(jiān)管效率低下乃至監(jiān)管失靈的情形，這是因為雙方信息不對稱，權(quán)力尋租和監(jiān)管介入時機不對等情況導(dǎo)致。民間集資的金融監(jiān)管活動受到法律約束，監(jiān)管權(quán)的設(shè)定行使都必須依相關(guān)法律進(jìn)行，以此來防范出現(xiàn)權(quán)力尋租①。同時需要建立完備的法律監(jiān)管制度來規(guī)范政府的監(jiān)管行為以及集資主體的集資活動，提高監(jiān)管效率，實現(xiàn)監(jiān)管社會效益最大化。

從法律經(jīng)濟學(xué)角度分析當(dāng)前民間集資監(jiān)管制度存在的問題

目前法律監(jiān)管制度存在供需不平衡。管理民間集資的監(jiān)管集資，在具體的制度設(shè)計過程中，既要符合監(jiān)管效益最大化的要求，也要從供給與需求角度分析考慮，尋求供給和需求的均衡狀態(tài)以及最佳的監(jiān)管邊界制度。

我國目前實行的是政府及其它有關(guān)部門為核心的監(jiān)管制度供給模式，政府對民間集資市場的行為監(jiān)管做出監(jiān)管安排，成為民間集資監(jiān)管法律法規(guī)制度的主要供給來源。但其更多是從為了實現(xiàn)自己監(jiān)管效益最大化的角度，相對忽視了集資主體作為被監(jiān)管者內(nèi)在的法律制度需求。強制性監(jiān)管制度由于缺乏需求導(dǎo)向性，在供給模式上背離了集資主體監(jiān)管和發(fā)展的實際需要，導(dǎo)致民間集資的監(jiān)管制度出現(xiàn)供給不足和過剩同時共存的詭異現(xiàn)象。

目前的法律監(jiān)管制度存在供給過剩。隨著各地民間集資興起，央行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會及其他部門的規(guī)范性文件紛紛出臺，給民間集資的監(jiān)管提供了制度上的供給。一系列法律法規(guī)和規(guī)范性文件雖然對促進(jìn)我國民間集資的健康規(guī)范發(fā)展起到了積極作用。但低位階的規(guī)范性文件相對偏多，規(guī)范性文件內(nèi)部沖突、重復(fù)現(xiàn)象不斷，很顯然供給過?，F(xiàn)象非常嚴(yán)重。

當(dāng)前的法律監(jiān)管制度存在供給不足。一定程度上來講，我國民間集資的監(jiān)管制度依舊“無”法可依，規(guī)范性文件雖然大量出臺，但普遍缺乏系統(tǒng)性，制度分散而且法律效力偏低。首先，現(xiàn)行民間集資的管理制度規(guī)定較為原則、粗略化，對于合法集資和非法集資的認(rèn)定依舊困難。民間集資主體內(nèi)部風(fēng)險防范制度缺失，民間集資行業(yè)自律監(jiān)管缺失，市場信用的法律法制環(huán)境也存在缺失。

目前民間集資法律監(jiān)管制度的成本效益分析。對民間集資進(jìn)行監(jiān)管主要是為了減少或者避免社會和個人因為發(fā)生風(fēng)險導(dǎo)致?lián)p失，進(jìn)一步維護集資市場穩(wěn)定，同時，盡量防范集資風(fēng)險。傳統(tǒng)法學(xué)認(rèn)為監(jiān)管應(yīng)當(dāng)程序合法、權(quán)力正當(dāng)，即監(jiān)管更應(yīng)偏重分析其合法性，而從法律經(jīng)濟學(xué)角度分析，監(jiān)管應(yīng)是合法的更應(yīng)該是有效益的。從成本上分析民間集資的監(jiān)管制度，指對民間集資的集資主體在監(jiān)管過程中各方面耗費的投入，包括政府及相關(guān)部門對監(jiān)管制度做出立法、進(jìn)行執(zhí)法，以及集資主體為配合監(jiān)管做出人力物力財力投入。因此，實施監(jiān)管促使民間集資市場健康有序進(jìn)行，帶動其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展所帶來的良好的社會經(jīng)濟效益，也可納入對民間集資的監(jiān)管收益。對民間集資實施監(jiān)管收益從直觀上描述為：因?qū)嵤┍O(jiān)管行為使在缺乏金融監(jiān)管的情況下所造成的風(fēng)險導(dǎo)致的損失，能得以避免。

當(dāng)代監(jiān)管制度的違法成本過低。我國刑法民法對非法集資、集資詐騙的處罰非常嚴(yán)厲，但本文主要從經(jīng)濟法學(xué)分析違法成本與守法成本的比較問題。民間集資監(jiān)管制度的守法成本是指集資人配合監(jiān)管主體的監(jiān)管行為，遵守國家相關(guān)監(jiān)督制度安排，為此承擔(dān)各種成本。

我國相關(guān)法律對不同層次效力的法律設(shè)定做出了清晰規(guī)定，銀監(jiān)會等部門發(fā)布的規(guī)范性文件缺少行政處罰規(guī)定細(xì)則，省級或以上級別部門制訂的規(guī)章辦法設(shè)定有行政處罰，但是僅有少量關(guān)于罰款和警告的設(shè)定，而次一級及以下的地方政府不能設(shè)定任何形式的行政處罰，這導(dǎo)致地方政府在對民間集資進(jìn)行監(jiān)管時，當(dāng)民間集資發(fā)生一般違規(guī)行為時只能給予警告或輕微罰款②。

從成本效益的視角分析，民間集資中集資人的違法成本直接取決于對其違規(guī)處罰的輕重，處罰措施不健全、違規(guī)處罰過輕意味著集資人的違法成本非常低，當(dāng)面對巨大的集資收益時，集資人往往會忽視違法成本，選擇通過違法行為實現(xiàn)巨大的違規(guī)經(jīng)營收益，這將直接破壞民間集資監(jiān)管制度的有效性。

當(dāng)代監(jiān)管制度的立法和執(zhí)法成本偏高。依據(jù)我國目前《立法法》有關(guān)規(guī)定，立法程序從調(diào)研論證到提出草案，再到草案的修改審議，以及最終通過、公布階段是一個漫長的過程，這個過程必須要嚴(yán)格遵循法定程序，而且這個過程勢必要耗費海量的資源投入。

當(dāng)代民間集資的監(jiān)管制度并沒有國家層面上的高位階高效率法律體系，多是由各地區(qū)地方政府進(jìn)行獨立立法，單獨就地方政府的立法內(nèi)容而言，關(guān)于民間集資的監(jiān)管規(guī)定基本神似，這很顯然是對立法資源的嚴(yán)重浪費。

在民間集資監(jiān)管過程中投入的行政執(zhí)法成本，是指監(jiān)管主體在對民間集資進(jìn)行監(jiān)管過程中所耗費的人力財力物力成本，造成目前的民間集資監(jiān)管制度執(zhí)法成本偏高。監(jiān)督的成本過高，一方面是因為嚴(yán)重的信息不對稱，另一方面則是執(zhí)法成本因監(jiān)管主體多頭監(jiān)管以及監(jiān)管混亂導(dǎo)致投入過高③。

從法律經(jīng)濟學(xué)角度探究如何完善

完善民間集資的具體監(jiān)管制度。完善民間集資的運營監(jiān)管，運營監(jiān)管是對民間集資進(jìn)行監(jiān)管的核心環(huán)節(jié)，各地方政府對民間集資的經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍、集資利率、集資資金來源、集資投放和集中度都有著詳細(xì)規(guī)定，寬泛而言，這些民間集資監(jiān)管規(guī)定格局多為嚴(yán)厲?，F(xiàn)實情況證明，過于嚴(yán)厲的監(jiān)管規(guī)定對民間集資的可持續(xù)發(fā)展和業(yè)務(wù)開展相對不利。

更要完善民間集資的準(zhǔn)入監(jiān)管，首先就準(zhǔn)入的實體條件來說，以后在提高民間集資立法效力時，法律應(yīng)對民間集資中集資人的準(zhǔn)入條件做出規(guī)定。同時考慮到各地經(jīng)濟發(fā)展水平的不同，應(yīng)為各地的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)預(yù)留一定的空間。其次，就民間集資的審批流程而言，建議明確民間集資市場進(jìn)入的標(biāo)準(zhǔn)和流程，研究制定民間集資審批工作指引和準(zhǔn)入監(jiān)管實施細(xì)則，從嚴(yán)規(guī)定民間集資的審批申報具體操作流程及標(biāo)準(zhǔn)。允許審批機關(guān)對民間集資中集資人提供的材料真實性進(jìn)行深一步的調(diào)查。對申請進(jìn)行民間集資的集資人申報材料的格式規(guī)范和種類做出清晰規(guī)定。

建立完善監(jiān)管措施體系。完善現(xiàn)場監(jiān)管流程。監(jiān)管流程和標(biāo)準(zhǔn)方面，應(yīng)在不違反現(xiàn)行法律前提下，制定針對民間集資的現(xiàn)場監(jiān)管工作指引，對現(xiàn)場監(jiān)管的檢測標(biāo)準(zhǔn)和流程、檢測的重點項目做出統(tǒng)一規(guī)范。監(jiān)管人員在對民間集資進(jìn)行現(xiàn)場檢查時，應(yīng)以政府監(jiān)管部門為領(lǐng)頭，引用金融分析師、銀行從業(yè)人員、資產(chǎn)評估師等專業(yè)人才組成監(jiān)管工作組織，進(jìn)而彌補現(xiàn)有關(guān)于民間集資的監(jiān)管部門監(jiān)管人才配備不到位，監(jiān)管能力有限，監(jiān)管的專業(yè)化存在缺陷等問題。提高非現(xiàn)場監(jiān)管的信息化程度。在改進(jìn)非現(xiàn)場監(jiān)管措施時，應(yīng)引入現(xiàn)代化的科學(xué)技術(shù)手段，利用高科技的信息手段對民間集資進(jìn)行非現(xiàn)場監(jiān)管，來提高民間集資監(jiān)管效率，降低監(jiān)管的成本。

合理理清監(jiān)管職能、明確監(jiān)管主體。要建構(gòu)合理且完善的民間集資監(jiān)管體系，首先要確定誰作為監(jiān)管的主體，即誰來實施監(jiān)管的問題，在實踐中可以組成以政府為主的民間集資監(jiān)管組織。不過就針對目前我國民間集資的監(jiān)管實踐而言，尚存在兩個問題需要解決：一是成立民間集資監(jiān)管組織會涉及到政府的行政職能部門面臨增設(shè)的編制審批問題，二是我國目前對民間集資監(jiān)管的相關(guān)規(guī)范性法律文件法律效力偏低，尚不具備對民間集資監(jiān)管組織履行各項監(jiān)管職能授權(quán)所需權(quán)利的權(quán)限問題。要解決以上問題，可以先在市級及以下地方成立民間集資監(jiān)管組織試點，由政府部門牽頭，將銀行、稅務(wù)、工商等專業(yè)人員整合到一起，形成民間集資監(jiān)管組織的過渡性機構(gòu)，完成對監(jiān)管組織的建構(gòu)。若關(guān)于民間集資的單獨法律一旦規(guī)范成型，應(yīng)在該法律文件中明確民間集資監(jiān)管組織的監(jiān)管權(quán)，同時將市級及以下地方的民間集資監(jiān)管組織試點擴大到全國性的監(jiān)管組織，在各地區(qū)設(shè)置派出機構(gòu)對轄區(qū)內(nèi)民間集資進(jìn)行任務(wù)監(jiān)管④。

對違規(guī)集資經(jīng)營（非單指非法集資類）的處罰規(guī)則細(xì)化。建構(gòu)合理的民間集資違規(guī)處罰體系，是民間集資法律監(jiān)管制度完善過程中必不可少的一部分，也是監(jiān)管措施得以切實有效實行的重要保障。

首先，構(gòu)建系統(tǒng)化違規(guī)處罰體系。我國目前現(xiàn)行的刑法、民法中對于自然人或法人的犯罪、違法從事民事行為的處罰體系相對較為完備，對于民間集資的集資人從事違法集資行為構(gòu)成犯罪情形，或因從事民商事務(wù)活動損害他人正當(dāng)權(quán)益時，可以直接參考民刑法的相關(guān)法律規(guī)定。在此基礎(chǔ)上應(yīng)多從政府監(jiān)管的處罰措施出發(fā)，探究出一條對于民間集資從事違規(guī)違法經(jīng)營的主體如何承擔(dān)經(jīng)濟及其它責(zé)任來完善其處罰措施的道路⑤。其次，建立市場脫離機制。盡管民間集資相關(guān)法律法規(guī)的指導(dǎo)意見和各地管理辦法以及規(guī)范性文件都對民間集資的破產(chǎn)與解散的具體程序和方式做出了較為原則的規(guī)定，但基本上沒有突破民商法和刑法的統(tǒng)籌范圍。為此，依據(jù)各地民間集資監(jiān)管辦法中對于民間集資禁止從事的集資業(yè)務(wù)，分析出如集資詐騙、集資洗錢、非法集資等幾種可以導(dǎo)致民間集資退出金融市場的情形，供以后關(guān)于民間集資的專門立法做出參考⑥。

結(jié)語

本文從法律經(jīng)濟學(xué)的角度淺析了我國目前民間集資中存在的問題和法律監(jiān)管的完善策略，當(dāng)然，法律經(jīng)濟學(xué)不是萬能的，不能將我國民間集資的法律監(jiān)管制度完全分析透徹，為此需要觸類旁通，汲取其他學(xué)科的觀點營養(yǎng)，豐富自己認(rèn)知的建構(gòu)，例如，完善民間集資的法律監(jiān)管制度，更應(yīng)建立權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的監(jiān)管體系。由于目前我國關(guān)于民間集資的監(jiān)管體制上存在失衡，法律設(shè)置上存在失衡，司法救濟的機制也存在缺陷，這就要求要完善司法訴訟機制、建立統(tǒng)一的監(jiān)管機制和建立健全的集資法律規(guī)范，最終促使權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的民間集資法律監(jiān)管體制得以確立。最后，盡管我國目前法律制度對于民間集資活動的監(jiān)管尚存在諸多不清晰、不規(guī)范問題，但從健全法制角度講，正是政府金融監(jiān)管與民間資金自由流動之間的不和諧成為健全國家金融體系的助動力。

市場經(jīng)濟衡量市場金融效率高低的根本標(biāo)準(zhǔn)取決于能否將資金配置到收益率最高的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟中，并促進(jìn)經(jīng)濟的快速發(fā)展。民間集資的監(jiān)管制度需要統(tǒng)一平衡，市場才能充分發(fā)揮其金融統(tǒng)籌和資金配置的功能，適應(yīng)實體經(jīng)濟的發(fā)展，將資本不斷配置到最符合生產(chǎn)優(yōu)勢的特定發(fā)展階段，以民間集資、民間金融的強大火力促進(jìn)我國整體市場經(jīng)濟的可持續(xù)、健康有序發(fā)展。

（作者單位：阿壩師范學(xué)院；本文系校青年基金“宗教財產(chǎn)權(quán)問題的法律思考”研究成果，項目編號：ASC12-21）

【注釋】

①李祎征：《對民間集資行為的法律監(jiān)管研究》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2007年，第1頁。

②劉昊：《行政法視角下民間非法集資活動監(jiān)管問題研究》，上海：華東政法大學(xué)出版社，2012年。

③郭琳琳：《論民間集資的法律軌跡》，北京：北方工業(yè)大學(xué)出版社，2013年。

④韓更新，張劍利：“小額貸款公司法律監(jiān)管制度體系完善”，《人民論壇》，2014年，第451期。

⑤秦偉：“民間集資行為的法律規(guī)制與權(quán)益分配”，《重慶社會科學(xué)》，2011年，第5期。

⑥滕昭君：“民間金融法律制度研究”，北京：中央民族大學(xué)出版社，2001年。

責(zé)編/王坤娜