成本效益視角下淺析社區(qū)民警執(zhí)法問題

摘 要 隨著我國公安改革不斷深入，社區(qū)警務(wù)工作在其發(fā)展中也暴露出許多不容忽視的問題。由于社區(qū)警務(wù)工作的特殊性，使其工作成效難以達(dá)到預(yù)期量化指標(biāo)。因此在警力稀缺和經(jīng)費(fèi)有限的情況下，從經(jīng)濟(jì)角度來分析研究社區(qū)民警執(zhí)法的成本效益問題，探討提高執(zhí)法綜合效益的對(duì)策顯得尤為必要。

關(guān)鍵詞 社區(qū)民警 執(zhí)法 成本效益

作者簡介：謝佳佳，浙江警察學(xué)院，研究方向：經(jīng)濟(jì)犯罪偵查。

中圖分類號(hào)：D631 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.091

一、社區(qū)民警執(zhí)法工作的現(xiàn)狀

社區(qū)警務(wù)是指社會(huì)居民在民警帶領(lǐng)、指導(dǎo)和支持下采取各種合法手段與方式，充分研究社區(qū)問題。維護(hù)社區(qū)的和諧穩(wěn)定，是維護(hù)全社會(huì)的和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)、重中之重。自2002年公安部、民政部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)警務(wù)建設(shè)的意見》通知后，各地公安、民政部門密切聯(lián)系，統(tǒng)籌社區(qū)警務(wù)工作。

但在缺少警力和經(jīng)費(fèi)的情況下，社區(qū)民警工作涵蓋面廣、工作時(shí)間長、作息不規(guī)律。隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會(huì)治安治理難度也在加大。除了社區(qū)執(zhí)法環(huán)境變化之外，公安隊(duì)伍自身的改革也給社區(qū)執(zhí)法帶來了挑戰(zhàn)，比如諸多定量考核標(biāo)準(zhǔn)等。

二、社區(qū)民警執(zhí)法工作存在的問題

社區(qū)警務(wù)工作在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與和諧方面發(fā)揮了巨大作用。但是現(xiàn)階段，在地方推行社區(qū)警務(wù)實(shí)踐中，社區(qū)民警執(zhí)法工作具體還存在以下幾個(gè)的問題：

（一）警力投入成本與社會(huì)治理任務(wù)失衡

根據(jù)《公安部關(guān)于實(shí)施社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略的決定》的內(nèi)容來看，“在城市，原則上以社區(qū)為單位劃分警務(wù)區(qū)。對(duì)于規(guī)模較小、治安平穩(wěn)的警務(wù)區(qū)，實(shí)行一區(qū)一警，并以相鄰警務(wù)區(qū)聯(lián)勤的形式，加強(qiáng)協(xié)作配合；對(duì)于規(guī)模較大、治安復(fù)雜的警務(wù)區(qū)，實(shí)行一區(qū)多警。”這在現(xiàn)實(shí)中很難普及。我國目前對(duì)其執(zhí)法成本投入太少，而公眾對(duì)社區(qū)警務(wù)需求較大，警察職責(zé)范圍過寬，警力資源不能有效補(bǔ)充。公共資源供求不平衡，造成基層社區(qū)警力缺口和工作任務(wù)之間的沖突，故難以高效率執(zhí)法。

（二）警務(wù)人員法治水平低下

許多社區(qū)民警還是依照傳統(tǒng)理念、方法執(zhí)法，缺少科學(xué)、系統(tǒng)理論的指導(dǎo)，缺乏主動(dòng)服務(wù)觀念，偏離了社區(qū)警務(wù)執(zhí)法的本質(zhì)要求，沒有深入群眾內(nèi)部，使得社區(qū)警務(wù)沒有對(duì)接群眾實(shí)際需求，造成了警務(wù)資源的浪費(fèi)。也沒有充分調(diào)動(dòng)社區(qū)群眾的自防自治熱情，為日常執(zhí)法工作增加了成本和壓力。在警察公權(quán)與群眾私益之間，要達(dá)到和諧的警民關(guān)系并不容易。而部分社區(qū)民警沒有端正與群眾的關(guān)系，在執(zhí)法過程中產(chǎn)生了誤區(qū)。

（三）工作體系不科學(xué)

社區(qū)夜間巡邏集中在每年的七月到十月，但春節(jié)前后，盜竊、搶劫類案件是高發(fā)時(shí)段。換言之，社區(qū)民警沒有根據(jù)實(shí)際需求靈活地分配警力資源，以最小執(zhí)法成本尋求執(zhí)法效益最優(yōu)，最終達(dá)不到公共服務(wù)的帕累托改善。這一定程度上表現(xiàn)了社區(qū)民警工作被動(dòng)性，沒有主動(dòng)掌握不同案件發(fā)生的規(guī)律，缺乏了靈活、科學(xué)的防范體系指導(dǎo)。

（四）監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制不完善

社區(qū)民警執(zhí)法時(shí)的具體工作情況難以被有效監(jiān)督。因此要制定符合其實(shí)踐的監(jiān)督機(jī)制，避免出現(xiàn)民警公權(quán)力的尋租設(shè)租。另外，由于缺乏相應(yīng)的激勵(lì)舉措，其存在著得過且過的心態(tài)度日。根據(jù)亞當(dāng)斯密的理性人假設(shè)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)個(gè)體是自利的，即人總要追求自己的利益。結(jié)合利他行為動(dòng)機(jī)和現(xiàn)實(shí)因素的考慮分析，其執(zhí)法動(dòng)機(jī)的純粹利他因素幾乎為零。因此激勵(lì)制度亦不容忽視。

三、社區(qū)民警執(zhí)法的成本效益分析

（一）社區(qū)民警執(zhí)法的成本要素分析

社區(qū)民警通常面對(duì)各個(gè)階層的群眾，深入到人民群眾當(dāng)中去，但其在執(zhí)法過程中會(huì)遇見各種制約因素。其中成本制約要素的具體分析如下：

1.基礎(chǔ)組織成本。首先，社區(qū)民警執(zhí)法的硬性成本是維持社區(qū)警務(wù)正常運(yùn)行的各項(xiàng)支出，包括隊(duì)伍建設(shè)成本、基本警務(wù)配備等。社區(qū)警務(wù)需要維持其運(yùn)作，不僅要招攬高素質(zhì)復(fù)合型民警，還需配備各種警務(wù)裝備，如警車、警械、辦公場(chǎng)所及辦公用具等。在經(jīng)費(fèi)緊缺的現(xiàn)實(shí)條件下，如何去平衡、突破這一因素顯得尤為重要。

2.執(zhí)法環(huán)境成本。社區(qū)民警在執(zhí)法前通常需要對(duì)社區(qū)進(jìn)行摸底，進(jìn)行走訪調(diào)查、普法宣傳，了解轄區(qū)人員具體情況。還要發(fā)動(dòng)其他機(jī)關(guān)和社會(huì)組織的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，比如各機(jī)關(guān)部門相互溝通，力求良好配合。此外，還包括執(zhí)法前后的社會(huì)媒體輿論的導(dǎo)向。這要求社區(qū)民警考慮法律法規(guī)和行政強(qiáng)制力等執(zhí)法約束因素，最大力度地進(jìn)行警媒合作，把握輿論走向。

3.警務(wù)保障成本。社區(qū)警務(wù)工作概括下來就是細(xì)而雜，覆蓋地區(qū)和人員較為復(fù)雜。因此其基礎(chǔ)執(zhí)法保障要配套好，做到兵馬未動(dòng)糧草先行。由于經(jīng)費(fèi)缺少的問題，配套輔警和社區(qū)志愿者時(shí)需考慮其薪資待遇以及福利等。另一方面，社區(qū)民警個(gè)人警用設(shè)備要跟上，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，開展科學(xué)有效的專業(yè)社區(qū)警務(wù)技能培訓(xùn)。

4.民警個(gè)人成本。具體的警務(wù)活動(dòng)是通過民警來實(shí)現(xiàn)的。社區(qū)民警需要考慮的最基本因素是個(gè)人自利，例如執(zhí)法過程中人身安全。在“有警必接”口號(hào)下，執(zhí)法時(shí)還需要考慮個(gè)人生活的平衡。另外，還要考慮時(shí)間成本、工作效率和人情維護(hù)等等，這要求民警個(gè)人要妥善處理好群眾、領(lǐng)導(dǎo)、同事和個(gè)人的關(guān)系。

（二）社區(qū)民警執(zhí)法的效益要素分析

社區(qū)民警執(zhí)法作為一種集體消費(fèi)產(chǎn)品，其效益關(guān)系到公共資源使用率的問題。具體的效益要素分析如下：

1.社會(huì)層面。對(duì)于社會(huì)公眾而言，社區(qū)警務(wù)是一種公共服務(wù)和產(chǎn)品。提高執(zhí)法效率的實(shí)質(zhì)是公共服務(wù)水平優(yōu)化和產(chǎn)品質(zhì)量的提升，是公共資源的優(yōu)化配置。社區(qū)警務(wù)作為一種集體消費(fèi)產(chǎn)品具有非競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)。但這并不意味著資源不會(huì)被隨意浪費(fèi)。比如“有困難找警察”的口號(hào)，就是對(duì)基層警力資源的嚴(yán)重曲解與濫用。這對(duì)真正需要民警幫助的群眾來說，社區(qū)警力的機(jī)會(huì)成本無疑會(huì)增加，社區(qū)警務(wù)資源因此被濫用而缺乏效益。

2.當(dāng)事人層面。社區(qū)民警執(zhí)法效率的提高，當(dāng)事人是直接受益者。高效解決直接節(jié)約當(dāng)事人的時(shí)間成本、交易成本，維護(hù)其合法權(quán)益。進(jìn)一步來說，這是一種公共資源合理利用、高效機(jī)制的表現(xiàn)。社區(qū)群眾面對(duì)統(tǒng)一的社區(qū)警力資源供給，但其無法滿足各自的偏好。通俗來講，民警有限而群眾需求無限。只有高效執(zhí)法，才能滿足更多群眾的需求。

3.執(zhí)法主體層面。效率的提高節(jié)約了執(zhí)法成本，提高民警工作質(zhì)量及社會(huì)威望，推動(dòng)社會(huì)法制化建設(shè)。這也加強(qiáng)了與群眾的關(guān)系，為今后開展工作營造一個(gè)良好、和諧的執(zhí)法環(huán)境，從而形成一種執(zhí)法環(huán)境的良性循環(huán)發(fā)展。

四、提高社區(qū)民警執(zhí)法的綜合效益的對(duì)策

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會(huì)在進(jìn)步的同時(shí)也充斥著許多復(fù)雜因素，要求社區(qū)警務(wù)工作必須與時(shí)俱進(jìn)。為了謀求社區(qū)警務(wù)進(jìn)步，以下是分析概括的幾點(diǎn)對(duì)策：

（一）優(yōu)化社區(qū)警務(wù)資源配置，打造雙贏警務(wù)戰(zhàn)略

可通過加大公眾警務(wù)參與來解決警務(wù)資源配置的問題。比如配套輔警和社區(qū)志愿者、警務(wù)公共產(chǎn)品聯(lián)合供給等。另一方面，可以加強(qiáng)高新科技的應(yīng)用。“就像硝酸鉀、木炭、硫磺能混成火藥一樣，警務(wù)科技與警務(wù)合作融合帶來的是一種質(zhì)的變化，產(chǎn)生新的能量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于警務(wù)科技、警務(wù)合作在孤立狀態(tài)下“單軌”運(yùn)行產(chǎn)生的能量之和?！币虼耍芽萍己秃献麟p管齊下能更好地彌補(bǔ)警力稀缺的局面，實(shí)現(xiàn)社區(qū)警務(wù)資源的優(yōu)化配置。除此之外，發(fā)展基層民警隊(duì)伍是一項(xiàng)不可忽視的基礎(chǔ)工程。提高基層民警待遇、改善基層從警環(huán)境是吸納民警到基層工作的保障，聽取基層民警訴求是隊(duì)伍建設(shè)可持續(xù)的推動(dòng)劑。警務(wù)資源豐富了，才有更優(yōu)的配置方式，才能增強(qiáng)服務(wù)民眾的能力。

（二）尋求多方合作，打造警民、警社共同體

經(jīng)驗(yàn)表明，在構(gòu)建服務(wù)型政府的背景下，要滿足日益旺盛的社會(huì)管理和公共服務(wù)需求，必須借助社會(huì)組織和市場(chǎng)力量，形成多元化的社會(huì)治理主體。隨著社會(huì)發(fā)展，人民生活水平不斷提高，但另一方面，犯罪趨向于高端、危害性更大發(fā)展，人們的安全需求凸顯。社會(huì)公共安全保障是每個(gè)人的共同利益，因此多方合作是具有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的。

1.尋求警民合作。未來需建立起一個(gè)警民合作友好的和諧關(guān)系。因?yàn)榫耜P(guān)系是主體間的平等關(guān)系，是雙向互動(dòng)的博弈關(guān)系。單靠社區(qū)民警一方的努力無法擺脫利益的“囚徒困境”。例如烏鎮(zhèn)安保管家這個(gè)模板，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了居民自治。但部分管家有名無實(shí)，沒有切實(shí)承擔(dān)起責(zé)任。其原因之一是缺少獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。因此，完善獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制是促進(jìn)警民合作可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。此外，設(shè)置完善的監(jiān)控系統(tǒng)，不僅對(duì)犯罪行為有震懾作用，還能實(shí)時(shí)掌握社區(qū)動(dòng)態(tài)，對(duì)于預(yù)防和打擊犯罪都有重要意義。在社區(qū)中設(shè)立門禁系統(tǒng)、普及防盜窗，有利于防止入室偷盜等犯罪行為發(fā)生。完善社區(qū)設(shè)施是一項(xiàng)昂貴、系統(tǒng)的工程，因此需尋求多方融資，促成警民合作。

2.尋求警社合作。這里主要說的是指一些事業(yè)單位、基層自治組織以及其他社會(huì)組織。舉例來說，社區(qū)警務(wù)室應(yīng)該加強(qiáng)與居委會(huì)的合作，為居委會(huì)提供幫助的同時(shí)也能從中獲得情報(bào)信息、業(yè)務(wù)協(xié)助等。社會(huì)組織承擔(dān)著一定的社會(huì)責(zé)任和社會(huì)義務(wù)，警務(wù)工作提供公共服務(wù)，與社會(huì)組織的利益息息相關(guān)。因此，社區(qū)警務(wù)獲得社會(huì)組織協(xié)助是可行的。

（三）以文化促和諧，營造融洽的社區(qū)氛圍

文化是一種精神力量，優(yōu)秀的文化能促進(jìn)民族進(jìn)步。近幾年來，廣場(chǎng)舞成為一種新興的中老年人娛樂方式。在跳廣場(chǎng)舞時(shí)，不僅能活動(dòng)筋骨、強(qiáng)身健體，也能使居民切實(shí)感受到一種平安、和諧的氛圍。這是社會(huì)文化的豐富，是社會(huì)的進(jìn)步。這啟示我們，建設(shè)和諧社區(qū)應(yīng)通過舉辦社區(qū)活動(dòng)來加強(qiáng)居民間的交流，促進(jìn)社區(qū)和諧與進(jìn)步。比如舉辦社區(qū)讀書交流會(huì)、親子活動(dòng)、法律知識(shí)講壇，使其在參與中，愉悅身心、開闊視野，從而提高幸福感、安全感和認(rèn)同感。社區(qū)和諧了，犯罪自然而然會(huì)減少。

（四）以教育助安定，加強(qiáng)社區(qū)警務(wù)推廣，提高居民安全防范能力

教育不僅關(guān)乎個(gè)人發(fā)展，在社會(huì)中起著舉足輕重的作用，更是立國之本、興國之要。當(dāng)下，中國民眾的法治觀念、防范意識(shí)仍不強(qiáng)。社區(qū)作為社會(huì)的基礎(chǔ)單位，應(yīng)先從社區(qū)做起，提高居民法治觀念、防范能力。例如，東陽市公安局創(chuàng)辦“小汪村民警?！?，通過開展警民懇談、法制講座、學(xué)校安全教育等活動(dòng)，建立警民交流平臺(tái)，提高村民法律意識(shí)，拉進(jìn)警民關(guān)系。因此，可以借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)，通過各種活動(dòng)來促進(jìn)警民交流溝通。對(duì)社區(qū)居民進(jìn)行社區(qū)警務(wù)知識(shí)、基礎(chǔ)法制知識(shí)的普及，不僅有利于提高居民安全防范能力，還有利于減少社區(qū)發(fā)案率，促進(jìn)社區(qū)和諧穩(wěn)定。

五、總結(jié)

隨著社區(qū)警務(wù)改革的不斷深入，社區(qū)民警的職能也與時(shí)俱進(jìn)。由于社區(qū)警務(wù)工作的復(fù)雜性、特殊性，使得我們不得不去思考其執(zhí)法的成本效益問題。因此，在警力稀缺和經(jīng)費(fèi)有限的情況下，通過優(yōu)化社區(qū)警務(wù)資源配置、尋求多方合作和打造警民、警社共同體等對(duì)策來提高社區(qū)民警執(zhí)法效率是極為迫切的。

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