限制中心城開發(fā)促進(jìn)人口調(diào)控

趙卉寒

近年來，交通擁堵、空氣污染、資源潰乏等現(xiàn)象日益嚴(yán)重，城市的高速發(fā)展將這些“城市病”展露無遺。而隨著北上廣等超大城市的形成，人口急劇膨脹被認(rèn)為是這些問題的癥結(jié)所在。為此，北京實(shí)施了多項(xiàng)政策以控制人口，包括“以房管人”、“以業(yè)控人”等，去年還通過了外遷企業(yè)與大型批發(fā)市場的方案，以發(fā)揮功能疏解、產(chǎn)業(yè)疏解對人口疏解的帶動作用。對于該問題，在今年十二屆全國人大三次會議上，全國人大代表、民進(jìn)中央常委、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明提出了自己的看法和解決方案。

《經(jīng)濟(jì)》：您在提案中提到，北京人口總量還有上升的余地，請問您是如何得出這一結(jié)論的？

蔡繼明：我們先看北京經(jīng)濟(jì)的人口承載力。從東京圈和首爾圈的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，當(dāng)GRP（地區(qū)生產(chǎn)總值）份額除以人口比例接近于1時(shí)，地區(qū)人口總量將逐漸穩(wěn)定。2013年，北京人口占全國人口比例、北京地區(qū)生產(chǎn)總值（GRP）占全國國內(nèi)生產(chǎn)總值比例分別為1.55%、3.43%，GRP份額除以人口比例的值為2.21，這意味著北京的經(jīng)濟(jì)還有吸納和承載更多人口的能力。

再看北京土地資源的人口承載力?？傮w上看，北京的常住人口密度并不高，2013年僅為1289人/平方公里，但問題在于人口分布過度集中。這往往會帶來交通擁堵、環(huán)境污染、住房擁擠、居民生活質(zhì)量降低等問題。假設(shè)未來北京1.64萬平方公里土地中有2500萬平方公里被當(dāng)作城鎮(zhèn)建設(shè)用地，按照12000人/平方公里的人口密度算，北京常住人口總量可達(dá)3000萬人，按照東京圈和首爾圈的經(jīng)驗(yàn)，這個(gè)承載量是可以的。

最后，看北京水資源的人口承載力。北京市政府往往把水作為人口總量控制的天花板，實(shí)際上在1986—2013年間，雖然北京的常住人口從1028.3萬人增至2114.8萬人，增幅超過100%，北京的用水總量非但沒有增加，實(shí)際用新水總量反而減少了8.15億立方米。

其實(shí)，我們一直小看了廢水利用和雨水收集對緩解城市用水量的巨大作用。如果正確收集與利用城市雨水，不僅可以使水資源使用量提高30%以上，還可以大大減緩城市排水系統(tǒng)的壓力和內(nèi)澇程度。北京年降雨量約600毫米，如果能收集其中20%加以利用，市域內(nèi)1800平方公里建成區(qū)就可以形成2.2億噸的水資源，相當(dāng)于北京供水總量的14%，可解決北京用水缺口的1/3—1/2。

《經(jīng)濟(jì)》：為什么北京不宜再把人口總量作為主要調(diào)控目標(biāo)？

蔡繼明：長期以來，北京市政府一直把全市總?cè)丝谧鳛檎{(diào)控重點(diǎn)，但由于忽視了市場機(jī)制對人口流動的決定性作用，始終未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。人口調(diào)控關(guān)注的重點(diǎn)不應(yīng)是人口總量。

目前，北京面臨的主要問題是中心城人口密度達(dá)到飽和狀態(tài)，即中心城人口不能再增加，并且由于就業(yè)機(jī)會集中，職住分離狀況嚴(yán)重，北京中心城區(qū)嚴(yán)重的交通擁堵與此有重大關(guān)系，而非全市人口總量過大造成的。因此，控制中心城人口增長、降低職住分離偏差應(yīng)成為政府的人口調(diào)控重點(diǎn)。

《經(jīng)濟(jì)》：具體應(yīng)該怎么做才能解決核心區(qū)域人口密度過大的問題？

蔡繼明：我認(rèn)為應(yīng)進(jìn)一步限制中心城的開發(fā)。北京市政府一直試圖控制人口和產(chǎn)業(yè)在中心城的集聚趨勢。在《北京城市總體規(guī)劃（1991—2010年）》中要求在市區(qū)形成由市區(qū)中心地區(qū)和環(huán)繞其周圍的北苑、酒仙橋等10個(gè)邊緣集團(tuán)的分散式集團(tuán)，并力圖改變?nèi)丝诤彤a(chǎn)業(yè)過于集中在市區(qū)的狀況；逐步改變目前單中心的空間格局。但是從實(shí)踐來看，效果并不理想，中心城在總體上仍然在進(jìn)一步積聚和擴(kuò)展，人口依然在快速增加。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2004年以來，中心城集中了北京人口增量的60%、經(jīng)濟(jì)增量的73%、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量的50%，中心城仍是全市人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要承載區(qū)。因此，應(yīng)該進(jìn)一步限制中心城開發(fā)，進(jìn)一步限制中心城新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地，并考慮借鑒首爾市的經(jīng)驗(yàn)，對引發(fā)人口集中的一定規(guī)模以上建筑物征收過密負(fù)擔(dān)費(fèi)。

為疏解非首都核心功能，具體來看，第一，應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展新城，例如通州?？紤]向新城疏解醫(yī)療資源、高新技術(shù)生產(chǎn)職能、市屬高等院校等，疏解部分國家級高等院校和科研院所、國家級行政機(jī)關(guān)及科研機(jī)構(gòu)、市級行政機(jī)構(gòu)及科研機(jī)構(gòu)、國企總部等。第二，利用京津冀協(xié)同發(fā)展的契機(jī)向市域外轉(zhuǎn)移部分功能和部分產(chǎn)業(yè)。疏解北京作為京津冀區(qū)域性鐵路公路交通樞紐功能，疏解區(qū)域性物流基地、區(qū)域性專業(yè)市場等區(qū)域型商業(yè)功能。不少批發(fā)市場是面向北方地區(qū)或者全國服務(wù)的，完全可以遷移到天津及河北省。第三，應(yīng)進(jìn)一步向新城匹配優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。與北京中心城相比，新城不僅在就業(yè)機(jī)會和收入水平上存在較大差距，交通、生活服務(wù)、文體娛樂等基礎(chǔ)設(shè)施的狀況也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后。這使得新城對人口的吸引力明顯不足，人口向新城集聚的動力不足。據(jù)首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)趙秀池教授的調(diào)研，約有八成的中心城區(qū)居民不愿到新城地區(qū)就業(yè)或居住，主要原因在于新城地區(qū)優(yōu)質(zhì)公共資源短缺；九成企事業(yè)單位不愿搬去郊區(qū)，原因在于客戶主要住在中心城以及交通問題。

在學(xué)前教育方面，北京有70所市級示范幼兒園，其中城六區(qū)有52所，占74.29%；遠(yuǎn)郊區(qū)縣僅有18所。在小學(xué)教育方面，北京重點(diǎn)小學(xué)有33所，全部分布在中心城區(qū)。在高中教育方面，2010年北京示范高中74所，其中中心城有52所，占70.27%；新城有22所，占22.73%。三甲醫(yī)院方面，在北京65所三甲醫(yī)院中，中心城有60所，占比為92.31%；而新城僅有5所，占7.69%。在交通方面，北京的軌道交通主要集中在中心城，新城雖有所發(fā)展，但未形成網(wǎng)絡(luò)；新城地區(qū)公交車的便利性與通達(dá)性也與中心城存在差距。

因此，應(yīng)進(jìn)一步向新城匹配優(yōu)質(zhì)公共資源，包括向新城疏解優(yōu)質(zhì)公共資源，鼓勵優(yōu)質(zhì)公共資源到新城辦分校、分院，并在土地、稅收等方面給予優(yōu)惠政策，通過配對幫扶，提升新城地區(qū)公共資源質(zhì)量。

《經(jīng)濟(jì)》：和東京相比，北京的土地面積比東京大，人口比東京少，但是為什么東京的交通系統(tǒng)卻比我們通暢得多？

蔡繼明：這是由我們不合理的出行結(jié)構(gòu)造成的。根據(jù)北京交通發(fā)展研究中心和北京交通委統(tǒng)計(jì)，在2013年北京出行方式中（不含步行），小汽車出行比例高達(dá)32.7%，公交出行比例為25.4%，地鐵出行比例為20.6%，自行車比例為12.1%，出租車出行比例為6.5%，其他為2.7%。公共交通出行比例合計(jì)為46.0%。雖然近些年，國家提倡公交出行，私家車出行的情況有所降低，但是公共交通使用比例仍不足50%。要知道首爾市公共交通客流量占比達(dá)到60%，東京都23區(qū)的公共交通客流量甚至達(dá)到80%以上。

不合理的出行結(jié)構(gòu)背后，我認(rèn)為有兩個(gè)因素非常關(guān)鍵。其一是，北京的軌道交通建設(shè)比較滯后。根據(jù)北京交通委的統(tǒng)計(jì)，2013年北京地鐵里長465公里，而當(dāng)前東京圈包括地鐵在內(nèi)的軌道交通里長則超過2300公里，二者的差距非常大。并且東京圈的軌道交通分為特快車、普快車、慢車，慢車站站停、普快車停的站較慢車少，特快車停的站則更少；而北京的地鐵僅有站站停的慢車一種。其二，北京對小汽車的管理水平還有待提高。為減少交通擁堵，北京政府于2010年4月實(shí)施單雙號限行；2010年12月通過《北京小客車數(shù)量調(diào)控暫行規(guī)定》，通過搖號方式控制小客車數(shù)量。上述措施對交通擁堵起到了一定的緩解作用，但小汽車出行比例依然很高。

從機(jī)動車和私人汽車數(shù)量上看，北京的機(jī)動車和私人汽車數(shù)量遠(yuǎn)小于東京圈。但是，為何東京圈特別是東京都23區(qū)的私人汽車出行比例較低呢？其原因在于，日本在1962年推出了停車泊位制度，規(guī)定購買汽車之前必須提供停車泊位證明才能獲得牌照，并且東京都政府對東京都23區(qū)內(nèi)小汽車的停放收取較高的費(fèi)用，這有效限制了小汽車在核心區(qū)域的出行。

因此，在緩解交通壓力方面，我們應(yīng)完善區(qū)域快速交通體系，需要構(gòu)建環(huán)狀“井”字形快速交通體系，包括構(gòu)建新城特別是重點(diǎn)新城之間的直接快速交通體系以及新城與機(jī)場、火車站等交通樞紐的快速交通體系。