基層社會(huì)治理中公民參與機(jī)制創(chuàng)新

胡曉明　高榮

【摘要】公民參與可以提升基層社會(huì)治理的水平和質(zhì)量，化解基層社會(huì)矛盾，也為政府職稱轉(zhuǎn)變提供了可依靠的力量，讓基層社會(huì)治理最大化地整合資源，滿足各主體的利益和服務(wù)需求。同時(shí)，公民參與也是促進(jìn)政府與公民充分互動(dòng)的手段，更是公民有序、合理表達(dá)意見的有效途徑，還是基層社會(huì)治理的持續(xù)性動(dòng)力。

【關(guān)鍵詞】基層社會(huì)治理 公民參與 后單位 機(jī)制創(chuàng)新

【中圖分類號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

基層社會(huì)治理內(nèi)涵的變遷：從單位到社區(qū)

基層社會(huì)治理需要厘清政府、社會(huì)與公民之間的關(guān)系以及各自發(fā)揮的作用。由“大政府，小社會(huì)”到“小政府，大社會(huì)”根本轉(zhuǎn)化，是對(duì)政府職能、角色的全面改變，由管理者向服務(wù)者角色的邁進(jìn)。①在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，基層社會(huì)中依然存在著大大小小的問題和矛盾，并有愈演愈烈之勢(shì)。若探尋不到基層社會(huì)治理中的癥結(jié)，則對(duì)于政府職能的轉(zhuǎn)變，政府和社會(huì)關(guān)系的處理，以及公民作用的發(fā)揮非常不利。

單位：基層社會(huì)治理的組織方式。新中國(guó)成立初期，由于物資匱乏，國(guó)內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力的威脅，黨需要迅速對(duì)社會(huì)做出相應(yīng)的管理和服務(wù)，才能維護(hù)新生政權(quán)的穩(wěn)定。在長(zhǎng)期革命斗爭(zhēng)中形成的較為成熟的組織化模式成為了新時(shí)期城市全面組織化的參照物件，即作為新的歷史時(shí)期城市基層社會(huì)組織主體與骨干的“單位制”。單位的主要特征是通過將包括黨群團(tuán)體、軍隊(duì)、政府機(jī)構(gòu)、公營(yíng)企事業(yè)的公職人員全部納入供給制的范疇而實(shí)現(xiàn)資源的充分利用和成員的全面控制。單位作為一種特殊的組織形式，在較為動(dòng)蕩的社會(huì)背景下發(fā)揮了重要的社會(huì)功能：其一是將微觀的個(gè)體都納入到國(guó)家的管理范圍之內(nèi)，隨時(shí)掌握社會(huì)成員的動(dòng)向；其二是最大化地調(diào)動(dòng)各方資源，保障經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政權(quán)的穩(wěn)定；其三是進(jìn)行有效的社會(huì)整合，安定民心，增強(qiáng)社會(huì)的凝聚力和向心力。

1949年至1985年是單位制盛行的年代，單位社會(huì)可以成為中國(guó)社會(huì)的代名詞，基層社會(huì)治理主要物件便是單位。單位同時(shí)兼有政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多種職能，是一個(gè)功能和設(shè)施相對(duì)完備的、能滿足其成員全方位需求的社會(huì)復(fù)合體。此時(shí)，基層社會(huì)治理的主要目標(biāo)是改進(jìn)和完善單位的供給制度，形成一套完整的供給體系，使個(gè)人的職業(yè)和生活在單位這個(gè)組織內(nèi)能被完全規(guī)劃，同時(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)組織內(nèi)成員有效的管理以及控制。

社區(qū)居委會(huì)：基層社會(huì)治理的主體。城市經(jīng)濟(jì)體制改革之后，單位也隨之改制，大批的“單位人”失去了庇護(hù)所，失去了與社會(huì)、政府連接的紐帶，如何對(duì)這部分人進(jìn)行有效地管理是政府面對(duì)的又一挑戰(zhàn)。社區(qū)應(yīng)運(yùn)而生，讓社區(qū)取代單位成為管理服務(wù)的新組織。我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)從1985年開始，截止到20世紀(jì)90年代，城市基層管理體制開始由單位主導(dǎo)型向街居社區(qū)主導(dǎo)型的轉(zhuǎn)變，2006年，國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》提出要大力推進(jìn)公共服務(wù)體系的建設(shè)，使政府公共服務(wù)覆蓋到社區(qū)，同時(shí)要不斷改進(jìn)政府公共服務(wù)方式。對(duì)社區(qū)各方面建設(shè)的重視表明政府深刻意識(shí)到社區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要地位，社區(qū)逐漸成為提高居民生活滿意度、化解各類矛盾、實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理的媒介。

社區(qū)居委會(huì)是在原來居委會(huì)或單位內(nèi)部的家屬委員會(huì)基礎(chǔ)上，經(jīng)過規(guī)模擴(kuò)大或改制而形成的新型服務(wù)組織，使得城市社會(huì)管理及基層社會(huì)構(gòu)成方式發(fā)生了變化，社區(qū)承擔(dān)的工作任務(wù)在不斷強(qiáng)化。通過社區(qū)建設(shè)將分散的社會(huì)成員再次組織起來，重新實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的整合和動(dòng)員。我國(guó)社區(qū)建設(shè)的動(dòng)力來源于政府，其目的是發(fā)展新的基層社會(huì)治理的力量，使廣大群眾參與到政府決策的事務(wù)中，保障政治社會(huì)的穩(wěn)定。②

民間組織：基層社會(huì)治理的服務(wù)組織。由單位到社區(qū)的承接過程中，民間組織得到了發(fā)展的空間和機(jī)會(huì)。社區(qū)管理范圍的重新劃定、地域規(guī)模的擴(kuò)大、人口數(shù)量的增加、文化發(fā)展的多元為民間組織的發(fā)展創(chuàng)造了有利的客觀條件；公眾對(duì)政府提供公共服務(wù)需求的加大以及對(duì)服務(wù)類型異質(zhì)性的增多為民間組織的成立提供了主觀條件；關(guān)于民間組織成立在政策上的寬松為其數(shù)量的激增和類型的增多提供了制度條件。

民間組織的屬性和類型是多樣的，每個(gè)民間組織都有其自身的主要職責(zé)和功能，以滿足社會(huì)成員的服務(wù)和心理需求。民間組織被視為第三部門，可以提供現(xiàn)階段政府能力無法滿足的需要以及無法觸及的領(lǐng)域。在基層社會(huì)治理中，社會(huì)協(xié)同力量的充分發(fā)揮形成了社會(huì)治理的多元主體，培養(yǎng)了社會(huì)的自主和自立能力。

“后單位”社會(huì)：基層社會(huì)治理的全新環(huán)境。我國(guó)各地區(qū)的發(fā)展模式有著較大差異，單位制終結(jié)讓東北老工業(yè)基地受到的影響是最早的也是最深的，有學(xué)者在20世紀(jì)90年代初期就注意到“后單位”社會(huì)的來臨對(duì)工業(yè)基地各方面的影響，關(guān)注點(diǎn)集中在失業(yè)群體的再就業(yè)安置和文化思想的沖擊上。但對(duì)于何為后單位社會(huì)及其特征并沒有給予一個(gè)明確的解析。③

后單位社會(huì)可以被描述成國(guó)家、社會(huì)、政府和公民之間關(guān)系的重構(gòu)時(shí)期，社會(huì)由一元化向多元化邁進(jìn)，由一維向多維發(fā)展，與此同時(shí)，各種挑戰(zhàn)、不確定因素以及風(fēng)險(xiǎn)的不斷增加讓社會(huì)現(xiàn)狀變得紛繁復(fù)雜，城鄉(xiāng)發(fā)展及區(qū)域發(fā)展的不平衡，教育的不公平，收入分配的差距過大，就業(yè)壓力大、看病難、房?jī)r(jià)過高、腐敗現(xiàn)象滋生等都是后單位社會(huì)的突出問題。后單位社會(huì)可以被理解成一個(gè)標(biāo)簽，這個(gè)社會(huì)有著其發(fā)展階段的特殊屬性，國(guó)家更加開放，社會(huì)更有活力，政府更為包容，公眾更具理性，但也是矛盾容易激化、群體事件多發(fā)的階段。后單位社會(huì)的基層社會(huì)治理便是以社區(qū)和民間組織為主要物件，擴(kuò)大基層民主的范圍，擴(kuò)展公眾參與公共事務(wù)決策的渠道，為基層社會(huì)治理的順利開展奠定群眾基礎(chǔ)。

“后單位”社會(huì)治理中的公民參與

改革開放的30多年中，發(fā)展不平衡和利益不平衡引起極大的關(guān)注，成為質(zhì)疑中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展道路的主要問題，也是在今后發(fā)展過程中需致力于解決的問題?；鶎由鐣?huì)治理和基層社會(huì)穩(wěn)定有著必然的聯(lián)系，公民參與是提升基層社會(huì)治理水平，提高基層社會(huì)治理質(zhì)量，化解基層社會(huì)矛盾，促進(jìn)基層政府轉(zhuǎn)型的有效途徑。

公民參與可以提升社會(huì)治理的水平。人口的激增和向社會(huì)的回歸使整個(gè)基層社會(huì)的治理難度加大，給社會(huì)治安、保障體系、規(guī)劃發(fā)展帶來沖擊，使社會(huì)治理的要素增加，內(nèi)容擴(kuò)展，對(duì)社會(huì)治理的速度和水平都提出了更高的要求。同時(shí)，由于社會(huì)階層的分化、貧富差距的擴(kuò)大，對(duì)于公民而言急需解決養(yǎng)老、就業(yè)、住房、醫(yī)療等方面的問題。優(yōu)勢(shì)群體的利益可以通過群體自身的資源來保障，而弱勢(shì)群體只能依靠政府、組織來達(dá)成自己的目標(biāo)，通過參與到基層社會(huì)治理中，參與到具體的公共事務(wù)決策中才能為自己爭(zhēng)取利益。

原本由單位提供的一切服務(wù)和管理內(nèi)容在短時(shí)間內(nèi)移交給社會(huì)，但社會(huì)發(fā)育的滯后使政府應(yīng)接不暇，無法包攬所有的責(zé)任以回應(yīng)各階層的要求。公眾參與到基層社會(huì)治理中，可發(fā)現(xiàn)在實(shí)踐中最需要解決的問題和最需加強(qiáng)建設(shè)的方面，集中人力、物力、財(cái)力解決這些問題，提高基層社會(huì)治理水平。

公民參與可以化解社會(huì)治理中的矛盾。公民參與是社會(huì)協(xié)同的一種方式。經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌是社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)組織形式、政府執(zhí)政重心改變的根源，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下同一性、同質(zhì)化的中國(guó)社會(huì)已分解為多樣化、多維化的社會(huì)。④矛盾多是由于利益因素引起的，市場(chǎng)化改革進(jìn)程中必然引起利益關(guān)系和利益格局的改變，社會(huì)中的利益主體越來越多；社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)使得權(quán)力相對(duì)分散，各種權(quán)力在相互制衡的同時(shí)也在相互博弈，在缺乏斡旋主體和機(jī)制的情況下，各種勢(shì)力難以達(dá)成合理性的溝通。基層政府在化解矛盾、完善機(jī)制體制方面雖起到重要作用，但如何制定一系列相匹配的制度緩解多元利益、權(quán)力爭(zhēng)奪的局面是最為關(guān)鍵的。公民參與吸納了不同收入、職業(yè)、社會(huì)地位的個(gè)體，也包含了不同性質(zhì)、不同目標(biāo)的社會(huì)群體和組織，這樣更加有利于構(gòu)成一個(gè)利益合理劃分，權(quán)力合法分散，能夠兼容并蓄的基層社會(huì)主體，形成相應(yīng)的利益表達(dá)機(jī)制和權(quán)力使用機(jī)制，化解基層社會(huì)治理中的矛盾。

公民參與有利于政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。由于政治與行政的分離以及政府科層制行政管理模式的建立，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)凌駕于公眾之上，長(zhǎng)期以來，公眾對(duì)政府的決策和政令只有服從執(zhí)行的義務(wù)，而沒有參與決策的權(quán)利，致使公民對(duì)政治抱有冷漠、消極和不信任的態(tài)度，被動(dòng)的社會(huì)行為使政府的政策失去了應(yīng)有的效果甚至起到相反的作用。中國(guó)社會(huì)的發(fā)展經(jīng)歷了從高度控制到全面開放的過程，政府、公眾都在摸索中調(diào)試自己的角色，調(diào)整各自的位置。建設(shè)服務(wù)型政府是和諧社會(huì)的必然要求，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定的理想方式，同時(shí)也是對(duì)政府能力的一項(xiàng)考驗(yàn)。審視現(xiàn)階段的實(shí)際情況，政府仍舊無法從繁雜的行政程序中抽離出來，因此在為公眾提供服務(wù)上呈現(xiàn)出心有余而力不足的情況，而公民參與是脫離這一困境的有效辦法。讓公民自我服務(wù)，既具針對(duì)性也能提高服務(wù)效率和質(zhì)量，使政府的轉(zhuǎn)型過程能夠在較為緩和的氛圍中過渡。

“后單位”社會(huì)治理中公民參與機(jī)制的創(chuàng)新

參與機(jī)制的創(chuàng)新不能僅僅是紙上談兵，需要具備可行性和可操作性，并且要得到公眾的認(rèn)可和支持，可以滿足公眾的參與意愿和積極性。公民參與基層社會(huì)治理是制定科學(xué)、民主的發(fā)展規(guī)劃的客觀需要。針對(duì)我國(guó)發(fā)展階段的特征，我們只有不斷改革和完善決策機(jī)制，擴(kuò)大公民參與，才能更好地實(shí)現(xiàn)人民愿望、滿足人民需要、維護(hù)人民利益。

保障機(jī)制的創(chuàng)新。首先，保障社區(qū)建設(shè)的發(fā)展。社區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)內(nèi)容繁雜的工程，關(guān)系到社會(huì)系統(tǒng)的發(fā)展趨向，同時(shí)也是對(duì)傳統(tǒng)管理體制的調(diào)整，是在環(huán)境變遷和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中的改革和創(chuàng)新。⑤我國(guó)的社區(qū)建設(shè)是在單位、政府、市場(chǎng)都面臨危機(jī)時(shí)提出的，因此從一開始便肩負(fù)著化解危機(jī)的重任。單位管理和服務(wù)職能的衰弱，政府角色和功能的定位不清，市場(chǎng)調(diào)控和分配優(yōu)勢(shì)的失靈都促使國(guó)家將注意力轉(zhuǎn)移到社區(qū)建設(shè)中，以解決人口管理、服務(wù)供給、資源配置、利益協(xié)調(diào)、沖突預(yù)防等問題來維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。我們不難發(fā)現(xiàn)，很多事情都開始通過社區(qū)來傳達(dá)，人們也越來越依賴社區(qū)，逐漸意識(shí)到社區(qū)對(duì)個(gè)人生活發(fā)展的重要性，同時(shí)社區(qū)也成為政府與居民之間的紐帶，成為居民參與公共事務(wù)的媒介，參與基層社會(huì)的平臺(tái)。

當(dāng)前，社區(qū)的行政管理體系存在失序的情況，各級(jí)政府關(guān)系和職責(zé)沒有理順，管理機(jī)制沒有明確，雖然這是和社會(huì)轉(zhuǎn)型的必然產(chǎn)物，但不能放任置之，需要及時(shí)澄清問題，提高行政效率的，讓居民感受到社區(qū)建設(shè)的成果，并積極參與其中。

其次，保障民間組織的發(fā)展。在調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)政府在管理民間組織時(shí)遇到不少難題，對(duì)如何組織和協(xié)調(diào)民間組織發(fā)揮樞紐的作用缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，多數(shù)情況下政府無法充分利用這些組織發(fā)揮公眾的自主性來實(shí)現(xiàn)社會(huì)規(guī)模效益，而行政體制在民間組織中的延續(xù)挫傷了公民參與的積極性。由于國(guó)情國(guó)力及發(fā)展階段性的限制，政府在社會(huì)治理中依然是強(qiáng)勢(shì)者，無論是從調(diào)動(dòng)資源，還是定發(fā)展基調(diào)等方面來看，社會(huì)治理所需要的投入依舊是政府在保障，因此要實(shí)現(xiàn)公民參與必須發(fā)展民間組織，維護(hù)民間組織的可持續(xù)發(fā)展。

最后，保障信息的對(duì)接和共享。要改善政府的治理模式，擴(kuò)展公民參與的廣度和深度，其必要條件是獲取足夠的信息。無論是對(duì)政府還是公民而言，雙方擁有的信息是否具有一致性是攜手推進(jìn)基層社會(huì)治理的一個(gè)重要方面。信息技術(shù)的普及，政府網(wǎng)站的設(shè)立以及信息公開的法制化進(jìn)程都為公民參與基層社會(huì)治理提供了良好的支援條件。網(wǎng)絡(luò)的四通八達(dá)更是給公眾帶來了便利，也讓公眾看到自己可以參與互動(dòng)的空間，使公眾有了充分的話語權(quán)。

網(wǎng)絡(luò)的開放讓其他參與社會(huì)治理的主體可以共享政府部門的部分信息，提高了政府部門的公開度、透明度。信息傳播的暢通避免了信息的扭曲和失真，公眾可以及時(shí)了解和解讀政府政策，領(lǐng)會(huì)政策導(dǎo)向，讓公眾參與社會(huì)治理和服務(wù)更具方向性和明確性。

制度機(jī)制的創(chuàng)新。一方面，創(chuàng)新公民參與的表達(dá)制度。政府不能剛性要求公民參與到社會(huì)治理中，剛性的要求只能僵化參與的形式性，惡化政府與公民之間的關(guān)系，并不能將公民真正吸收到參與體系中。而是需要通過彈性、柔性的制度化通道來表達(dá)其利益訴求，并且為不同利益訴求主體創(chuàng)造一個(gè)相對(duì)公平的制度化表達(dá)通道。

就公民參與主體而言，社會(huì)和政府都存在供給與需求不匹配問題，一是由于社會(huì)和政府自身能力無法滿足某些需求，二是由于信息不對(duì)稱或是信息缺失造成的，社會(huì)和政府無法得知公民主體需要何種服務(wù)。利益主體的差異性導(dǎo)致各主體關(guān)心的參與領(lǐng)域和預(yù)想的參與程度都不一樣，因此在參與機(jī)制的創(chuàng)新上需要考慮多層次的通道，盡量使各個(gè)階層的主體都有相對(duì)公平、平等的機(jī)會(huì)參與基層社會(huì)治理，維護(hù)所屬階層的利益，共同推進(jìn)社會(huì)的發(fā)展。

另一方面，創(chuàng)新公民參與的回應(yīng)與反饋制度?；鶎由鐣?huì)治理中，公民參與是政府實(shí)施規(guī)劃前的征求民意，在執(zhí)行方案中的尊重民愿，在提供服務(wù)后的調(diào)查民情，應(yīng)盡量讓公民以更加直接的方式參與到公共事務(wù)中，更方便快捷地接觸公務(wù)機(jī)關(guān)。政府在通過多種形式收集公眾的意見，鼓勵(lì)公民關(guān)心、參與政府管理的同時(shí)，要有一個(gè)參與的回應(yīng)與反饋機(jī)制，讓公眾知道政府是否采納了他們的意見，為什么沒有采納，采納后的效果如何等等。在此過程中，政府給予公民的不僅僅是回復(fù)，而是對(duì)其的尊重和承認(rèn)，是公民價(jià)值的最好體現(xiàn)，使公民更有信心參與到社會(huì)治理中，形成與政府的良好互動(dòng)。

文化機(jī)制的創(chuàng)新。在論述公民參與的問題時(shí)有提及公民參與意識(shí)不足，參與意愿不強(qiáng)的現(xiàn)狀，這主要是因?yàn)橹袊?guó)公民還沒有建立參與權(quán)力的理念，追根溯源，是由我國(guó)的歷史文化和環(huán)境氛圍造成的。要從根本上扭轉(zhuǎn)這一局面，需要從培養(yǎng)公民精神和塑造公民性上入手。

公民參與認(rèn)知的不足，主要表現(xiàn)在缺乏公民意識(shí)和公民精神方面，參與的整體質(zhì)量不高，而制度的欠缺，組織化基礎(chǔ)的薄弱導(dǎo)致公民參與向第三階段的邁進(jìn)困難重重。依然停留在政府主導(dǎo)，簡(jiǎn)單的給予政策咨詢，民眾微弱的回應(yīng)或被動(dòng)的接受。作為公民，在行使自身權(quán)利的同時(shí)，也有義務(wù)為社會(huì)的延續(xù)和發(fā)展貢獻(xiàn)力量，通過加強(qiáng)對(duì)公民的培訓(xùn)和引導(dǎo)，有針對(duì)性地增加公民參與的實(shí)踐鍛煉，有目的性培育公民參與文化。理想的公民是具有公共精神的，有對(duì)公共利益的思想，有參與的意愿和意識(shí)。公民與公民之間需要相互型塑，在交流情感、有效溝通的同時(shí)，建立人與人之間的信任。

（作者均為鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生）

【注釋】

①賈西津：《中國(guó)公民參與：案例與模式》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008年。

②王錫鋅：《行政過程中公眾參與的制度實(shí)踐》，北京：中國(guó)法制出版社，2008年。

③陳天柱：“論基層社會(huì)穩(wěn)定機(jī)制的若干思考—對(duì)幾起群體性事件的考察”，《社會(huì)科學(xué)研究》，2011年第5期。

④黃靜，周宇：“基層社會(huì)管理的社會(huì)協(xié)同問題研究”，《成都行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2011年第1期。

⑤李玉福：“基層社會(huì)管理機(jī)制創(chuàng)新的途徑”，《理論視野》，2011年第3期。

責(zé)編/韓露（實(shí)習(xí)）