高校反腐倡廉制度執(zhí)行力提升策略

宋亞偉　畢昱文

【摘要】全面提升反腐倡廉制度執(zhí)行力建設，是當下高校廉政建設亟待解決的問題。高校反腐倡廉制度執(zhí)行力建設存在制度制訂主體內置化等多重困境。為了使反腐執(zhí)行力真正落到實處，必須做到：針對高校反腐倡廉制度特質，加強頂層設計、統(tǒng)籌規(guī)劃；明確執(zhí)行主體，建立相應懲戒制度；明確高校反腐倡廉監(jiān)督主體職責，形成對口監(jiān)督局面。

【關鍵詞】反腐倡廉 執(zhí)行力 提升 高校

【中圖分類號】DF8 【文獻標識碼】A

反腐倡廉制度是高校規(guī)章制度系統(tǒng)的有機組成部分，但是因為該制度是要管控占有一定公權力的人和他們掌控的權力，目的是運用諸多手段達到遏制人性中的趨利性、腐敗性等劣根性，實質是人性中趨利性的對立體、斗爭體，所以其實施難度高于其他制度。當下應正視反腐倡廉制度這一特征，并采取相應對策，才能真正提升其執(zhí)行力。

目前高校反腐倡廉制度執(zhí)行力運行困境

反腐倡廉制度制定主體內置化、自主化。目前，我國正在建設法治化社會，相關法律、法規(guī)對社會公共領域的制度性文件的制定程序基本作出了明確規(guī)定，但對于單個領域性規(guī)章制度制定程序尚缺乏明確規(guī)定。在這種情形下，高校規(guī)章制度制定就存在不規(guī)范現(xiàn)象。一些高校在制定規(guī)章制度時，臨時組織工作人員起草、編寫，之后對其進行有限性討論或修改，并交給學校領導審批，最后交相關職能部門頒布、執(zhí)行。

在該種體制下，首先，制度制定的主體是學校領導領導下的下級工作人員，由下級工作人員為本校領導者權力編織管控的“籠子”，為本校職能部門人員制作“蒼蠅拍”與“打虎拳”，其可行性、可信性、徹底性令人質疑；其次，從制度內容上看，以一校之力，且各個學校法制水平參差不齊，其科學性、可行性、系統(tǒng)性、統(tǒng)籌性也會不足。其三，從制定程序上看，其調研起草、民主參與、公布實施程序都存在問題。所以，反腐倡廉制度制定主體的內置化、自主化使得整個反腐倡廉制度可行性不足、科學性不強、系統(tǒng)性不夠，所以在日益紛繁復雜的社會形勢下許多制度被貼在墻上、束之高閣，而得不到全面、根本執(zhí)行。這就是當下高校法律法規(guī)成堆、條文規(guī)則難計而腐敗現(xiàn)象愈演愈烈，“事逾繁天下逾亂，法逾滋而奸逾熾，兵馬益設而敵人逾多”的原因所在。

反腐倡廉制度執(zhí)行主體不明確、輕落實。從反腐倡廉制度執(zhí)行的客觀條件上來說，各高校的規(guī)章制度存在著嚴重漏洞。在當下的中國高校，反腐倡廉制度內容約束對象較清晰，比如針對當下各個高校腐敗多發(fā)易發(fā)的基建領域、招生領域、采購領域、財務領域等，一般均有較為完備的規(guī)章制度。然而，這些規(guī)章制度的執(zhí)行者、監(jiān)督者到底是誰；在這些制度執(zhí)行過程中出現(xiàn)的各種問題由誰負責，還缺乏明確的規(guī)定。

從反腐倡廉制度執(zhí)行的主觀條件上來說，制度執(zhí)行主體不懂得執(zhí)行是一門學問及藝術，是領導人及職責人必須具備的能力之一；或者說其主觀意愿上就不愿讓許多制度去真正執(zhí)行落實，存在選擇性執(zhí)行、變通性執(zhí)行、虛幻化執(zhí)行的意愿。從領導者因素上看，領導者執(zhí)行意識、執(zhí)行能力還有待提高。拉里·博西迪認為，領導職員、戰(zhàn)略和運營三大流程是領導人員的主要工作任務，而不是簡單制定目標任務，然后把任務下放給下屬去執(zhí)行，自己則不再過問。高效的執(zhí)行應該是領導者領導、監(jiān)督下屬去執(zhí)行的系統(tǒng)工程，而絕非領導居高臨下或者只關心細節(jié)。但是，在我國傳統(tǒng)“官本位”文化中，領導者角色意識以“高瞻遠矚”、“統(tǒng)籌協(xié)調”、“帶領指揮”、“制訂戰(zhàn)略”等為主，執(zhí)行應該是下屬的事情，可謂“領導動動嘴，下屬跑斷腿”。如果領導積極參與到具體執(zhí)行中去，反而被人認為是“只顧低頭拉車，不顧抬頭看路”，沒有領導的派頭和運籌帷幄的能力。在現(xiàn)行中國政治體制中，也注重對官員的授權、任命，而輕視對其領導者正確執(zhí)行意識的培養(yǎng)與監(jiān)督。目前高校領導者實質是我國行政官員的一個組成部分，其不可避免的有著其他領域官員“重制訂、輕執(zhí)行”的特點。而領導者執(zhí)行意識差，可能正是許多制度、目標沒能完整實現(xiàn)的重要原因所在。

反腐倡廉制度監(jiān)督主體多元化、實效差。高校廉政工作監(jiān)督系統(tǒng)包括兩大部分：外部監(jiān)督及內部監(jiān)督。外部監(jiān)督，其執(zhí)行主體為各高校上級教育主管部門、司法部門及社會媒體等。內部監(jiān)督，其執(zhí)行主體包括學校黨委、紀委、監(jiān)察、審計等部門，另外，教職工代表大會、黨員代表大會、工會等也具有監(jiān)督的職責。這樣看來，高校廉政工作監(jiān)督者眾多，高校理應成為廉潔之地，但這與現(xiàn)實并不完全相符。

從外部監(jiān)督體系來看，隨著我國高校的不斷發(fā)展，高校的自主權越來越多、越來越大，在人員配置、經(jīng)費支出、建筑建設、物資采購、招生就業(yè)等各方面越來越獨立。外部監(jiān)督體系難以對各大學日常事務逐一、細致的進行監(jiān)督、管理。缺乏監(jiān)督的權力容易走向腐敗。這是高校成為腐敗高發(fā)地的重要原因。

從內部監(jiān)督系統(tǒng)來看，在實際工作中，由于缺乏對決策權及決策權中的自由裁量權的約束機制，許多高校的重大決策權主要集中在少數(shù)人手中，群眾對領導的具體工作內容難以了解，難以真正參與到學校管理中來，缺乏參與管理渠道，使監(jiān)督難以實施。另外，在當前體制下，領導權力過大，教職員工的個人切身利益一定程度上掌控在學校領導手中，許多人害怕遭受打擊報復，所以難以實施全面有效地監(jiān)督，使得監(jiān)督工作陷于走形式、走過場的境地。缺乏與監(jiān)督相配套的各種制度、措施，下級監(jiān)督上級的監(jiān)督機制也難以奏效。

高校反腐倡廉制度執(zhí)行力提升的策略

針對高校反腐倡廉制度特質，加強頂層設計、統(tǒng)籌規(guī)劃。截至目前，各個高校反腐制度制訂模式，基本上是依據(jù)中央下發(fā)的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》、《建立健全懲治和預防腐敗體系2008～2012年工作規(guī)劃》和教育部下發(fā)的關于貫徹執(zhí)行上述文件等具體意見，各個學校依據(jù)自己的情況再具體制訂各種規(guī)章制度。該模式有一定合理性，比如使反腐倡廉制度規(guī)章更具針對性、地域性等特征。

但是，在高校的各項規(guī)章制度中，反腐倡廉制度約束的是領導者及其手中權力，以及人的趨利性及腐敗性，它的執(zhí)行難度大大高于其他規(guī)章制度。立法者必須正視這一現(xiàn)實，應該將其視為特殊制度，特殊對待。

首先，高校的上級主管部門應建立統(tǒng)一的高校反腐倡廉制度修訂機構，邀請相關領域專家，在對高校反腐倡廉形勢的現(xiàn)狀及趨勢進行細致研究基礎上，制定更加科學、完善、有效的制度體系，從制度程序化建設走向執(zhí)行化建設，確保制度的科學性、系統(tǒng)性。另外，還應加強此類制度的規(guī)劃協(xié)調、統(tǒng)一安排，針對形勢要做好宏觀規(guī)劃、頂層設計，杜絕制度制定過場中的盲目和隨意，確保所出臺的規(guī)章制度有針對性、可操作性等實效性，這樣才能確保該項規(guī)章制度執(zhí)行力真正有效。

其次，要加強反腐倡廉制度制訂前的調查研究。政策制訂者應該深入全國各地高校開展全面調研，全面了解各地高校反腐倡廉形勢及教職員工的認識水平、建議、意見，然后進行深入研究，總結各地廉政工作規(guī)律、重點、特點，依照我國各項政策法規(guī)，切實整合各種情況、各方利益，為制定具有實效性地規(guī)章制度做好前期工作，做到有的放矢、目標明確、科學協(xié)調，使制定的規(guī)章制度草案具有針對性和可操作性。

其三，要形成動態(tài)調控機制，確保制度的時效性、實效性。我國社會發(fā)展日新月異，高校的發(fā)展也是極其迅速。應該注意高校發(fā)展形勢的變化，及時撤換、更新過時的法規(guī)及制度，以及反腐倡廉制度執(zhí)行的渠道、方式等。這就要求教育立法機構定期和不定期地分析、觀察全國高校反腐倡廉形勢的走勢及變化，暢通群眾溝通、反饋渠道，預見性、前瞻性地研究分析高校廉政工作建設的方向、重點、內容等。這樣才能使高校廉政工作落到實處，增強實效性、時效性。

明確高校反腐倡廉制度執(zhí)行主體，建立相應懲戒制度。當前高校反腐倡廉制度存在著嚴重漏洞，主要表現(xiàn)為相關的規(guī)章制度非常明細、非常全面，但執(zhí)行主體籠統(tǒng)含糊，并且沒有建立相應懲戒措施、制度，使執(zhí)行者違法違紀成本過低，是目前高校反腐倡廉制度不能真正落到實處的主要原因。美國著名管理學家托馬斯·彼德曾這樣說道：“一個合格的戰(zhàn)略，如果沒有有效的執(zhí)行，會導致整個戰(zhàn)略的失??；有效的執(zhí)行不僅可以保證一個適合的戰(zhàn)略成功，而且還可以挽救一個不適合的戰(zhàn)略，或者減少損失”①。拉里·博西迪認為，影響管理執(zhí)行力的因素有領導者的行為、正確合理的人員配置及執(zhí)行文化的形成。

首先，高校反腐倡廉制度執(zhí)行主體必須明確。針對不同層級的反腐倡廉規(guī)章制度，必須明確規(guī)定執(zhí)行主體與責任主體，并且建立相應的反饋、懲戒制度體系。

其次，高校領導人的執(zhí)行職責必須落實。反腐倡廉制度的最主要執(zhí)行者是高校領導人?！秷?zhí)行：如何完成任務的學問》的作者拉博·斯蘭迪也說：“有效執(zhí)行是整個組織的核心任務，不僅僅是員工的事，更是決策者的事，決策者即執(zhí)行者”，“不能執(zhí)行的領導是不完整的，也是不合格的。如果不能執(zhí)行的話，領導者的所有其他工作將變成一紙空文或一場空談?！雹诎l(fā)揮領導干部的表率作用，是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)。領導干部率先垂范，以身作則，對執(zhí)行工作具有示范、引導和落實的效果。應該注重對領導者的執(zhí)行意識與執(zhí)行能力進行培養(yǎng)，“執(zhí)行并不是一門高深的學問，它非常直接，但前提是作為領導的你必須積極參與到自己組織的日常運營中去，并誠實客觀地對待周圍的一切?！雹鄄⒃谄綍r工作中應把領導者執(zhí)行能力列入其工作能力考核內容，并且建立目標考核體系及相應懲戒制度。

其三，加強高校反腐倡廉執(zhí)行文化建設。目前，高校執(zhí)行文化分為兩個部分：一是社會環(huán)境因素，二是校園執(zhí)行文化氛圍。從社會環(huán)境看，在目前大學體制下，雖然高校具有獨立法人資格，具有越來越多的自主權，但是，它仍然是社會構成的一部分。社會大環(huán)境、大文化會對高校有著包圍性、全面性的滲透與影響。當下，社會上消費主義盛行、物欲橫流、金錢至上、腐敗成風，這對高校文化有著很大的破壞力。社會環(huán)境因素改變非一日之功，但國家必須重視社會精神文明的建設。

高校執(zhí)行文化建設最重要的應該從校園執(zhí)行文化抓起。一份關于高校反腐倡廉制度執(zhí)行力形勢滿意度專項調查顯示，在對1680個教職員工的調查中，只有9.76%的人表示滿意，表示不滿意的人占33.87%，56.37%的人表示執(zhí)行情況一般。對制度執(zhí)行不能落實的原因，92.92% 的人認為制度本身就有缺陷，94.88%的人認為領導本身沒有起到示范作用，還有96.13%的人認為制度懲處力度不足，違法成本過低④。由此看見，校園執(zhí)行文化建設情況并不容樂觀。所以，必須重視校園執(zhí)行文化建設。校園執(zhí)行文化建設應當納入到學校工作系統(tǒng)中去，調動一切積極因素，充分發(fā)揮黨組織、宣傳部、職代會、工會、學生會及校園文化社團的作用，齊抓共管；要從本校廉政目標開始，突出主題宣傳，加強各種活動力度；要加強督導檢查，定期考核評價，促進其健康發(fā)展。

明確高校反腐倡廉監(jiān)督主體職責，形成對口監(jiān)督局面。十八屆三中全會公報堅定、鮮明地說：“堅持用制度管權管事管人，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子的根本之策?！笔谷珖嗣窨吹搅酥醒雸詻Q治理腐敗的堅強意志，同時也能看出只有加強群眾監(jiān)督，切實落實監(jiān)督任務，健全監(jiān)督機制，才能真正懲防高校腐敗現(xiàn)象。

首先，對高校里的不同領域，由不同群體來實施監(jiān)督。對高校教學工作、科研工作等，高校專家教授最為熟悉，可以交由他們進行監(jiān)督管理；各教學基本單位的日常工作、具體工作，教職員工最為明了，應充分發(fā)揮他們的作用來參與監(jiān)督；至于涉及廣大教職員工及學生切身利益的校務公開工作，群眾最為關心。應區(qū)分領域、落實相應監(jiān)督主體，使監(jiān)督工作真正坐實、落實。只有這樣，讓更廣泛的群眾有針對性、目的性的監(jiān)督，才能使反腐倡廉工作真正落到實處。

其次，不同的監(jiān)督群體要通過明確的、不同的監(jiān)督渠道和方式實施監(jiān)督。目前高校內部監(jiān)督系統(tǒng)有黨代會、教職工代表大會、工會等多種群眾監(jiān)督的渠道和方式，但效果并理想。這主要是因為各種主體監(jiān)督的對象和方式并不十分明確，監(jiān)督機制不十分健全所致。要使高校里的反腐倡廉監(jiān)督工作真正落到實處，一是，教育部應該盡快完善群眾監(jiān)督的法律法規(guī)。明確高校廉政工作群眾監(jiān)督的內容范圍、職責義務及監(jiān)督的各種有效方式和渠道、反饋機制以及監(jiān)督者的人身權利保障等方面的法規(guī)、制度。二是，針對高校不同的領域，要明確監(jiān)督主體，并明確其監(jiān)督職責和方式，甚至要專業(yè)對口的學院、人員去監(jiān)督相對應的學校部門及領導人。監(jiān)督者要定期輪換，在任期內對監(jiān)督工作負責，監(jiān)督不力者要有一定懲處措施。同時還要注意形成各種監(jiān)督的合力，在高校形成不敢腐、不能腐、不想腐的氛圍。

最后，應對目前高?，F(xiàn)存的群眾監(jiān)督類型或形式做好改造、完善、揚棄工作。當下應重點做好四項工作：一是落實校務公開力度和廣度，使教職員工及學生對各校黨務、政務運行了然于胸、非常明確，讓校務在陽光透明的環(huán)境中運行；二是改革群眾監(jiān)督參與機制，讓各類人員有針對性地參與到學校人事任免、行政決策、財務安排執(zhí)行等事務管理中來；三是改變現(xiàn)有的監(jiān)督運行機制，由“會議監(jiān)督”走向日常性、規(guī)范性、多點性監(jiān)督，并暢通群眾的監(jiān)督渠道，使群眾的意見、建議能及時有效地反饋到?jīng)Q策機構并影響決策，來保障各項決策的科學性、合理性、務實性。四是建立健全群眾監(jiān)督保障措施，對有效監(jiān)督人員及時鼓勵或者獎勵，對打擊報復群眾監(jiān)督的人員予以各種處理處罰，以確保群眾監(jiān)督的權力實施及積極性保護。從而形成多管齊下、齊心協(xié)力、格局協(xié)調的監(jiān)督管理格局。

杰拉爾德·E·蔡登指出：“所有的腐敗都是一種為小利而犧牲公共利益的欺騙，一種謊言，它偏離了為完美社會而奮斗的軌道。相反，它縱容分裂、動蕩和冷漠的社會反常行為。這不僅給社會指出錯誤的方向，而且也使政府的合法性喪失殆盡。”⑤高校以傳播、追求、捍衛(wèi)真理為目的，以引領全社會正確思想、規(guī)范社會行為己任，對我國社會文明發(fā)展和社會進步發(fā)揮著不可替代的重要作用。所以，高校反腐倡廉工作必須努力推進，讓其執(zhí)行力建設真正落到實處。

（作者單位：河南科技學院；本文系2013年度河南省社科規(guī)劃項目“高校反腐倡廉制度執(zhí)行力提升策略研究”和2013年度河南省教育廳人文社會科學研究項目“中國高校反腐倡廉制度執(zhí)行力系統(tǒng)性提升研究 ”的階段性成果，項目編號：2013BDJ011、2013-GH-060）

【注釋】

①姚予：《執(zhí)行力》，北京：中華工商聯(lián)合出版社，2007年，第1頁。

②③[美]拉里·博西迪，拉姆·查蘭：《執(zhí)行：如何完成任務的學問》，北京：機械工業(yè)出版社，2008年，第8～9頁。

④商植桐，減月寧：“高校反腐倡廉須提高執(zhí)行力”，《人民論壇》，2012年第2期，第110頁。

⑤王滬寧：《腐敗與反腐敗—當代國外腐敗的研究》，上海人民出版社，1990年，第102頁。

責編/豐家衛(wèi)（實習）