食品安全監(jiān)管者法律責(zé)任體系創(chuàng)建

徐鵬飛

【摘要】我國食品安全領(lǐng)域的案件易發(fā)多發(fā)，要想從根本上扭轉(zhuǎn)形勢(shì)，除了對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營者的違法犯罪行為加大打擊力度外，還應(yīng)當(dāng)通過改變立法觀念，提高立法質(zhì)量，完善監(jiān)管者法律責(zé)任規(guī)范，健全監(jiān)管信息公開制度，創(chuàng)新外部監(jiān)督機(jī)制，健全食品安全監(jiān)管者法律責(zé)任體系，促使監(jiān)管者依法積極履行職責(zé)，保障人民群眾的生命健康安全。

【關(guān)鍵詞】食品安全 監(jiān)管者 法律責(zé)任 信息公開

【中圖分類號(hào)】TS201 ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

食品安全問題，既事關(guān)人民群眾的生命健康安全，也關(guān)乎黨和政府的公信力，既是一個(gè)重大的民生問題，也是一個(gè)重要的政治問題。2013年12月的中央農(nóng)村工作會(huì)議就食品安全強(qiáng)調(diào)指出：“能不能在食品安全上給老百姓一個(gè)滿意的交代，是對(duì)共產(chǎn)黨執(zhí)政能力的重大考驗(yàn)?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》也特別要求，要依法強(qiáng)化對(duì)危害食品安全等重點(diǎn)問題的治理，保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。隨著《食品安全法》及其相關(guān)配套制度的實(shí)施，我國食品安全制度建設(shè)取得了重大進(jìn)展，食品安全保障水平穩(wěn)步提高，形勢(shì)總體穩(wěn)定向好，沒有出現(xiàn)區(qū)域性、系統(tǒng)性質(zhì)量安全問題。但食品安全領(lǐng)域存在的問題和潛在隱患不可低估，特別是食品質(zhì)量安全事件時(shí)有發(fā)生，有的涉嫌嚴(yán)重違法犯罪，性質(zhì)嚴(yán)重、手段惡劣，社會(huì)影響極壞①。

究其原因，既與食品生產(chǎn)經(jīng)營者素質(zhì)不高、責(zé)任不強(qiáng)、誠信缺失以及對(duì)違法行為處罰力度不夠有關(guān)，也與監(jiān)管體制不完善、監(jiān)管手段和方法有限、監(jiān)管力量薄弱以及監(jiān)管者法律責(zé)任制度不健全密切相關(guān)。實(shí)踐證明，每起重大食品安全案件背后，基本上都有監(jiān)管不到位、失職瀆職，甚至是貪污受賄行為的存在。有效的食品安全監(jiān)管，不僅依靠科學(xué)的食品安全監(jiān)管模式、嚴(yán)格的食品安全標(biāo)準(zhǔn)、行之有效的監(jiān)管方法和手段，還有賴于健全的食品安全監(jiān)管責(zé)任制度。

食品安全監(jiān)管者法律責(zé)任考察

食品安全監(jiān)管者法律責(zé)任是指食品安全監(jiān)管者在食品安全監(jiān)管過程中，違反了法定職責(zé)或不當(dāng)行使法定權(quán)力，而依法應(yīng)承擔(dān)的不利后果。從法律責(zé)任的類型來看，其包括食品安全監(jiān)管者的行政責(zé)任和刑事責(zé)任。食品安全監(jiān)管者的行政責(zé)任是指食品安全監(jiān)管部門及其工作人員違反行政法律規(guī)范所規(guī)定的義務(wù)，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。它以行政職責(zé)為基礎(chǔ)，沒有行政職責(zé)，就沒有行政責(zé)任。食品安全監(jiān)管者的刑事責(zé)任是指食品安全監(jiān)管部門的工作人員在食品安全監(jiān)管的過程中，違反法律規(guī)范所規(guī)定的義務(wù)，觸犯刑律，構(gòu)成犯罪的，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

為了強(qiáng)化食品安全監(jiān)管，解決以往監(jiān)管中存在的多頭管理、分工交叉、職責(zé)不清等突出問題，2013年國家啟動(dòng)了食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，除農(nóng)業(yè)部門繼續(xù)履行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管職責(zé)外，由新組建的食品藥品監(jiān)督管理總局對(duì)食品實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)管。在新的食品安全監(jiān)管模式下，承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任的主體包括兩類，一類是直接負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的主體，包括食品藥品監(jiān)督管理局、農(nóng)業(yè)部門（負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品從種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)到進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)前的質(zhì)量安全監(jiān)管;獸藥、飼料、飼料添加劑和職責(zé)范圍內(nèi)的農(nóng)藥、肥料等其他農(nóng)業(yè)投入品質(zhì)量及使用的監(jiān)管;畜禽屠宰環(huán)節(jié)和生鮮乳收購環(huán)節(jié)質(zhì)量安全監(jiān)管）和質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫部門（負(fù)責(zé)食品包裝材料、容器、食品生產(chǎn)經(jīng)營工具等食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)加工的監(jiān)管。進(jìn)出口食品安全由國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局負(fù)責(zé)）。一類是間接承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任的主體，包括工商行政管理部門（負(fù)責(zé)保健食品廣告活動(dòng)的監(jiān)督檢查）和公安機(jī)關(guān)（負(fù)責(zé)組織指導(dǎo)食品藥品犯罪案件偵查工作）。

從法律地位來看，食品安全監(jiān)管者屬于行政主體，享有《食品安全法》等有關(guān)法律法規(guī)所賦予的行政職權(quán)，能以自己的名義行使職權(quán)，并獨(dú)立承擔(dān)因此而產(chǎn)生的相應(yīng)法律責(zé)任。食品安全監(jiān)管者依法行使監(jiān)管職責(zé)的行為，在法律性質(zhì)上屬于行政監(jiān)督檢查行為?，F(xiàn)代國家法治原理要求行政主體必須嚴(yán)格依照法律規(guī)范行使行政權(quán)，嚴(yán)格監(jiān)督和控制行政上的違法行為。而控制行政主體的行政違法行為最有效手段，除了健全和完善有關(guān)權(quán)力職責(zé)規(guī)定外，就是追究違法責(zé)任。②因此，食品安全監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)依法積極行使食品安全監(jiān)管職權(quán)，履行監(jiān)管職責(zé)，如果怠于履行監(jiān)管職責(zé)或者濫用監(jiān)管職權(quán)，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，這既是現(xiàn)代行政法制的重要理念，也是行政職責(zé)有效落實(shí)的重要保障。

食品安全監(jiān)管者法律責(zé)任存在的問題及其原因

由于受傳統(tǒng)行政違法立法理念和食品安全監(jiān)管體制等因素的影響，我國食品安全監(jiān)管者的法律責(zé)任制度建設(shè)長(zhǎng)期止步不前，這既不符合現(xiàn)代國家行政法治的理念，也不符合全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略的總體要求以及人民群眾對(duì)食品安全形勢(shì)徹底改觀的強(qiáng)烈訴求。當(dāng)前，食品安全監(jiān)管者法律責(zé)任主要存在以下幾方面問題：

第一，立法觀念落后，法律責(zé)任規(guī)范數(shù)量上不足。受20世紀(jì)50年代前蘇聯(lián)行政違法觀念的影響，我國傳統(tǒng)行政法理論認(rèn)為，行政違法僅指行政相對(duì)人違反行政法律規(guī)范并適用相應(yīng)處罰措施的行為，行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員不能成為行政違法主體。受此觀念影響，在我國食品安全監(jiān)管體系建設(shè)中，對(duì)于監(jiān)管者法律責(zé)任的重要性與必要性認(rèn)識(shí)不足，存在重食品生產(chǎn)經(jīng)營者的法律責(zé)任，而輕監(jiān)管者法律責(zé)任的現(xiàn)象。

以《食品安全法》為例，其法律責(zé)任條文共計(jì)十五條，其中針對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營者的多達(dá)十三條，而只有兩條涉及到監(jiān)管者的法律責(zé)任。即第九十五條規(guī)定了因在食品安全監(jiān)管中未履行職責(zé)，而出現(xiàn)重大食品安全事故、造成嚴(yán)重社會(huì)影響的，給予監(jiān)管部門直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員以行政處分。食品安全監(jiān)管部門不履行法定職責(zé)或者濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，給予直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員以行政處分。第九十八條將《食品安全法》規(guī)范的所有主體的刑事責(zé)任一并含糊地表述為：“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。因此，食品安全監(jiān)管者法律責(zé)任規(guī)范在數(shù)量上存在嚴(yán)重不足。

第二，立法質(zhì)量不高，責(zé)任規(guī)范內(nèi)容上存在缺陷?，F(xiàn)代國家法治的原理，不僅要求行政主體的行政權(quán)力法定，而且要求對(duì)有關(guān)責(zé)任的追究也必須是法定的。這不僅要求行政責(zé)任的方式須為法律規(guī)范所確認(rèn)，而且責(zé)任的內(nèi)容也必須為法律規(guī)范所確認(rèn)。從現(xiàn)行食品安全監(jiān)管主體規(guī)范來看，監(jiān)管者行政責(zé)任主體設(shè)置不科學(xué)，僅僅規(guī)定了監(jiān)管部門工作人員的行政責(zé)任，而沒有規(guī)定監(jiān)管部門的行政責(zé)任;從食品安全監(jiān)管內(nèi)容上看，重視監(jiān)管者職權(quán)設(shè)置，忽視監(jiān)管職責(zé)規(guī)范建設(shè);從行政責(zé)任的承擔(dān)方式上看，缺乏有針對(duì)性的專門規(guī)定，尤其是缺少國家賠償責(zé)任的規(guī)定。

在食品安全監(jiān)管者的刑事責(zé)任中，雖然通過刑法修正案專門設(shè)立了“食品監(jiān)管瀆職罪”，但沒有對(duì)該罪所涉的玩忽職守和濫用職權(quán)的犯罪行為在定罪上作出區(qū)分，籠統(tǒng)規(guī)定為一罪，不夠科學(xué)。而且這也沒有充分考量食品安全監(jiān)管失職瀆職犯罪行為危害的特殊性和嚴(yán)重性，在最高量刑上偏輕。加之將食品監(jiān)管瀆職罪定性為結(jié)果犯，使食品安全監(jiān)管失職瀆職行為與危害結(jié)果之間的因果關(guān)系較難認(rèn)定，導(dǎo)致該罪入罪門檻高，實(shí)踐中難以適用。

目前，我國啟動(dòng)了《食品安全法》的修訂工作，但從已公布的經(jīng)全國人大常委會(huì)初次審議的《中華人民共和國食品安全法（修訂草案）》來看，雖然在“法律責(zé)任”一章專設(shè)一節(jié)，規(guī)定了監(jiān)管者法律責(zé)任，與現(xiàn)行《食品安全法》相比，已經(jīng)取得巨大進(jìn)步，但在監(jiān)管者法律責(zé)任主體范圍、行政責(zé)任承擔(dān)方式，以及與刑法相關(guān)刑事責(zé)任的銜接上，仍然存在諸多問題。③

第三，內(nèi)部追責(zé)低效，外部監(jiān)督乏力。在實(shí)踐中，對(duì)于違反法定職責(zé)或者不當(dāng)行使法定權(quán)力的食品安全監(jiān)管者追責(zé)，一般先由食品安全監(jiān)管部門對(duì)其工作人員的違法行為進(jìn)行調(diào)查，并根據(jù)調(diào)查結(jié)果，提出是否追責(zé)的建議。如果需要追責(zé)，則再由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事部門按照干部管理權(quán)限作出追責(zé)決定。由于實(shí)踐中對(duì)食品安全監(jiān)管者的失職瀆職行為的性質(zhì)認(rèn)識(shí)不清，嚴(yán)重性認(rèn)識(shí)不夠，對(duì)這些違法行為，要么充耳不聞、視而不見，要么將刑事責(zé)任行政責(zé)任當(dāng)作一般工作失誤對(duì)待，對(duì)監(jiān)管者的追責(zé)不了了之，監(jiān)管者的監(jiān)管責(zé)任形同虛設(shè)。在這一追責(zé)模式下，食品安全監(jiān)管部門自我追責(zé)的主動(dòng)性和有效性，顯然是值得懷疑的。

要克服監(jiān)管部門自我啟動(dòng)追責(zé)模式存在的弊端，需要通過外部監(jiān)督力量來加以推動(dòng)與監(jiān)督。判定食品安全監(jiān)管者是否依法履行了監(jiān)管職責(zé)，是追究其法律責(zé)任的前提。而判定的一個(gè)重要依據(jù)，就是食品安全監(jiān)管的依據(jù)、過程、手段、處罰、反饋等一系列監(jiān)管信息。但由于涉及食品安全監(jiān)管的信息透明度低，造成外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)評(píng)判監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否盡職、盡責(zé)的客觀依據(jù)缺乏，無法對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其工作人員的行使職權(quán)、履行職責(zé)過程中的違法行為給予有力約束，使有限的追責(zé)制度的落實(shí)大打折扣。④

從現(xiàn)行食品安全監(jiān)管的外部監(jiān)督機(jī)制來看，仍然采取以紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)、國家審計(jì)和監(jiān)察機(jī)關(guān)以及司法檢察部門等為主體的監(jiān)督模式。該類監(jiān)督模式多采取事后懲戒的監(jiān)督方式，無法推動(dòng)以“預(yù)防為主”的食品安全監(jiān)管宗旨的實(shí)現(xiàn)。而行業(yè)協(xié)會(huì)、輿論媒體、一般大眾等社會(huì)監(jiān)督力量，由于缺乏直接法律依據(jù)，對(duì)食品安全監(jiān)管者的監(jiān)督，又常常流于空泛化與虛置化。

完善食品安全監(jiān)管者法律責(zé)任的建議

法律責(zé)任制度是法律制度體系的重要組成部分，具有懲罰、救濟(jì)和教育的功能。缺乏責(zé)任制度的法律制度是一種低效的、乃至無效的制度。完善食品安全監(jiān)管者法律責(zé)任制度，應(yīng)重點(diǎn)從建章立規(guī)、信息公開和創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制幾個(gè)方面著手。

健全監(jiān)管者法律責(zé)任體系，做到追責(zé)有法可依。食品安全監(jiān)管者的權(quán)責(zé)明晰，是構(gòu)建科學(xué)合理的食品安全監(jiān)管者法律責(zé)任體系的前提。2013年國家啟動(dòng)的食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，克服了過去分段管理的弊端，從監(jiān)管模式上為完善監(jiān)管者法律責(zé)任奠定了體制性基礎(chǔ)。

在食品安全監(jiān)管者行政責(zé)任構(gòu)建上，一是完善監(jiān)管者法律責(zé)任主體，將監(jiān)管部門納入法律責(zé)任主體范圍，依法明確其承擔(dān)法律責(zé)任的方式;二是在《食品安全法》中明確將國家賠償責(zé)任作為監(jiān)管者承擔(dān)法律責(zé)任的方式，為監(jiān)管者的失職瀆職行為造成的損害承擔(dān)賠償責(zé)任;三是完善行政問責(zé)制，重點(diǎn)針對(duì)實(shí)踐中“懶政”、不作為等行為加以規(guī)范和問責(zé)。

就食品安全監(jiān)管者刑事責(zé)任而言，可以在不改變現(xiàn)有罪名的前提下，通過司法解釋對(duì)食品安全監(jiān)管中的瀆職行為和玩忽職守行為分別采取不同的量刑標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)提高食品安全監(jiān)管瀆職犯罪行為的最高刑;引入危險(xiǎn)刑法理念，變食品監(jiān)管瀆職罪結(jié)果犯為危險(xiǎn)犯;在食品安全監(jiān)管失職瀆職行為與危害結(jié)果之間的因果關(guān)系認(rèn)定上，應(yīng)當(dāng)明確采取條件說，解決該罪的司法適用難題。

健全信息公開制度，提高食品安全監(jiān)管透明度。行政信息公開制度是保障公民、法人和其他組織依法獲取行政信息，提高政府工作透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用的制度性保障。依據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的涉及公民、法人或者其他組織切身利益的信息，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開。食品安全信息與人民群眾的食品消費(fèi)及人身健康息息相關(guān)，應(yīng)當(dāng)依法予以公開，這既是政府信息公開制度的要求，同時(shí)也是對(duì)違反食品安全監(jiān)管職責(zé)的監(jiān)管者追究法律責(zé)任的重要依據(jù)。

食品安全公開的信息應(yīng)當(dāng)包括：食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息和警示信息、重大食品安全事故及其處理信息和日常監(jiān)管信息。從食品安全監(jiān)管角度而言，應(yīng)當(dāng)將監(jiān)管依據(jù)、監(jiān)管程序、監(jiān)管執(zhí)行結(jié)果和社會(huì)監(jiān)督的反饋等信息也予以公開。要積極利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立順暢高效的食品安全信息報(bào)告機(jī)制，食品安全信息收集通報(bào)機(jī)制和投訴舉報(bào)受理機(jī)制，并將上述信息互聯(lián)、公開、共享。

創(chuàng)新外部監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)監(jiān)管者法律責(zé)任落實(shí)。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》就強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督指出，應(yīng)當(dāng)通過加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。完善食品安全監(jiān)督約束機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)監(jiān)管職權(quán)運(yùn)行的制約與監(jiān)督，防止權(quán)力異化，抑制腐敗發(fā)生，既是全面推進(jìn)依法治國的要求，也是增強(qiáng)食品安全監(jiān)管者法律責(zé)任落實(shí)的重要體制保障。完善食品安全監(jiān)督約束機(jī)制，應(yīng)重點(diǎn)從以下兩個(gè)方面著手，創(chuàng)新外部監(jiān)督機(jī)制，促使食品安全監(jiān)管者能夠正確行使職權(quán)，積極履行職責(zé)，提高監(jiān)管效率。

一是通過立法賦予新聞媒體對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)管的權(quán)利。在食品安全領(lǐng)域，由于公權(quán)主導(dǎo)的法律實(shí)施機(jī)制存在一定的局限性，食品安全的社會(huì)共治開始受到重視。發(fā)揮社會(huì)公眾參與食品安全監(jiān)管的積極性，構(gòu)建社會(huì)共治格局，關(guān)鍵是要有相應(yīng)的制度安排。⑤強(qiáng)化新聞媒體在食品安全監(jiān)管過程中的參與，是食品安全社會(huì)共治的重要內(nèi)容。應(yīng)當(dāng)通過立法賦予新聞媒體及時(shí)介入食品安全案件的權(quán)利，明確介入的程序與方式，依法查詢、披露食品安全案件的處理進(jìn)展，對(duì)食品安全監(jiān)管主體的監(jiān)管行為加以監(jiān)督。

二是完善重大責(zé)任事故檢察機(jī)關(guān)介入制度。自2006年最高人民檢察院、監(jiān)察部、國家安監(jiān)局頒布《關(guān)于加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在重大責(zé)任事故調(diào)查處理中的聯(lián)系和配合的暫行規(guī)定》，建立了檢察機(jī)關(guān)受邀派員參與事故調(diào)查的重大責(zé)任事故介入制度以來，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)打擊重大責(zé)任事故所涉及的職務(wù)犯罪發(fā)揮了重要作用，同樣對(duì)于食品安全領(lǐng)域重大食品安全責(zé)任事故的處理具有積極意義。但這種“受邀派員參與事故調(diào)查、服從事故調(diào)查組的領(lǐng)導(dǎo)”的模式，在實(shí)踐中暴露出了調(diào)查啟動(dòng)不獨(dú)立、證據(jù)收集不獨(dú)立、責(zé)任處理不獨(dú)立等問題。⑥應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)在重大責(zé)任事故調(diào)查處理中的獨(dú)立地位，變“受邀參與”為“主動(dòng)介入”，在事故調(diào)查中依法獨(dú)立收集證據(jù)，依法獨(dú)立判斷是否應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任，不受其他機(jī)構(gòu)的干涉，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)重大責(zé)任事故介入制度的重要作用。從食品安全監(jiān)管角度而言，也有利于促使監(jiān)管者依法積極履行職責(zé)，有利于監(jiān)管者法律責(zé)任制度的落實(shí)。

（作者單位：太原師范學(xué)院法律系）

【注釋】

①⑤汪洋：“食品藥品安全重在監(jiān)管”，《求是》，2013年第16期，第1頁。

②羅豪才，湛中樂主編：《行政法學(xué)》（第二版），北京大學(xué)出版社，2006年，第334頁。

③“食品安全法（修訂草案）全文”，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/flca/2014-06/30/content_1869695.htm。

④喻玲：“試論對(duì)食品安全監(jiān)管者的再監(jiān)管”，《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2009年第2期，第3頁。

⑥吳祥義：“檢察機(jī)關(guān)介入重大責(zé)任事故調(diào)查有待更加獨(dú)立”，《檢察日?qǐng)?bào)》，2011年9月22日，第3版。

責(zé)編 /許國榮（實(shí)習(xí)）