依法依規(guī)推進(jìn)國資國企改革

朱洪超

十八屆三中、四中全會(huì)開啟國資國企改革新篇章

黨的十八大報(bào)告提出了全面建成小康社會(huì)，十八屆三中全會(huì)提出了全面深化改革，十八屆四中全會(huì)提出了全面推進(jìn)依法治國，這“三個(gè)全面”是有機(jī)統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)和整體部署。全面深化改革，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下保持中高速增長(zhǎng)的終極動(dòng)力;全面依法治國，是提升國家治理能力、建成社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的根本保障。同時(shí)，兩者之間也存在著相互依存、相互促進(jìn)的關(guān)系。全面深化改革需要法治保障，全面推進(jìn)依法治國也需要深化改革。因此，只有一手抓改革，一手抓法治，兩輪驅(qū)動(dòng)，兩翼齊飛，共同富裕的小康社會(huì)才有望早日建成。這既是啟動(dòng)新一輪國資國企改革的宏觀背景，也是推進(jìn)國資國企改革過程中必須把握的基本邏輯。

自十八屆三中全會(huì)提出“要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管”以來，中央和地方都加快了推進(jìn)國資國企改革步伐。國務(wù)院專門成立了國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，國資委設(shè)立4個(gè)專項(xiàng)小組，加強(qiáng)對(duì)改革方案的調(diào)研與制訂。2013年12月17日，上海率先出臺(tái)了“國資國企改革20條”，在本輪改革浪潮中成功打響了第一槍，并在國企分類監(jiān)管、混合所有制改革、國資流動(dòng)平臺(tái)建設(shè)、國企走向海外等幾大主要方向上持續(xù)發(fā)力，成為了全國改革的領(lǐng)頭羊和學(xué)習(xí)樣板。迄今為止，全國已有超過20個(gè)省市地區(qū)發(fā)布了國資國企改革方案。其共同之處，是將發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)作為重中之重;差異之處，在于東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、國企基礎(chǔ)較好的區(qū)域更強(qiáng)調(diào)優(yōu)化國資布局、提升企業(yè)國際競(jìng)爭(zhēng)力，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)或者國企基礎(chǔ)較差區(qū)域更強(qiáng)調(diào)國有資本保值增值和資本化率。

2014年7月15日，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)在所監(jiān)管的央企中，選擇試點(diǎn)企業(yè)啟動(dòng)了以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、完善法人治理結(jié)構(gòu)、國企負(fù)責(zé)人重點(diǎn)監(jiān)督的紀(jì)檢監(jiān)察方式等“四項(xiàng)改革”，標(biāo)志著改革在央企中拉開序幕。目前，中央層面的改革總體方案正在緊鑼密鼓地設(shè)計(jì)之中，預(yù)計(jì)將于上半年出臺(tái)，圍繞這一“頂層設(shè)計(jì)”，還將出臺(tái)多個(gè)主要配套方案，這也必將進(jìn)一步推進(jìn)國資國企改革走向深入。

法治視角下對(duì)國資國企改革的思考與認(rèn)識(shí)

十四屆四中全會(huì)提出，“堅(jiān)持按照法治方式推進(jìn)改革”。本輪國資國企改革中，允許地方創(chuàng)新性探索、央企選擇試點(diǎn)穩(wěn)步推進(jìn)，以及“廣泛調(diào)研、統(tǒng)籌設(shè)計(jì)、審慎論證”的各級(jí)方案制定過程，本身就體現(xiàn)了此輪國資國企改革中政府正在自覺運(yùn)用法治思維和方式。但是由于中央層面的方案尚未出臺(tái)，因此對(duì)于先行的改革舉措及未來的改革路徑也存在著諸多爭(zhēng)議，出現(xiàn)了一些不依法依規(guī)、急功冒進(jìn)的苗頭。結(jié)合對(duì)本輪國資國企改革的觀察與思考，從法治視角看國資國企改革還有若干觀念與認(rèn)識(shí)需要進(jìn)一步厘清。

一是國資國企改革本身就需要與時(shí)俱進(jìn)地變法。國資國企改革牽扯面廣、涉及利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，只有將改革中各類利益相關(guān)者的關(guān)系都調(diào)整好、合法權(quán)益都保護(hù)好，才能夠確保改革的成功。而法律是調(diào)節(jié)社會(huì)各方利益關(guān)系、保護(hù)合法權(quán)益最根本也最有效的形式。過去十幾年國資國企改革歷程也表明，改革實(shí)踐呼喚法治，法治只有及時(shí)回應(yīng)改革，引領(lǐng)改革方向，才有助于解決改革問題，固化改革成就。

十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“立法先行”、“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”，這是對(duì)過去“摸著石頭過河”的改革邏輯的一種糾正，也意味著國資國企改革的模式將發(fā)生重大變化。因此，除了應(yīng)加強(qiáng)宏觀政策指導(dǎo)，更應(yīng)結(jié)合新的改革形勢(shì)，針對(duì)法治建設(shè)還存在的不適應(yīng)、不符合問題，實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)地分類做好相關(guān)法律“立、改、廢、釋”工作，從而降低立法滯后性的影響，使“善治”建立在“良法”基礎(chǔ)之上。

二是推進(jìn)國資國企業(yè)改革必須依法依規(guī)。新一輪國企改革的大幕已經(jīng)正式拉開。國資國企改革是一項(xiàng)硬任務(wù)，誰也不能動(dòng)搖，更不能成為阻力。但是，這項(xiàng)改革又是動(dòng)一發(fā)而牽全身的“硬骨頭”。面對(duì)“難啃”的改革硬骨頭，更需要用法治思維和法治方式推進(jìn)改革，不能以“出政績(jī)”的“競(jìng)賽”心態(tài)縮減法治環(huán)節(jié)。目前各級(jí)政府出臺(tái)的改革方案，為推進(jìn)國資國企改革提供了基本方向與路徑，并允許企業(yè)結(jié)合實(shí)際情況“一企一策”推進(jìn)改革。但是，在“一企一策”的具體操作中，仍然存在著法治思維力度不夠、重大決策論證不夠、執(zhí)行過程依法依規(guī)不夠等現(xiàn)象。

因此，必須進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)國企在改革過程中首先要把好法治關(guān)，要把現(xiàn)行法律遵守好、執(zhí)行好。在重大決策過程中，國有企業(yè)決策層應(yīng)當(dāng)把法治方式作為推進(jìn)改革的行為準(zhǔn)則，嚴(yán)格遵守“三重一大”，確保決策的民主化和科學(xué)化，嚴(yán)防國有資產(chǎn)流失和新的腐敗產(chǎn)生。在具體實(shí)施過程中，各級(jí)人員必須自覺踐行法治原則，堅(jiān)持依法辦事、維護(hù)各方合法權(quán)益，使改革的全過程做到可監(jiān)管、可檢查、可追溯。

三是深化國資國企業(yè)改革必須充分發(fā)揮企業(yè)法律人才作用。依法治國踐行到企業(yè)便是依法治企。只有通過依法治企，國資國企改革才能少走彎路、降低風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力和影響力的改革目的才能更好更快地實(shí)現(xiàn)。隨著國資國企改革的逐步深入，戰(zhàn)略投資者引進(jìn)、重大資產(chǎn)處置、企業(yè)兼并重組、海外投資等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日益增多，由此帶來的法律風(fēng)險(xiǎn)也急劇上升，對(duì)于法律技術(shù)嫻熟運(yùn)用的要求也明顯提高。

統(tǒng)計(jì)表明，近3年來中央企業(yè)的法律顧問通過與社會(huì)律師的密切配合和廣泛合作，妥善處理與應(yīng)對(duì)了一系列重大法律糾紛案件，直接或者間接為企業(yè)挽回的經(jīng)濟(jì)損失超過了560億元。因此，在法治軌道上深化國資國企改革，必須充分發(fā)揮企業(yè)法律人才的作用，在崗位設(shè)置、戰(zhàn)略決策參與、經(jīng)營(yíng)管理建議、薪酬福利、教育培訓(xùn)等方面給予更有力的制度保障，充分顯現(xiàn)國資國企改革中的法律價(jià)值，使法律風(fēng)險(xiǎn)管理能力成為國企核心競(jìng)爭(zhēng)力的有機(jī)構(gòu)成。

以法治方式進(jìn)一步推進(jìn)上海市國資國企改革的幾點(diǎn)建議

上海市在新一輪國資國企改革中創(chuàng)全國之先，在進(jìn)一步推進(jìn)國資國企改革中更應(yīng)貫徹十八屆四中全會(huì)“全面依法治國”精神，領(lǐng)全國之潮。對(duì)于以法治方式進(jìn)一步推進(jìn)上海市國資國企改革，有以下幾點(diǎn)建議：

一是堅(jiān)持問題導(dǎo)向，完善法律法規(guī)體系。在深化改革階段，既要在完善頂層設(shè)計(jì)上努力，更要在規(guī)范操作下大功夫。應(yīng)針對(duì)前期改革實(shí)踐，加強(qiáng)基層調(diào)研，及時(shí)總結(jié)評(píng)估政策效應(yīng)，系統(tǒng)梳理制約改革深化的瓶頸問題，積極行使地方立法權(quán)或以特別授權(quán)方式，充分發(fā)揮立法引導(dǎo)作用，在國資委定位及管理權(quán)限與履責(zé)方式、投資平臺(tái)運(yùn)營(yíng)管理及其監(jiān)管模式、國企分類的定性定量標(biāo)準(zhǔn)及轉(zhuǎn)換途徑、國有資產(chǎn)評(píng)估定價(jià)及交易機(jī)制、混合產(chǎn)權(quán)及海外資產(chǎn)監(jiān)管辦法、不同類型國企領(lǐng)導(dǎo)人選聘考核激勵(lì)機(jī)制等方面率先突破，進(jìn)一步打消深化改革的各種顧慮，并為依法依規(guī)推進(jìn)改革提供基本依據(jù)。

二是多措并舉，提升法治思維。在輿論導(dǎo)向上，應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)國資國企改革必須依法依規(guī)、公正公平、陽光透明操作的廣泛宣傳;在組織保障上，出臺(tái)重大決策與具體操作必須吸收法律專業(yè)人才參與的剛性規(guī)定;在制度設(shè)計(jì)上，要求對(duì)于法律工作者建議未得到采納的情況必須給予明確的書面解釋，并列舉法律工作者可行使一票否決權(quán)的具體情境。

三是強(qiáng)化跟蹤評(píng)估，推進(jìn)法治方式。應(yīng)進(jìn)一步創(chuàng)新工作方式，有效利用人大、政協(xié)、工會(huì)以及律師事務(wù)所、新聞媒體等社會(huì)力量，構(gòu)建多元化的跟蹤評(píng)估機(jī)制，形成全方位、全過程的跟蹤評(píng)估體系，加強(qiáng)對(duì)依法依規(guī)深化國資國企改革的有效監(jiān)督。對(duì)于改革實(shí)踐中對(duì)于產(chǎn)生重大經(jīng)濟(jì)損失和不良影響的事件，要嚴(yán)格法律追究，提升處治力度，切實(shí)維護(hù)法律尊嚴(yán)。

四是加強(qiáng)企業(yè)法律人才隊(duì)伍建設(shè)，建立健全依法治企體系。應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化改革思維、法治思維與國資國企改革實(shí)踐的對(duì)接與運(yùn)用，加大國資國企改革相關(guān)知識(shí)與相關(guān)法律業(yè)務(wù)、技術(shù)的培訓(xùn)，加快打造適應(yīng)市場(chǎng)化、國際化發(fā)展的復(fù)合型國企法律人才隊(duì)伍，使企業(yè)法律人才成為推進(jìn)國資國企改革和企業(yè)持續(xù)發(fā)展不可或缺、舉足輕重的核心人才。應(yīng)進(jìn)一步在國企貫徹落實(shí)“全國依法治國”精神，以發(fā)揮企業(yè)法律人才作用為著力點(diǎn)，以完善公司治理結(jié)構(gòu)為切入點(diǎn)，建立健全依法企體系，充分彰顯法律的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

（作者系上海市人大代表，上海聯(lián)合律師事務(wù)所主任）