檢察改革試點(diǎn)先行探路

林中明

“竹外桃花三兩枝，春江水暖鴨先知”。作為在全國(guó)率先試水司法改革的上海檢察機(jī)關(guān)，2015年的春天是令人難忘的。如同瀟瀟春雨潤(rùn)物無(wú)聲，3月底4月初短短數(shù)天內(nèi)，在上海市檢察院網(wǎng)站上，連續(xù)公布多達(dá)21項(xiàng)、涉及檢察改革的規(guī)定制度，加上近期即將公布的規(guī)定制度共達(dá)32項(xiàng)。如此密集推出檢察制度創(chuàng)新，在上海檢察歷史上前所未有，這意味著經(jīng)過(guò)9個(gè)多月來(lái)的試點(diǎn)、探索、總結(jié)，在這個(gè)春天里，檢察改革試點(diǎn)在上海全市面上推行的時(shí)間，窗口已經(jīng)打開(kāi)。

先行探路 勇于擔(dān)當(dāng)

去年6月，中央《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問(wèn)題的框架意見(jiàn)》和中央批準(zhǔn)的《上海市司法改革試點(diǎn)工作方案》明確，“實(shí)行司法人員分類管理”、“完善司法責(zé)任制”、“健全司法人員職業(yè)保障制度”、“實(shí)行省以下法院、檢察院人財(cái)物的統(tǒng)一管理”，是確定的四項(xiàng)主要任務(wù)。自此，一場(chǎng)探索構(gòu)建中國(guó)特色檢察制度、涉及深層次司法體制改革拉開(kāi)序幕。

然而，改革沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可參照。去年6月市檢察院選擇了市檢察二分院和閔行、寶山、徐匯三個(gè)區(qū)檢察院進(jìn)行先行先試。9個(gè)多月來(lái)，市檢察院先后召開(kāi)黨組會(huì)、檢察改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)20余次，認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)改革試點(diǎn)要求和司法改革精神，牢牢把握改革的正確方向，要求試點(diǎn)檢察院檢察長(zhǎng)作為第一責(zé)任人，始終站在改革一線，堅(jiān)持原則，敢于擔(dān)當(dāng)。

9個(gè)多月來(lái)，重點(diǎn)從十個(gè)突破口推進(jìn)改革試點(diǎn)：即分類管理改革、檢察官辦案責(zé)任制、主任檢察官制度和檢察辦案組織改革、培養(yǎng)高素質(zhì)檢察官、檢察權(quán)運(yùn)行新體制下的有效監(jiān)督制約機(jī)制、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)扁平化管理模式、設(shè)立檢察官遴選（懲戒）工作辦公室、實(shí)行全市人財(cái)物統(tǒng)一管理、檢察官依法履職職業(yè)保障體系、新的檢察官等級(jí)管理制度。同時(shí)精心選擇了“制定實(shí)施方案和配套制度”，“妥善解決重點(diǎn)問(wèn)題”，“進(jìn)行人員分類”，“邊推進(jìn)、邊總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)”等四條推進(jìn)改革試點(diǎn)的實(shí)施路徑。

9個(gè)多月來(lái)，積極探索、緊鑼密鼓研究出臺(tái)和即將出臺(tái)的基礎(chǔ)性文件和制度規(guī)定共分為5大部分49項(xiàng)制度，改革試點(diǎn)已初步形成一套完整的制度框架體系。同時(shí)重點(diǎn)研究了分類管理、員額控制、檢察官等級(jí)套改、考核評(píng)價(jià)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合等改革難點(diǎn)，還任命了第一批58名檢察官助理，對(duì)檢察官等級(jí)進(jìn)行了模擬套改，開(kāi)展了先行試點(diǎn)檢察院檢察人員分類定崗、納入員額的檢察官選任等，周密部署、審慎而又積極地推進(jìn)，初步形成完整的改革思路和可行的具體舉措。

“千軍萬(wàn)馬”走行政職級(jí)“獨(dú)木橋”

長(zhǎng)期以來(lái)檢察機(jī)關(guān)人員管理體制與一般行政機(jī)關(guān)沒(méi)有區(qū)別，檢察官身份與行政級(jí)別掛鉤。受行政職數(shù)的限制，檢察人員“千軍萬(wàn)馬”走檢察官行政職級(jí)“獨(dú)木橋”，不論是業(yè)務(wù)部門、綜合部門乃至后勤服務(wù)部門的人員，都要通過(guò)成為“檢察官”來(lái)晉升行政職級(jí)待遇，造成檢察官隊(duì)伍龐大，人員冗雜，素質(zhì)參差不齊，而行使檢察權(quán)的檢察官與做輔助事務(wù)的人員界限模糊，也影響真正在辦案一線檢察官的職業(yè)發(fā)展。

據(jù)悉，分類試點(diǎn)前市檢察院在編干部208人，檢察員79人，助理檢察員72人，這樣“檢察官”占了70%多，而真正在一線辦案的骨干并不多。這類情況在基層檢察院并不鮮見(jiàn)，上海全市4031名檢察干警中，有檢察員、助檢員職稱的有2884人，“檢察官”占了71.5%。

71%到33%，控制員額這一刀怎樣“切”

檢察改革就從檢察人員分類管理中突破。按照中央正式批準(zhǔn)的上海司法改革試點(diǎn)方案，劃分人員類別分為檢察官、檢察輔助人員、行政管理人員三類核定員額，經(jīng)5年過(guò)渡期，三類員額分別占隊(duì)伍總數(shù)33%、52%、15%的員額比例。

然而，對(duì)上海檢察機(jī)關(guān)而言，“員額制”將現(xiàn)實(shí)中占71%多的“檢察官”改到占33%員額的檢察官，這一刀怎樣“切”。市檢察院抱著嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)態(tài)度，先后設(shè)計(jì)了“現(xiàn)有檢察人員情況統(tǒng)計(jì)表”、“檢察官、檢察官助理、書(shū)記員配比情況表”等10份改革數(shù)據(jù)測(cè)算情況表，先后2次組織先行試點(diǎn)院和其他各級(jí)院進(jìn)行基礎(chǔ)測(cè)算，對(duì)全市檢察人員狀況和職業(yè)保障水平進(jìn)行調(diào)查分析。在摸清了基礎(chǔ)性情況后，研究形成了各類員額分配使用詳細(xì)測(cè)算和規(guī)劃，對(duì)現(xiàn)有檢察員、助理檢察員遴選為員額內(nèi)檢察官提出具體步驟和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。

基本數(shù)據(jù)清楚后，相關(guān)實(shí)施政策也相繼推出：設(shè)置“老人老辦法，新人新辦法”中的“老人”和“新人”的時(shí)間界限;5年過(guò)渡期內(nèi)，一時(shí)不入員額的檢察官，繼續(xù)保留法律職務(wù)，并可在各類人員間交流;2015年后實(shí)行分類招錄、分類管理，新招錄的司法行政人員不得轉(zhuǎn)任檢察官助理;現(xiàn)有的檢察員通過(guò)嚴(yán)格考核，以確認(rèn)方式擇優(yōu)納入員額檢察官管理，不需要再經(jīng)人大程序重新任命;難以勝任檢察官要求的，轉(zhuǎn)任其他分類人員，不占檢察官員額;現(xiàn)有助檢員先分類為檢察官助理，再通過(guò)嚴(yán)格考試考核、逐步選任，擇優(yōu)遴選入額，按法定程序任命。過(guò)渡期內(nèi)未入額的助檢員，在檢察長(zhǎng)授權(quán)范圍內(nèi)可繼續(xù)行使檢察辦案職責(zé)。全市檢察官實(shí)行統(tǒng)一選任，分級(jí)任免。

市檢察院嚴(yán)格規(guī)定了各類人員的政治素質(zhì)、職業(yè)操守、辦案經(jīng)歷、學(xué)歷等基本資格條件以及禁入規(guī)定、緩入情形;制定了各類檢察官崗位說(shuō)明書(shū)，明確檢察官崗位設(shè)置、資格條件、崗位要求和主要職責(zé)。入員額的檢察官崗位主要設(shè)置在偵監(jiān)、公訴、未檢、金融、反貪、反瀆、民行、監(jiān)所等主要司法辦案部門，而社區(qū)、案管、控申、研究室、預(yù)防等其他業(yè)務(wù)部門從嚴(yán)控制。規(guī)定凡是入員額的檢察官，都必須直接辦案。擔(dān)任檢察院領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的入員額檢察官辦案要達(dá)到規(guī)定的數(shù)量。綜合部門不配置檢察官崗位。書(shū)記員統(tǒng)一由輔助文員擔(dān)任。

面對(duì)面談心 覆蓋百分百

四家試點(diǎn)單位在市檢察院的統(tǒng)一安排下，既嚴(yán)格準(zhǔn)入控制檢察官員額，又傳承歷史沿革、穩(wěn)妥過(guò)渡。在人員分類過(guò)程中，各試點(diǎn)單位積極做好檢察干警政策解讀工作，避免由此帶來(lái)的檢察干警思想波動(dòng)、工作受到影響。同時(shí)確定每人都有兩次選擇機(jī)會(huì)，根據(jù)崗位說(shuō)明書(shū)提出崗位選擇意向。為掌握干警的思想動(dòng)態(tài)，有針對(duì)性地做好思想政治工作，試點(diǎn)單位開(kāi)展面對(duì)面談心，基本達(dá)到全院干警100%覆蓋，做到對(duì)干警的崗位意向、擇崗疑慮以及是否愿意服從安排、跨類別調(diào)整等意愿做到心中有數(shù)。

2015年3月21日、22日，由社會(huì)各界人士組成的上海市法官、檢察官遴選（懲戒）委員會(huì)聚集在上海市檢察官培訓(xùn)中心舉行第三次全體會(huì)議，首次啟動(dòng)員額制檢察官遴選，兩天里15名委員投票確認(rèn)四家檢察改革試點(diǎn)單位原檢察員進(jìn)入員額制檢察官建議名單，對(duì)各試點(diǎn)單位提名原助檢員進(jìn)入員額制檢察官建議名單候選人逐一“過(guò)堂”面試遴選。

根據(jù)一組反映四家試點(diǎn)檢察院?jiǎn)T額制分類管理實(shí)踐的數(shù)據(jù)：原有319名檢察員中有271人被確認(rèn)進(jìn)入首批員額內(nèi)檢察官建議名單，占現(xiàn)有檢察員的85%，未能確認(rèn)入額的檢察員有48人，占現(xiàn)有檢察員的15%;原有266名助理檢察員中，首批遴選進(jìn)入員額檢察官建議名單37人。這308名首批擬入額人員，占所在單位編制總數(shù)的30%。體現(xiàn)了檢察官員額適度從緊、留有余地的原則。入額檢察官學(xué)歷學(xué)位層次明顯提高，具有碩、博士以上學(xué)位人員的比例由改革前的17%上升到39%;平均年齡為44.7歲，比改革前下降了2歲。首批擬入額檢察官100%配置在司法辦案一線，實(shí)現(xiàn)了檢察官配備在司法辦案一線的改革目標(biāo)。檢察官分類管理順利推進(jìn)，達(dá)到了預(yù)期成效。