羅湖社區(qū)“活化賦權(quán)”試驗

羅苗

羅湖區(qū)的活化賦權(quán)改革是一項兼顧形式與內(nèi)容的適度讓權(quán)改革。它至少包含三項基本內(nèi)涵：賦選票、賦能、賦權(quán)。

羅湖區(qū)是深圳的中心城區(qū)之一，是深圳經(jīng)濟特區(qū)最早開發(fā)的城區(qū)，從某種意義上講，它是中國改革開放的縮影。羅湖區(qū)下轄10個街道辦事處，115個社區(qū)居委會，83個社區(qū)工作站。2015年5月，羅湖區(qū)的“活化賦權(quán)”社區(qū)治理法制化建設(shè)創(chuàng)新經(jīng)驗，獲評“2014年度中國社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果”。

那么，羅湖基層治理改革的邏輯和改革的動力機制是什么？目前已經(jīng)取得的改革效果有哪些？是否存在羅湖經(jīng)驗與羅湖模式，未來可否在全國進行推廣？這些都是值得深思的問題。

依法歸位

依法歸位是羅湖區(qū)基層治理改革的邏輯起點。那么，改革是讓誰回歸到何種位置呢？

深圳市推行“居站分社”社區(qū)管理體制的改革長達十年，“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”的模式已經(jīng)暴露出了諸多問題，在大量的社區(qū)行政資源向社區(qū)工作站傾斜之后，社區(qū)工作站不堪重負，同時社區(qū)居委會原本法定的自治、協(xié)助和監(jiān)督等功能難以有效發(fā)揮，社區(qū)居委會被逐漸邊緣化。社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、社區(qū)工作站、社區(qū)服務(wù)中心、業(yè)委會和社會組織等權(quán)責(zé)不清，相互關(guān)系難以協(xié)調(diào)。

2014年上半年，羅湖區(qū)民政局牽頭，對羅湖轄區(qū)的社區(qū)綜合黨組織、社區(qū)居委會、社區(qū)工作站、社區(qū)服務(wù)中心的實際工作職能進行系統(tǒng)調(diào)研。羅湖區(qū)民政局一共組織了五個調(diào)研小組奔赴21個社區(qū)調(diào)研。最終的調(diào)研結(jié)果顯示：羅湖轄區(qū)僅一個社區(qū)工作站要承擔(dān)10大類88小項工作事務(wù)，承擔(dān)各級檢查考核評比64項，建立電子臺賬98項、紙質(zhì)臺賬90項，各類蓋章證明事項112項，同時，在社區(qū)掛牌的各類臨時機構(gòu)至少有45種。

調(diào)研之后，羅湖區(qū)依據(jù)《城市居民委員會組織法》等70多部法律法規(guī)，對社區(qū)中的七類重要組織——社區(qū)綜合黨組織、社區(qū)居委會、社區(qū)工作站、社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)社會組織、業(yè)委會和社區(qū)服務(wù)機構(gòu)等分別在社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮的功能進行重新定位，同時，羅湖區(qū)制定了8份工作清單。其中，社區(qū)綜合黨組織6項工作職責(zé)，社區(qū)居委會13項工作職責(zé)，社區(qū)工作站11項工作職責(zé)、并協(xié)助開展15項工作，社區(qū)服務(wù)中心16項工作職責(zé)。取消了當前社區(qū)工作站所承擔(dān)的80項工作任務(wù)，9項考核評比檢查任務(wù)，25種社區(qū)臨時性組織機構(gòu)，22種電子臺賬，24種紙質(zhì)臺賬，取消了11項責(zé)任狀和65項不應(yīng)由社區(qū)開具的證明，同時，減少50%的社區(qū)工作人員，大幅度提高社區(qū)工作者的待遇。一系列改革之后，讓社區(qū)工作站“騰出雙手”以便其將更多的精力用在服務(wù)社區(qū)的基礎(chǔ)之上。

十八屆四中全會提出全面依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點在基層，推進基層治理法治化是實現(xiàn)全面依法治國的一項基礎(chǔ)性工程。羅湖區(qū)的基層治理改革的第一步是以依法歸位為邏輯起點，這是其在基層治理法治化的重要推進與落實，依法歸位的改革即是以《城市居民委員會組織法》等70多部法律法規(guī)為改革的法律依據(jù)，在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，讓社區(qū)居委會和社會組織等七大類主要社區(qū)治理主體重新歸位，重新梳理各自的職能與職責(zé)。

活化賦權(quán)

依法歸位是羅湖區(qū)基層治理改革的邏輯起點但不是終點，其改革的目的是政府適度讓權(quán)于社區(qū)。以依法歸位為改革基礎(chǔ)，在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，活化居委會，以社區(qū)居民議事會為社區(qū)決策機構(gòu)，引導(dǎo)社區(qū)居民健康有序地參與社區(qū)法治化治理。從政治學(xué)的角度理解，權(quán)力是一套執(zhí)行政策和決定的能動的工具。有人發(fā)問，羅湖區(qū)改革的活化賦權(quán)確實是賦予基層社區(qū)一套執(zhí)行政策和決定的能動力量嗎？如果是，那么這一系列能動力量又有多大？

羅湖區(qū)的活化賦權(quán)改革是一項兼顧形式與內(nèi)容的適度讓權(quán)改革。它至少包含三項基本內(nèi)涵：第一，“賦選票”。在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，賦予社區(qū)居民、社區(qū)社會組織選舉成立社區(qū)居民議事會作為社區(qū)決策機構(gòu)的權(quán)利。目前，羅湖區(qū)有115個居委會有居民代表10521人及樓棟長11213名。在此基礎(chǔ)上，每個居委會選舉產(chǎn)生一個21人的社區(qū)居民議事會，作為社區(qū)公共事務(wù)的決策機構(gòu)，它由居委會主任1名，社區(qū)社會組織代表6人，純居民代表14人組成。

第二，“賦能”。社區(qū)居民議事會作為社區(qū)公共事務(wù)的決策機構(gòu)成立之后，它必須具備決策能力才可以持續(xù)運轉(zhuǎn)，羅湖區(qū)從2014年開始舉辦近30場培訓(xùn)，旨在培養(yǎng)其項目設(shè)計能力、規(guī)則設(shè)計能力、預(yù)算編制能力、溝通表達能力、沖突協(xié)調(diào)能力、活動組織能力和財務(wù)管理能力等一系列決策和管理能力，著力提升其議事能力。

“文華十條”是羅湖區(qū)在改革實踐中探索總結(jié)的一套地方版“羅伯特議事規(guī)則”，它一共包括十條：第一條，主持中立，主持人必須保持中立和公正，不得就議題發(fā)表觀點。第二條，起立發(fā)言，發(fā)言前必須向主持人舉手申請，等主持人邀請后，方可起立發(fā)言。第三條，面向主持，發(fā)言必須首先說“謝謝主持人！”且始終面向主持人發(fā)言，不得與其他人直接辯論。第四條，表明立場，先表明立場（贊成、反對、提問等）后解釋理由。第五條，不超時，每次發(fā)言限時2分鐘，每一項議題每人最多發(fā)言2次。第六條，不打斷，任何人不得打斷發(fā)言人符合議事規(guī)則的發(fā)言。第七條，不跑題，議事必須圍繞當前議題的利弊進行分析。第八條，不攻擊，禁止人身攻擊，只能就事論事；禁止質(zhì)疑動機；不扣帽子，不貼標簽。第九條，機會均等，主持人應(yīng)讓議事各方輪流得到發(fā)言機會以保持平衡。第十條，服從裁判，主持人必須及時打斷違反議事規(guī)則的人，被打斷者應(yīng)服從主持人的裁判，馬上停止發(fā)言。

“文華十條”是羅湖區(qū)社區(qū)居民議事會的一項重要議事規(guī)則。黃貝嶺社區(qū)的一個社會組織彩霞舞蹈隊曾經(jīng)向社區(qū)居委會申請資金11300元，經(jīng)過提案人陳述、提問、辯論、修正和表決等議事程序之后，舞蹈隊的資金提案最終被逐項縮減至2100元。引進規(guī)則至社區(qū)議事討論會中，居民議事逐步由最初的臉紅耳赤的討論，轉(zhuǎn)變?yōu)槔硇杂行颉⒊浞趾徒M織化的辯論。

第三，“賦權(quán)”。社區(qū)居民議事會作為社區(qū)公共事務(wù)的決策機構(gòu)，其真正被賦予的決策權(quán)力有多大？在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過社區(qū)居民（代表）會議表決通過，將社區(qū)公共事務(wù)決策權(quán)授予社區(qū)居民議事會，議事會不承擔(dān)消防、城管、安全和計生等行政管理事項，其權(quán)利包含：社區(qū)基金的使用，社區(qū)公益服務(wù)項目的設(shè)置，社區(qū)文藝節(jié)目的點菜，社區(qū)社會組織項目的申報，環(huán)評程序中的居民評議，對區(qū)相關(guān)職能部門、街道辦事處參與社區(qū)建設(shè)工作情況的“下對上”評議等，同時，參加每一次議事會會議可以享受50元誤工補貼。目前，羅湖區(qū)將超過6000萬元的資金決策權(quán)賦予社區(qū)居委會，2015年羅湖區(qū)將設(shè)立1.6億元“民生微實事”資金，其中大部分項目決策權(quán)將賦予社區(qū)居民議事會。

羅湖試點的啟示與思考

社區(qū)作為聯(lián)系個體與國家的樞紐，在社會生活中占據(jù)著重要地位，社會治理體制改革的重點與難點在基層。從某種意義上理解，羅湖區(qū)作為深圳改革開放的原點與核心，是中國改革開放的縮影。改革本身是一個在實踐中不斷進行探索的過程，探索的實質(zhì)在于不斷深化對改革規(guī)律的認識，不斷增強探索的主觀能動性。羅湖區(qū)的基層治理改革的切入點在哪里？羅湖區(qū)的基層治理改革動力機制是什么？未來它能否持續(xù)扎實地推進下去？羅湖經(jīng)驗是否可以總結(jié)為羅湖模式，在類似社區(qū)治理改革中進行推廣？總結(jié)并反思以上問題，即是不斷增強基層治理改革的主觀能動性。

參與和賦權(quán)是羅湖改革的基本切入點。參與，一直是政治生活中的一項核心話題，羅湖區(qū)政府積極引導(dǎo)并調(diào)動社區(qū)居委會等自治組織和社區(qū)居民的公共參與，目前，其參與的廣度和深度已經(jīng)達到何種程度呢？

政治學(xué)者針對微觀社會民主理論領(lǐng)域，曾經(jīng)提出“公民參與階梯論”：第一階段是非實質(zhì)性參與形式，是政府操縱并教育動員；第二階段是象征性參與形式，是給予信息和政策咨詢；第三階段是完全型公民參與，是合作伙伴、賦權(quán)和公民自主式參與。當前我國的公民參與總體處于第一階段，但是發(fā)達地區(qū)在基層治理當中已經(jīng)開始出現(xiàn)一些第三階段的參與特征。羅湖區(qū)當前還處于第一階段逐步走向第三階段的轉(zhuǎn)變過程當中。同時，基層群眾自治是我國的一項基本政治制度，未來如何有效地把握改革，值得適當反思。

關(guān)于賦權(quán)和社區(qū)賦權(quán)，有學(xué)者將賦權(quán)的實踐運用總結(jié)為三種方式：組織賦權(quán)、雇員賦權(quán)和社區(qū)賦權(quán)。組織賦權(quán)是指通過廢除規(guī)則和其它控制對組織進行賦權(quán)。雇員賦權(quán)是指通過減少或廢除組織內(nèi)部的層級控制，將權(quán)力下放至雇員。社區(qū)賦權(quán)是指將官僚機構(gòu)的權(quán)力交給社區(qū)，意味著將公共組織對決策與資源的實質(zhì)性控制權(quán)力轉(zhuǎn)移至社區(qū)。政府向社區(qū)賦權(quán)的同時，應(yīng)該處理好從服務(wù)到賦權(quán)的過渡，政府也許不再直接向社區(qū)提供服務(wù)，但是政府仍然必須為滿足社區(qū)居民需要負責(zé)。

羅湖區(qū)的“活化賦權(quán)”具備社區(qū)賦權(quán)的特征，它意味著政府將更多的公共決策資源轉(zhuǎn)移至社區(qū)，重塑社區(qū)治理的公共精神，它為推動居民自治搭建了社區(qū)居民議事會這樣一個社區(qū)常設(shè)議事機構(gòu)，又引導(dǎo)其建立脫胎于羅伯特議事規(guī)則的本土議事規(guī)則。同時，又賦予社區(qū)居民議事會對區(qū)職能部門和街道辦事處等在社區(qū)履行的工作情況進行評議，這是區(qū)政府主動將部分公共決策資源適度轉(zhuǎn)移至社區(qū)，符合基層社會治理與基層協(xié)商民主改革的基本邏輯。

依據(jù)改革的權(quán)力運行方向，改革的動力機制一般可以大致歸納為三大類：“上級驅(qū)動”、“基層推動”和頂層設(shè)計與基層探索的良性互動。羅湖區(qū)委區(qū)政府在改革中發(fā)揮了主要的推動作用，從頂層設(shè)計出發(fā)，主動調(diào)整結(jié)構(gòu)、改變功能、整合資源和理順關(guān)系。當前，羅湖區(qū)基層治理改革的動力機制主要是來自“上級驅(qū)動”。

浙江省杭州市上城區(qū)的社區(qū)治理，亮點在于以社區(qū)需求發(fā)現(xiàn)為內(nèi)驅(qū)力、公益創(chuàng)投為外動力，助推社區(qū)社會組織成長，大力建設(shè)專業(yè)學(xué)習(xí)型和本土實踐型社會工作專業(yè)人才隊伍，提高服務(wù)居民需求的能力，推進多元主體共同治理。從短期來看，上城區(qū)“兩力”的提出者和推動者當然是政府，屬于頂層設(shè)計范疇，但是從長期來看，上城區(qū)的改革動力機制更容易尋找到一種頂層設(shè)計和基層探索良性互動有機結(jié)合的長效動力機制。

從改革的內(nèi)驅(qū)力來看，社區(qū)需求是地方政府的一般內(nèi)生動力機制，各地都比較容易把握，但是公益創(chuàng)投這一外驅(qū)動力則與地方經(jīng)濟水平等經(jīng)濟因素緊密相關(guān)。深圳市是我國首個經(jīng)濟特區(qū)，發(fā)展公益創(chuàng)投推動社會組織在基層治理改革中發(fā)揮作用同樣具備一定的優(yōu)勢。羅湖區(qū)的基層治理改革可以做足頂層設(shè)計文章，但是不可以過于依賴頂層設(shè)計，未來應(yīng)該激發(fā)基層探索活力，推動頂層設(shè)計和基層探索良性互動。

（作者單位：深圳大學(xué)當代中國政治研究所）