習(xí)近平法治思想與我國(guó)基層行政執(zhí)法問(wèn)題研究

趙揚(yáng)

[摘 要]法治作為國(guó)家大事，歷來(lái)受到黨和政府的高度重視。習(xí)近平關(guān)于法治的思想和論述，對(duì)黨和政府的法治建設(shè)和工作有重大影響。近年來(lái)，法治建設(shè)取得重大成果的同時(shí)，仍存在一些法治問(wèn)題，尤其是基層行政執(zhí)法的問(wèn)題?；鶎有姓?zhí)法對(duì)于國(guó)家法治的重要性不言而喻，因而對(duì)于目前的基層行政執(zhí)法存在的問(wèn)題進(jìn)行分析和探索是很有必要的。學(xué)習(xí)和分析習(xí)近平的法治思想和論述，并用其來(lái)探究基層行政執(zhí)法中存在的問(wèn)題、原因及建議，不僅有著重要的法制意義，更有著重大的社會(huì)意義。

[關(guān)鍵詞]習(xí)近平；法治思想；基層行政執(zhí)法

[中圖分類號(hào)]D920.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2015）06 — 0007 — 02

一、習(xí)近平法治思想概述

習(xí)近平關(guān)于法治的思想和論述主要是在各次會(huì)議、調(diào)研、訪談等活動(dòng)中，通過(guò)報(bào)告、發(fā)言、談話等方式體現(xiàn)出來(lái)。其法治思想理念新穎、內(nèi)容豐富，大概可概括為四個(gè)方面內(nèi)容。

（一）樹(shù)立法的權(quán)威的思想

“法有權(quán)威則治，法無(wú)權(quán)威則亂”。毫無(wú)疑問(wèn)，法的權(quán)威是法律制度能夠被遵守、被執(zhí)行的前提。法的權(quán)威是習(xí)近平法治思想中的極重要一環(huán)，也是法治的一個(gè)前提。就如他在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話中提到“依法治國(guó)，首先是依憲治國(guó)；依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政〔1〕”，法的權(quán)威首先體現(xiàn)在憲法的權(quán)威上。憲法是國(guó)家的最高法，它的地位和性質(zhì)就預(yù)示了它的至高性和神圣性，就必然顯示它的權(quán)威性。其次，法律的權(quán)威。法律制度是我國(guó)能夠持續(xù)推進(jìn)法治建設(shè)和依法治國(guó)的基礎(chǔ)，是國(guó)家治理和社會(huì)管理的保障。因此，必須維護(hù)法的權(quán)威性，任何人不得有超越憲法和法律的特權(quán)。

（二）保證法的執(zhí)行的思想

“法的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施”〔2〕。法律制度的執(zhí)行關(guān)系到我國(guó)的法治建設(shè)和政府依法執(zhí)政的實(shí)現(xiàn)。憲法和法律的執(zhí)行，是憲法和法律得以實(shí)現(xiàn)其目的的手段，如果沒(méi)有執(zhí)行，再好的法律制度都是一紙空文。法的執(zhí)行在習(xí)近平的法治思想中包括許多內(nèi)容，比較繁雜，畢竟影響法的執(zhí)行因素很多，譬如制度和機(jī)制體系、法治思維、法治方式等。制度和機(jī)制體系，主要是指法律執(zhí)行過(guò)程的各部門(mén)、各法律法規(guī)的協(xié)調(diào)配合體系。法治思維，就是要求我們的行政人員、人民群眾要牢固樹(shù)立法制意識(shí)，要用法治的信念來(lái)判斷是非、解決問(wèn)題。法治方式，在實(shí)際中更多的體現(xiàn)在執(zhí)法方式，執(zhí)法人員應(yīng)該以更加理性的方式、更加柔性的態(tài)度去處理群眾的訴求。

（三）推崇法的正義的思想

習(xí)近平在中央政法工作會(huì)議提出“促進(jìn)社會(huì)公平正義是政法工作的核心價(jià)值追求”〔3〕，也是法治應(yīng)有的內(nèi)在價(jià)值。法的正義內(nèi)在的包含兩個(gè)方面，即法律制定的正義和法律執(zhí)行的正義，即法律意義上的實(shí)體正義和程序正義。實(shí)體正義要求制定法律時(shí)，盡可能保障人民的利益，在法律制度上保證社會(huì)公平正義。程序正義，要求在執(zhí)法過(guò)程中，執(zhí)法主體必須嚴(yán)格遵照法律規(guī)定的程序和步驟進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)，不得損害人民的正當(dāng)利益，在自由裁量時(shí)，應(yīng)為群眾著想。

（四）建設(shè)法的隊(duì)伍的思想

法的隊(duì)伍，在此是指執(zhí)法人員。法律的制定和法律的執(zhí)行，必須要有人的因素才能實(shí)現(xiàn)。建立一支合格的法的隊(duì)伍，不僅是法律的制定、執(zhí)行的要求，也是中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的要求。習(xí)近平出席中央政法工作會(huì)議時(shí)，曾講到“我們的政法隊(duì)伍主流是好的，是一支聽(tīng)黨指揮、服務(wù)人民、能打硬仗、不怕?tīng)奚年?duì)伍”〔4〕，這也是所有法律隊(duì)伍應(yīng)有的氣質(zhì)。具體而言：在制定法律、執(zhí)行法律過(guò)程中，法的隊(duì)伍應(yīng)該堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)該樹(shù)立法治思維，應(yīng)該采用法治方式，應(yīng)該維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，應(yīng)該服務(wù)人民群眾，應(yīng)該執(zhí)行和推進(jìn)我國(guó)的法治建設(shè)。

二、我國(guó)基層行政執(zhí)法存在的問(wèn)題探析

我國(guó)的基層行政執(zhí)法工作經(jīng)過(guò)近些年的建設(shè)，目前取得了一定的進(jìn)步，主要表現(xiàn)為相關(guān)法律法規(guī)不斷完善、執(zhí)法力量持續(xù)加強(qiáng)、執(zhí)法方式逐漸轉(zhuǎn)變、執(zhí)法機(jī)制連續(xù)創(chuàng)新等。但在取得成果同時(shí)，我國(guó)基層行政執(zhí)法工作還存在一些問(wèn)題。

（一）執(zhí)法隊(duì)伍法治意識(shí)淡薄，執(zhí)法能力不足

執(zhí)法隊(duì)伍，在這里就是指執(zhí)行基層行政執(zhí)法工作和任務(wù)的公務(wù)人員?；鶎有姓?zhí)法人員主要的問(wèn)題有：首先，法治思維淡薄化?！皬乃枷敫瓷现v……落后、消極的行政思想如權(quán)力本位、官本位等思想仍在作祟，深深影響著行政活動(dòng)”〔5〕。其次，執(zhí)法方式暴力化。部分基層行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過(guò)程中，沒(méi)有樹(shù)立服務(wù)意識(shí)，沒(méi)有耐心去處理群眾的訴求，一旦自己的執(zhí)法受阻，便訴諸暴力。最后，行政執(zhí)法利益化?；鶎有姓?zhí)法為執(zhí)法人員自身利益所牽絆，損害群眾的正當(dāng)利益，甚至為了利益影響最終的執(zhí)法效果。

（二）法律法規(guī)不統(tǒng)一，執(zhí)法體制機(jī)制不完善

首先，法律法規(guī)不統(tǒng)一。我國(guó)地方政府在地方立法執(zhí)法上可以根據(jù)地方需要進(jìn)行行政立法。由于各地的實(shí)際不同就導(dǎo)致各地方行政執(zhí)法的依據(jù)不一樣。而且，我國(guó)目前還沒(méi)有一部完整的行政法。其次，執(zhí)法部門(mén)不協(xié)調(diào)?；鶎有姓?zhí)法部門(mén)的設(shè)置上不夠合理，各自的行政執(zhí)法權(quán)限劃分不清晰，會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法效率、效果不甚理想。最后，執(zhí)法監(jiān)督不完善。一般而言，政府的監(jiān)督體制對(duì)于基層行政執(zhí)法監(jiān)督力度??；社會(huì)新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)等新媒體監(jiān)督對(duì)于基層行政執(zhí)法還不夠重視；基層群眾法制意識(shí)和思維還有所欠缺。

（三）執(zhí)法程序違法，自由裁量權(quán)濫用

基層行政執(zhí)法程序的問(wèn)題，主要有兩個(gè)：一是程序違法現(xiàn)象較多。在基層行政執(zhí)法的過(guò)程中，由于各地的基層行政執(zhí)法程序有很大的自主性，而執(zhí)法人員大多還是重實(shí)體、輕程序，就使得程序違法的現(xiàn)象在基層行政執(zhí)法中比較常見(jiàn)。二是自由裁量權(quán)的濫用。自由裁量權(quán)本來(lái)是法律賦予執(zhí)法人員在一些特定情況下行使權(quán)力的一定程度的自由，但一些基層行政執(zhí)法人員卻為了某些目的和利益濫用自由裁量權(quán)，損害執(zhí)法對(duì)象的合法權(quán)益。

三、習(xí)近平法治思想視角下我國(guó)基層行政執(zhí)法的改進(jìn)建議

習(xí)近平法治思想內(nèi)容豐富、理論新穎，對(duì)我國(guó)目前的法治建設(shè)具有積極的指導(dǎo)作用。基于我國(guó)基層行政執(zhí)法的問(wèn)題，可以從習(xí)近平的法治思想中汲取營(yíng)養(yǎng)，得到指導(dǎo)。

（一）樹(shù)立法的權(quán)威

1.執(zhí)法人員樹(shù)立法制觀念

基層行政執(zhí)法是有由相關(guān)的基層執(zhí)法人員來(lái)實(shí)現(xiàn)的，必須保證基層執(zhí)法人員在頭腦里、在心靈中樹(shù)立起法的權(quán)威。因此，一方面必須從基層執(zhí)法人員的意識(shí)出發(fā)，具體而言就是要做好基層執(zhí)法人員的法治意識(shí)宣傳和教育工作。另一方面，就是由實(shí)踐出發(fā)，就是用行動(dòng)來(lái)樹(shù)立法的權(quán)威。具體來(lái)講就是要求基層行政執(zhí)法人員必須遵守法律、依法執(zhí)法，采取獎(jiǎng)懲強(qiáng)化的手段，以行動(dòng)樹(shù)立法的權(quán)威。

2.基層群眾樹(shù)立法治意識(shí)

必須加強(qiáng)基層群眾的法治意識(shí)建設(shè)：一方面要讓其樹(shù)立法的權(quán)威意識(shí)，尊崇法的權(quán)威，按照法律行事，而不屈服于個(gè)人權(quán)威；另一方面要加大法律常識(shí)宣傳，采取多種形式傳授基層群眾維權(quán)的本領(lǐng)，讓其摒棄不合法的維權(quán)方式，來(lái)用法律方式保護(hù)自己的合法權(quán)利。

（二）保障法的執(zhí)行

1.執(zhí)法者必須保證法的執(zhí)行

首先，基層行政執(zhí)法的公務(wù)人員在行政執(zhí)法過(guò)程必須采取科學(xué)的、恰當(dāng)?shù)膱?zhí)法方式，以保證執(zhí)法效果和效率?；诨鶎有姓?zhí)法的復(fù)雜環(huán)境和基層群眾的法治觀念，需要基層行政執(zhí)法人員綜合考慮人民群眾的利益和政府的執(zhí)法要求，實(shí)事求是地選取依法、利民的恰當(dāng)執(zhí)法方式。其次，必須重視執(zhí)法者的自由裁量權(quán)。以“要件——效果”的關(guān)聯(lián)性制定裁量基準(zhǔn)，簡(jiǎn)化基層行政執(zhí)法程序，制定書(shū)面執(zhí)法指南，并保證公開(kāi)?！?〕

2.執(zhí)法機(jī)制必須保障法的執(zhí)行

基層行政執(zhí)法的一個(gè)突出缺點(diǎn)就是執(zhí)法效率較低。出現(xiàn)這一問(wèn)題的根源也就是上文提到過(guò)的部門(mén)權(quán)限劃分不明晰，從而導(dǎo)致的執(zhí)法重疊和執(zhí)法空白。因此要明確地方政府各部門(mén)的權(quán)限，明確規(guī)定某一個(gè)行政事件到底歸屬那個(gè)部門(mén)處理，減少模糊性，防止推諉扯皮。要建立聯(lián)動(dòng)的行政執(zhí)法機(jī)制，同時(shí)明確各部門(mén)各自的職責(zé)，來(lái)更好處理涉及多個(gè)部門(mén)的行政執(zhí)法事件，提高效率。

（三）堅(jiān)持法的正義

1.堅(jiān)持立法正義

立法正義是執(zhí)法正義的前提。基層人民政府及其部門(mén)在制定行政法律法規(guī)時(shí)，要堅(jiān)持立法正義，就應(yīng)當(dāng)做到：要站在基層人民群眾的的立場(chǎng)去制定，爭(zhēng)取制定的法律法規(guī)在最大程度上便民、惠民、利民；要完善立法機(jī)制，保證立法工作和程序的公開(kāi)性和透明性；要堅(jiān)持科學(xué)立法，擴(kuò)大立法的社會(huì)參與，積極聽(tīng)取立法專業(yè)人員的意見(jiàn)和建議，認(rèn)真收集群眾的訴求，提高基層行政立法的民主性和科學(xué)性。

2.堅(jiān)持執(zhí)法正義

“法律的生命力在于實(shí)施”。要保證執(zhí)法正義應(yīng)當(dāng)從三方面入手：一是執(zhí)法守法，基層行政執(zhí)法人員要嚴(yán)格遵守現(xiàn)有的行政法律法規(guī)、按照法定程序執(zhí)法；二是執(zhí)法為民，基層行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)有為人民服務(wù)的覺(jué)悟，自覺(jué)維護(hù)人民群眾的正當(dāng)利益，采取柔性、理性的執(zhí)法方式；三是執(zhí)法監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)完善執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，建立“執(zhí)法記錄制度”，“明確操作流程”，“執(zhí)行重大治安決定法制審核制度”。〔7〕同時(shí)，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督，建立行政內(nèi)部監(jiān)督、媒體、群眾、網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動(dòng)監(jiān)督機(jī)制，讓基層行政執(zhí)法在陽(yáng)光中進(jìn)行。

（四）鍛造法的隊(duì)伍

1.提高個(gè)人素質(zhì)

為了基層行政執(zhí)法人員的素質(zhì)提高，應(yīng)進(jìn)行素質(zhì)建設(shè)：必須明確黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須樹(shù)立法治思想，必須擁有為人民服務(wù)的覺(jué)悟?；鶎尤嗣裾驼ú块T(mén)應(yīng)采取多種形式，對(duì)行政執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行上述教育，提高其思想政治素質(zhì)。再次，“嚴(yán)格實(shí)行行政人員持證上崗和資格管理制度”，“推進(jìn)法治專業(yè)隊(duì)伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，提高職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平”?！?〕最后，在提高自身業(yè)務(wù)素質(zhì)時(shí)，還應(yīng)當(dāng)注重個(gè)人道德素質(zhì)修養(yǎng)。

2.完善管理機(jī)制

在寄希望于基層行政執(zhí)法人員自身素質(zhì)提高的同時(shí)，還必須做好制度、機(jī)制保證，內(nèi)外結(jié)合，才能鍛造出鐵一樣的隊(duì)伍。要完善基層行政執(zhí)法隊(duì)伍的管理機(jī)制，就必須建立科學(xué)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、評(píng)價(jià)機(jī)制，就必須建立起科學(xué)的獎(jiǎng)懲制度、升降制度，就必須完善監(jiān)督機(jī)制。科學(xué)的評(píng)價(jià)機(jī)制，應(yīng)該根據(jù)基層執(zhí)法人員的綜合結(jié)果，進(jìn)行評(píng)價(jià)。在此基礎(chǔ)上鼓勵(lì)基層行政執(zhí)法人員競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)及時(shí)的精神和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，來(lái)提高隊(duì)伍活力和執(zhí)法能力，并建立升降制度，使有能力進(jìn)之，無(wú)能力者則退之。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕中共中央宣傳部.習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話讀本〔M〕.北京：學(xué)習(xí)出版社，人民出版社，2014：82.

〔2〕中共中央宣傳部.中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定〔M〕.北京：人民出版社.2014：15.

〔3〕堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法公正司法深化改革促進(jìn)社會(huì)公平正義保障人民安居樂(lè)業(yè)〔N〕.人民日?qǐng)?bào).2014-01-09.（01）.

〔4〕習(xí)近平：掃除政法領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象 堅(jiān)決清除害群之馬〔EB/OL〕.人民網(wǎng).http：//politics.people.com.cn/n/2014/0108/ c70731-24062891.html.2014-01-08/2014-11-25.

〔5〕.丁佳.基層行政執(zhí)法失范的原因分析〔J〕.法治與社會(huì).2010，（17）：166-167.

〔6〕宋華琳.基層行政執(zhí)法裁量權(quán)研究〔Z〕.

〔7〕黨的十八屆四中全會(huì)《決定》學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問(wèn)〔M〕.北京：學(xué)習(xí)出版社.黨建讀物出版社.2014：65-66.

〔8〕《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》輔助讀本〔M〕.北京：人民出版社. 2014.：17-31.

〔責(zé)任編輯：譚文富〕