推進農(nóng)村社區(qū)服務(wù)發(fā)展問題及對策探析

李昌和

摘要：有關(guān)調(diào)研表明，目前我國農(nóng)村社區(qū)服務(wù)發(fā)展存在著政府投入資金不足、服務(wù)設(shè)施建設(shè)滯后、服務(wù)供給機制不暢及鄉(xiāng)村精英人才流失等問題。其根源主要在于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡、資本投資追求高額利潤、勞動力價格迅速上漲、村民利益表達渠道堵塞及相關(guān)責任主體思想認識偏頗等。為此，要通過建立多級政府籌資模式、吸引社會資本投資鄉(xiāng)村、創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式、拓展村民利益表達渠道以及開展多種形式宣教活動等方略，大力推進農(nóng)村社區(qū)服務(wù)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展；農(nóng)村社區(qū)服務(wù)；西安市；公共服務(wù)；社會保障

中圖分類號：F320

文獻標志碼：A

文章編號：002-740820507-0079-04

加快農(nóng)村社區(qū)服務(wù)發(fā)展是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，以工促農(nóng)、縮小城鄉(xiāng)差別、實現(xiàn)共同富裕的必由之路。黨和國家歷來十分重視農(nóng)村社區(qū)服務(wù)發(fā)展工作，2006年7月，民政部頒布了《關(guān)于做好農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點工作推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的通知》，對試點工作進行了部署。2007年3月民政部出臺了《全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實驗縣市、區(qū)工作實施方案》，批復了304個“全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實驗縣市、區(qū)”。200年0月，黨的十七屆五中全會提出了“加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)”“強化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能”的新要求。20年2月國務(wù)院辦公廳公布的《社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃20-205年》提出，“繼續(xù)開展農(nóng)村社區(qū)服務(wù)試點”、“將就業(yè)、社會保障、衛(wèi)生、計劃生育、文化、體育、社會治安等基本公共服務(wù)向農(nóng)村延伸”。黨的十八大提出，“加強基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能”。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。”多年來，各級黨委、政府創(chuàng)造性地貫徹執(zhí)行黨和國家的戰(zhàn)略部署，堅持不懈地推進農(nóng)村社區(qū)服務(wù)發(fā)展，使我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成效顯著，農(nóng)民生活質(zhì)量得到改善和提高。然而，隨著農(nóng)村社區(qū)建設(shè)覆蓋面的不斷擴大，在資金投入、設(shè)施供給、人才配備及制度機制建設(shè)等方面也出現(xiàn)了制約和影響農(nóng)村社區(qū)服務(wù)發(fā)展的瓶頸問題。就此，本課題組204年通過訪談、調(diào)查問卷等形式，對西安市藍田縣、戶縣、高陵縣、長安區(qū)、閻良區(qū)等縣區(qū)農(nóng)村進行調(diào)研，旨在通過個案分析，透視當前農(nóng)村社區(qū)服務(wù)發(fā)展面臨的難題，并提出相應(yīng)對策建議。

一、西安市農(nóng)村社區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀及其問題

“做好社區(qū)”是陜西省委、省政府關(guān)于推進城鎮(zhèn)化進程的戰(zhàn)略要求，近年來西安市委、市政府按照省委、省政府的部署和要求，結(jié)合本地特色和實際，統(tǒng)籌規(guī)劃，齊抓共管，穩(wěn)步推進，使農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成效顯著。

首先，統(tǒng)籌規(guī)劃，任務(wù)明確。202年8月，《陜西省3個重點示范鎮(zhèn)鎮(zhèn)域農(nóng)村社區(qū)布局規(guī)劃及典型社區(qū)規(guī)劃設(shè)計匯編》對外公布，西安市長安區(qū)灤鎮(zhèn)街辦2個、臨潼區(qū)零口街辦3個、閻良區(qū)關(guān)山鎮(zhèn)8個、戶縣草堂鎮(zhèn)3個、藍田縣湯峪鎮(zhèn)4個及周至縣啞柏鎮(zhèn)8個被列為重點示范鎮(zhèn)建設(shè)，將把現(xiàn)有的29個村莊整合成28個新型農(nóng)村社區(qū)。西安市委、市政府根據(jù)省委、省政府安排部署，制訂了《關(guān)于加快推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化三年行動計劃203205》，203年7月西安市統(tǒng)籌辦、市財政局頒布了《西安市新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實施方案》以下簡稱《實施方案》?！秾嵤┓桨浮访鞔_提出了新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的目標任務(wù)、時限步驟、區(qū)域布局、建設(shè)標準、政策措施等。基本目標任務(wù)是從203年到205年，一手抓有形改造的00個標準化新型農(nóng)村示范社區(qū)建設(shè)，一手抓無形跟進的000個左右的片區(qū)化社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)，形成“百村示范，千村帶動”的新農(nóng)村建設(shè)格局。

其次，齊抓共管，落實責任?！秾嵤┓桨浮诽岢觯骷夵h委和政府要高度重視新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，主要領(lǐng)導要親自抓、負總責，努力形成黨委統(tǒng)一領(lǐng)導、黨政齊抓共管、部門各負其責、社會廣泛參與的工作格局?！秾嵤┓桨浮芬螅菏薪y(tǒng)籌辦全面負責全市新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作的指導協(xié)調(diào)和督導檢查，對社區(qū)建設(shè)的考核權(quán)重將占到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌分值的50%；規(guī)劃、建設(shè)、國土、農(nóng)委、財政等部門要按照“三年行動計劃”的要求，發(fā)揮職能作用，積極支持新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)；房管部門要及時為新型農(nóng)村社區(qū)居民頒發(fā)房屋所有權(quán)證；教育、衛(wèi)生、文化、體育、民政等部門要按照“渠道不亂、用途不變、統(tǒng)籌使用、各計其功”的原則，把對應(yīng)的資金集中使用到新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)上。各區(qū)縣政府、開發(fā)區(qū)管委會是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的責任主體，全面負責轄區(qū)內(nèi)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)項目的規(guī)劃定點、立項審批和建設(shè)。

再次，穩(wěn)步推進，成效顯著。西安市協(xié)調(diào)了200億元專項貸款，組織協(xié)調(diào)電力、交通、扶貧開發(fā)等部門，進行資金、政策打包扶持，形成合力集中用于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。采取獎勵補助方式，鼓勵有條件的區(qū)縣率先示范，鼓勵社會團體、企事業(yè)單位等參與新型農(nóng)村社區(qū)和片區(qū)化中心社區(qū)基礎(chǔ)性、服務(wù)性、經(jīng)營性項目建設(shè)。截至204年6月9日，全市建成以驪山新家園、涇渭姬家社區(qū)為代表的開發(fā)區(qū)帶動型示范社區(qū)6個，建成以高陵東樊、長安新聯(lián)、戶縣李家?guī)r為代表的政府主導型示范社區(qū)6個，建成以關(guān)山勝景、樓觀新鎮(zhèn)為代表的城鎮(zhèn)集聚型社區(qū)5個。[2]截至204年底，西安已累計啟動07個新型農(nóng)村社區(qū)項目和49個農(nóng)村片區(qū)化中心社區(qū)項目，向農(nóng)村居民提供城鎮(zhèn)化的生活服務(wù)、文化服務(wù)、政務(wù)服務(wù)和產(chǎn)業(yè)服務(wù)，惠及農(nóng)村居民79萬人。[3]

西安市推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)取得顯著成效的同時，在農(nóng)村社區(qū)服務(wù)發(fā)展中也存在以下瓶頸性問題：

第一，政府投入資金不足。應(yīng)該說，在黨和國家關(guān)懷和支持下，各級政府不斷增加農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金投入。204年，西安市投入資金38億元，支持38個新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和49個農(nóng)村片區(qū)化中心社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)項目。[3]但西安市規(guī)劃建設(shè)00個標準化新型農(nóng)村示范社區(qū)和000個左右的農(nóng)村片區(qū)化中心社區(qū)公共服務(wù)體系，使原有299個行政村的村民能夠享有公共服務(wù)，其社區(qū)建設(shè)需要巨額資金投入，相形之下，政府投入資金有限，社區(qū)服務(wù)資金缺口大。西安市規(guī)定：從203年起，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)專項資金70%用于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，政府支持資金實行獎補政策；獎補資金主要用于新型農(nóng)村社區(qū)的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但目前西安市新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)主要集中在住宅樓和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)資金短缺，特別是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)專項資金沒有比例劃分，獎補資金使用彈性空間大，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)發(fā)展資金可持續(xù)投入令人擔憂。本課題組對戶縣秦鎮(zhèn)秦二村、秦三村、長安區(qū)杜回村、赤蘭橋、皇子坡等、閻良區(qū)振興街辦慕鄭村調(diào)查顯示，認為政府財力投入不足的分別占545%、674%、60%。

第二，服務(wù)設(shè)施建設(shè)滯后。社區(qū)服務(wù)設(shè)施是社區(qū)服務(wù)開展的載體和基礎(chǔ)，缺少服務(wù)設(shè)施設(shè)備，社區(qū)服務(wù)項目很難開展。根據(jù)陜西200年農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)省級預(yù)算內(nèi)基建投資計劃，西安市40個農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)總投資820萬元，其中中央預(yù)算內(nèi)投資6萬元、省級基建投資33萬元、市縣區(qū)投資67萬元，每個項目村投資總數(shù)3萬元。然而，省人民政府辦公廳頒布的《陜西省社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃20—205年》強調(diào)，“十二五”時期，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)還處于起步階段，現(xiàn)有農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心3833個，覆蓋率僅為5%，遠不能滿足廣大群眾日益增長的服務(wù)需求。西安市在農(nóng)村社區(qū)已經(jīng)建立服務(wù)中心820多個，[4]但上級政府投入資金主要用于農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心辦公設(shè)施建設(shè)，社區(qū)養(yǎng)老、衛(wèi)生等服務(wù)設(shè)施建設(shè)滯后。根據(jù)本課題組對西安市戶縣大王鎮(zhèn)宋村、富村、梧村及秦鎮(zhèn)秦二村、秦三村、長安區(qū)郭杜鎮(zhèn)羊村、鄧店新村、仁村調(diào)查，認為社區(qū)需要增加醫(yī)療衛(wèi)生室的分別占432%、56%；對閻良區(qū)振興街辦慕鄭村調(diào)查，認為社區(qū)需要增加體育健身點、文化活動室、圖書室閱覽室、醫(yī)療衛(wèi)生室的分別占60%、52%、36%、32%。

第三，服務(wù)供給機制不暢。農(nóng)村社區(qū)服務(wù)對象是社區(qū)農(nóng)民，社區(qū)服務(wù)價值目標以最大限度滿足農(nóng)民的愿望和要求為出發(fā)點和立足點。然而，目前社區(qū)公共服務(wù)機制是自上而下的服務(wù)供給機制，政府建設(shè)農(nóng)村社區(qū)的熱情高漲，但忽視了農(nóng)民的愿望和要求，農(nóng)民急需的公共服務(wù)短缺，如農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療、保健、照料等服務(wù)嚴重短缺，不符合農(nóng)民愿望的公共產(chǎn)品不斷涌現(xiàn)，造成大量公共產(chǎn)品過剩，甚至有些基層部門領(lǐng)導違背農(nóng)民意愿，強行拆遷房屋，強迫農(nóng)民上樓居住，嚴重損害農(nóng)民切身利益。特別是政府職能部門對農(nóng)村社區(qū)服務(wù)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，各自為政、分散投入的問題較為突出，資源整合不夠，難以形成整體合力。本課題組對西安市戶縣大王鎮(zhèn)宋村、富村、梧村及秦鎮(zhèn)秦二村、秦三村調(diào)查顯示，依托社區(qū)居家養(yǎng)老，希望提供應(yīng)急求助的占405%；對閻良區(qū)振興街辦慕鄭村調(diào)查顯示，依托社區(qū)居家養(yǎng)老，希望提供餐飲服務(wù)送餐、小飯桌等、陪同就醫(yī)取藥和康復服務(wù)、應(yīng)急求助的分別占72%、60%、56%，且排在前三位。

第四，鄉(xiāng)村精英人才流失。由于農(nóng)村市場發(fā)展緩慢，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營收入微薄，導致農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移城市，農(nóng)村精英骨干人才流失嚴重，村莊變?yōu)椤翱諝ご迩f”或“空心村莊”。從器物方面來看，根據(jù)相關(guān)的調(diào)查與評估，中國”空心村“整治潛力近4億畝。[5]“空心村莊”的人群主要以老年人、留守兒童、殘疾人、失能及半失能者為主體，農(nóng)村老年人、病殘人、失能和半失能者需要養(yǎng)老、陪護、照料等服務(wù)，但農(nóng)村青壯年進城務(wù)工、經(jīng)商、創(chuàng)業(yè)等，社區(qū)或村集體勞動力短缺，社區(qū)或村集體專業(yè)服務(wù)人才缺失，社區(qū)服務(wù)項目難以開展。加之農(nóng)村消費主體老齡化，他們普遍缺少經(jīng)濟來源，日常生活消費潛力不足，私人資本不愿投資農(nóng)村社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)，直接影響社會資本投向農(nóng)村，也難以吸引專業(yè)服務(wù)人才到農(nóng)村社區(qū)工作。另外，農(nóng)村社區(qū)現(xiàn)有服務(wù)從業(yè)人員普遍缺乏系統(tǒng)的群眾工作和社會工作培訓，對新形勢下做好社區(qū)工作的重要性認識不足，工作熱情不夠，手段方法不多，群眾認可度不高，結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化，素質(zhì)亟待提高。

二、農(nóng)村社區(qū)服務(wù)發(fā)展問題形成的根源

根據(jù)我們對西安市區(qū)縣農(nóng)村的調(diào)研，結(jié)合對相關(guān)資料的分析，發(fā)現(xiàn)各地在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中不同程度面臨資金不足、設(shè)施缺乏、機制不暢、人才短缺等瓶頸問題。這些問題的產(chǎn)生根源主要在于農(nóng)村生產(chǎn)方式落后、市場經(jīng)濟不發(fā)達、民主機制缺失、思想認識偏頗等。

第一，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡。我國改革開放從建立特區(qū)、到開放沿海城市、再到內(nèi)陸城市開發(fā)，實質(zhì)上集中了全國人力、物力、財力，優(yōu)先發(fā)展了經(jīng)濟基礎(chǔ)好、資源豐富、市場發(fā)育好的地區(qū)城市，使少數(shù)人少數(shù)地區(qū)先富起來，導致區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，使各地居民分享改革成果差異大。一般來說，優(yōu)先發(fā)展的地區(qū)城市，享受更多優(yōu)惠政策，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效益好，政府收入利稅多，居民收入水平高，農(nóng)村社區(qū)籌資渠道廣泛，社區(qū)服務(wù)設(shè)施設(shè)備好，社區(qū)服務(wù)發(fā)展快，社區(qū)服務(wù)水平高。經(jīng)濟發(fā)展落后地區(qū)，特別是一些貧窮邊遠地區(qū)，自然資源貧乏，市場經(jīng)濟發(fā)展緩慢，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營艱難，政府收入利稅少，居民收入水平低，農(nóng)村社區(qū)籌資渠道窄，社區(qū)服務(wù)設(shè)施缺乏，社區(qū)服務(wù)發(fā)展滯后，社區(qū)服務(wù)嚴重短缺。如20年陜西農(nóng)村居民純收入排在前5位的區(qū)縣是雁塔區(qū)、未央?yún)^(qū)、閻良區(qū)、灞橋區(qū)、神木縣，其收入在2600-0800元之間。神木縣經(jīng)濟發(fā)展快，其社會養(yǎng)老、醫(yī)療服務(wù)等均走在陜西前列。因此，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展緩慢是制約和影響農(nóng)村社區(qū)服務(wù)發(fā)展的經(jīng)濟根源。

第二，資本投資追求高額利潤。資本的本性是追求利潤最大化，資本投資的價值目標是投資短、見效快、利潤大、風險小等綜合價值目標取向，資本為了追求高額利潤，多不愿投入農(nóng)村社區(qū)服務(wù)業(yè)。目前，一些農(nóng)村社區(qū)建設(shè)推進快的地方，往往是城中村或城邊村或者是整村規(guī)劃建設(shè)，投資者不僅能夠獲得社區(qū)住宅樓建設(shè)的房地產(chǎn)開發(fā)利潤，而且能夠獲得村莊合并后的剩余土地開發(fā)利潤。一些投資者寧可預(yù)先墊付資本，甚至在銀行貸款，積極爭取社區(qū)村民住宅樓、商鋪等建設(shè)項目，也不愿將資本投入農(nóng)村社區(qū)服務(wù)業(yè)。農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老、醫(yī)療等諸項服務(wù)都是農(nóng)民急需要的公共服務(wù)，但養(yǎng)老服務(wù)業(yè)具有“公益性、全面服務(wù)性和高風險性。入住養(yǎng)老機構(gòu)的老人平均年齡較大，年齡增長，自然衰老使老年人成為意外事件、傷害、疾病突發(fā)死亡的高危人群。此外，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)又是一個投資大、回報周期長、市場競爭激烈的高風險行業(yè)”。[6]因此，許多投資者不愿投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，導致農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資金、服務(wù)設(shè)施建設(shè)投入嚴重不足。

第三，勞動力價格迅速上漲。改革開放初期，我國農(nóng)村實行以家庭為單位的生產(chǎn)承包責任制，有利于調(diào)動廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)民的生活條件得到大幅度改善。隨著改革開放的深入發(fā)展和社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，促進城鄉(xiāng)生產(chǎn)資料和勞動力在全國流動，化肥、農(nóng)藥、種子等生產(chǎn)資料價格迅速上漲，農(nóng)民投入土地的費用日益增大，而糧食和農(nóng)副產(chǎn)品的價格遠低于工業(yè)產(chǎn)品的價格，加之農(nóng)村普遍采取手工工具耕作，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營收入低，難以維持農(nóng)民的基本生活。隨著農(nóng)村人口增加，農(nóng)村可耕土地銳減，城市勞動力價格上漲，使農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移城市，也導致農(nóng)村勞動力減少，農(nóng)村勞動力價格上漲，使農(nóng)村社區(qū)服務(wù)成本增加，直接影響到農(nóng)村社區(qū)服務(wù)發(fā)展。同時，農(nóng)村剩余勞動力流入城市后，絕大多數(shù)人居住在城鄉(xiāng)結(jié)合部的村莊，是流入地社區(qū)勞動就業(yè)服務(wù)的重要群體，但他們沒有被納入流入地社區(qū)服務(wù)范圍，是城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)服務(wù)發(fā)展的瓶頸。特別是農(nóng)民進城務(wù)工，大量村莊呈現(xiàn)“空心村莊”，主要以老年人為消費群體，他們沒有經(jīng)濟收入，依靠子女提供生活費用，許多老人基本生活難以保障，更談不上入住養(yǎng)老機構(gòu)養(yǎng)老，這是制約和影響農(nóng)村社區(qū)服務(wù)發(fā)展的重要因素。

第四，村民利益表達渠道不暢。由于我國“傳統(tǒng)社會殘留下來的自上而下、逐級管制的‘金字塔’式的傳統(tǒng)社會層級結(jié)構(gòu)及權(quán)力運行體制”，[7]必然導致“政治領(lǐng)域存在的根本問題是某些地方公共權(quán)力對公民權(quán)利的某種背離、能力恐慌和政府職能的某種缺位越位”。[7]這樣，有些部門領(lǐng)導在規(guī)劃農(nóng)村社區(qū)建設(shè)項目時，沒有深入開展調(diào)查研究，不廣泛征求群眾意見，僅憑主觀臆斷決策，導致公共服務(wù)產(chǎn)品供需矛盾，村民急需的公共服務(wù)產(chǎn)品缺失，不符合村民愿望的公共產(chǎn)品大量涌現(xiàn)。有些政府職能部門已形成既得利益集團，為了維護其既得利益，把利益好處留給利益群體，把責任損失留給群眾。甚至有些領(lǐng)導干部存在片面政績觀，大搞形象工程或垃圾工程，為其仕途增加政治資本，群眾怨言頗多。另外，有些領(lǐng)導干部受資產(chǎn)階級腐朽思想的侵蝕，把人民賦予的權(quán)力變?yōu)橹\取私利的工具，以權(quán)謀私，損害農(nóng)民切身利益，農(nóng)民的訴求和意見難以通過正常渠道傳遞到有關(guān)部門，農(nóng)民的愿望和要求無法被上級決策層知曉和重視，導致政府公共產(chǎn)品供給錯位。

第五，責任主體思想認識偏頗。加快農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)，大力發(fā)展農(nóng)村社區(qū)服務(wù)，是深化農(nóng)村基層社會管理改革、全面建設(shè)農(nóng)村小康社會的重大舉措。然而，推進農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)是個復雜的系統(tǒng)工程，不僅需要大量資金投入、基礎(chǔ)設(shè)施供給、專業(yè)人才配備、制度機制創(chuàng)新等，而且需要決策主體、管理主體、投資主體、服務(wù)主體等通力合作，努力實現(xiàn)其整體效能最大化。各級行政主體是農(nóng)村社區(qū)服務(wù)發(fā)展的設(shè)計者、組織者和推動者，應(yīng)牢固樹立馬克思主義的群眾觀，堅持“一切為了群眾，一切依靠群眾”的公共產(chǎn)品供給原則，大力發(fā)展農(nóng)村社區(qū)服務(wù)。然而，一些領(lǐng)導干部受封建殘余思想的影響，輕視農(nóng)民在社會改革中的作用，忽視農(nóng)村工作和農(nóng)民利益，對黨和國家的重大決策理解不深刻，貫徹執(zhí)行不到位，目標任務(wù)落實差。一些管理主體受西方思潮沖擊，拜金主義嚴重，以權(quán)謀私，違規(guī)截留、挪用和克扣涉農(nóng)資金，使國家惠農(nóng)資金嚴重縮水。另外，一些先富者對社會事業(yè)認識不夠，注重資本積累，缺乏公益事業(yè)投資；一些子女倫理道德喪失，缺少家庭責任，不孝敬父母和贍養(yǎng)老人；許多農(nóng)民小農(nóng)意識嚴重，缺乏參與鄉(xiāng)村建設(shè)的激情等，這些都制約和影響了農(nóng)村社區(qū)服務(wù)發(fā)展。

三、加快推進農(nóng)村社區(qū)服務(wù)發(fā)展的對策

如上所述，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)發(fā)展問題形成的原因是多方面的，根據(jù)我們的調(diào)研分析，當前應(yīng)注重從籌資模式、資本投資、土地流轉(zhuǎn)、民主建設(shè)、思想教育等方面入手，著力推進農(nóng)村社區(qū)服務(wù)發(fā)展。

第一，建立多級政府籌資模式，不斷增加農(nóng)村社區(qū)服務(wù)資金。由于不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性，必然導致不同地區(qū)社區(qū)服務(wù)資金籌集的差異性。對此，建議構(gòu)建全國統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、多級政府責任分擔的籌資模式，即中央政府從上年國民收入總額中劃撥一定比例作為國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)專項資金，主要用于支持欠發(fā)達省自治區(qū)的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)發(fā)展；省級政府從上年國民收入總值中劃撥一定比例作為省級統(tǒng)籌城鄉(xiāng)專項資金，主要用于支持省區(qū)內(nèi)欠發(fā)地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)發(fā)展；市、縣區(qū)級政府從農(nóng)村社區(qū)土地資源開發(fā)、居民個人所得稅等收入中劃撥一定比例作為市、縣區(qū)級統(tǒng)籌城鄉(xiāng)專項資金，主要用于縣區(qū)政府為農(nóng)村社區(qū)老年人、殘疾人、失能及半失能者等特殊人群購買服務(wù)。應(yīng)在中央、省自治區(qū)、市、縣區(qū)財政部門建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)專項資金賬戶，專項資金下?lián)堋⑸辖?、收支等實行兩條線管理。各地應(yīng)根據(jù)本地經(jīng)濟發(fā)展水平和居民家庭收入分類，農(nóng)村社區(qū)籌資除集體組織和個人各分擔資金總額四分之一外，各級政府總體應(yīng)分擔資金總額二分之一。國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導意見》，各地制訂了相應(yīng)的實施意見，各市、縣區(qū)應(yīng)嚴格按照國家省市相關(guān)文件精神，在農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、文體教育、殘疾人服務(wù)、勞動就業(yè)服務(wù)、人才服務(wù)等方面，逐步加大政府向社會力量購買服務(wù)的力度，大力促進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

[JP2]第二，注意吸引社會資本投資鄉(xiāng)村，大力支持農(nóng)村社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展。針對農(nóng)村社區(qū)服務(wù)業(yè)資本投入缺失問題，一方面，要鼓勵社會資本參與居家、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，為農(nóng)村社區(qū)老年人提供生活照料、醫(yī)療康復、家政服務(wù)、精神慰藉、緊急呼叫、安全援助和老年餐桌等。鼓勵農(nóng)村社區(qū)民辦養(yǎng)老機構(gòu)接收安置政府供養(yǎng)對象，政府按照規(guī)定標準撥付相關(guān)生活、醫(yī)療、照料等費用。另一方面，進一步明確支持社會資本參與農(nóng)村社區(qū)服務(wù)的政策。對民間投資的農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)、衛(wèi)生服務(wù)室、飲食餐館等服務(wù)業(yè)，政府給予適當補助。對社會資本興辦的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)設(shè)施提供的養(yǎng)護服務(wù)免征營業(yè)稅，占用耕地的，免征耕地占用稅，用水、用電、用氣、用熱等按農(nóng)民生活類價格執(zhí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可適當擴大公辦養(yǎng)老機構(gòu)、敬老院規(guī)模，采取公辦民營、公私合營、承包租賃等方式，適當接納有需求的村民入住養(yǎng)老機構(gòu)，不斷滿足農(nóng)民的養(yǎng)老需求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)利用閑置公用房屋、集體土地等資源，招商引資，建設(shè)公私合營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，給予投資者讓利讓稅。政府應(yīng)出臺信貸、融資等優(yōu)惠政策，吸收民間資本融資，發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)。企事業(yè)單位要通過幫扶計劃、黨員到社區(qū)包扶等形式，促進企事業(yè)單位與農(nóng)村社區(qū)互助合作，積極支持農(nóng)村社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展。[JP]

第三，創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式，努力提高農(nóng)用土地經(jīng)營效益?，F(xiàn)有農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營體制使農(nóng)民難以富裕，已成為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸因素，必須深化農(nóng)村土地經(jīng)營體制改革。應(yīng)將農(nóng)村集體土地占有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，采用土地承包、轉(zhuǎn)包、入股、租賃等多種方式，把農(nóng)戶土地集中到少數(shù)人手里，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營效益。有些農(nóng)民子弟因進城務(wù)工、經(jīng)商、工作等原因離開了農(nóng)村，在城鎮(zhèn)有固定住所和穩(wěn)定收入，使其農(nóng)村房屋閑置浪費，可通過市場交易轉(zhuǎn)為集體財產(chǎn)。根據(jù)農(nóng)村自然條件和經(jīng)濟發(fā)展狀況分類建設(shè)社區(qū)：對經(jīng)濟基礎(chǔ)好、市場發(fā)達的城中村或城邊村，可根據(jù)城市發(fā)展總體規(guī)劃，對其進行就地整合或異地安置，通過商業(yè)開發(fā)或村企合作的方式，建設(shè)現(xiàn)代都市型社區(qū)或村企合作型社區(qū)，開發(fā)其土地潛在資源，提高土地經(jīng)營效益；對土地肥沃、區(qū)位優(yōu)勢大的村莊，利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，通過小村并大村的方式建設(shè)村莊整合型社區(qū)，將村莊整合后的剩余土地作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營效益；對資源豐富、優(yōu)勢鮮明的村莊，利用產(chǎn)業(yè)開發(fā)政策，通過招商引資的方式建設(shè)資源開發(fā)型社區(qū)，集體土地入股分享利益，提高土地經(jīng)營效益；對人多地少、資源貧乏的[JP2]村莊，利用土地管理政策，通過土地流轉(zhuǎn)的方式建設(shè)舊村改造型社區(qū)，開辦現(xiàn)代家庭農(nóng)場，提高土地經(jīng)營效益；對居住偏僻、環(huán)境惡劣的村莊，利用移民搬遷政策，通過散戶集中的方式建設(shè)散戶集中型社區(qū)，發(fā)展多種生產(chǎn)經(jīng)營項目，提高土地經(jīng)營效益。[JP]

第四，拓寬村民利益表達渠道，健全民主管理機制。要給農(nóng)民提供滿意的公共服務(wù)產(chǎn)品，就要轉(zhuǎn)變目前自上而下的公共服務(wù)供給體制。因此，建議新建社區(qū)撤銷原有的村委會，建立農(nóng)村社區(qū)成員代表大會，農(nóng)村社區(qū)成員代表大會是農(nóng)村社區(qū)的最高權(quán)力機構(gòu)，農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的重大事項也必須通過農(nóng)村社區(qū)成員代表大會審議通過。未建立社區(qū)的村集體，凡是涉及農(nóng)民切身利益的重大決定，必須事前告知每個村民，召開村民大會集體決定。通過村民大會集體決定的事項，未經(jīng)村民大會表決同意不得擅自更改。各級政府網(wǎng)站應(yīng)建立農(nóng)村輿情信息反饋網(wǎng)站，設(shè)立村民侵權(quán)舉報電話，安排專人負責處理村民信訪案件，揭發(fā)侵害村民利益的違法事件，呼吁有關(guān)部門及時處理。各級紀檢監(jiān)察部門應(yīng)建立農(nóng)村違法違紀舉報網(wǎng)站、公布舉報電話，及時查處侵害農(nóng)民利益的違法違紀案件。加強農(nóng)村社區(qū)信息化系統(tǒng)建設(shè)，構(gòu)建中央、省、市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦、社區(qū)六級信息化管理系統(tǒng)，研制和開發(fā)社區(qū)服務(wù)軟件，實現(xiàn)信息資源共享。加強農(nóng)村社區(qū)服務(wù)網(wǎng)站建設(shè)，將農(nóng)村社區(qū)服務(wù)網(wǎng)站作為政府了解農(nóng)民輿情的窗口，通過農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)站及時公布重要信息，征求村民對社區(qū)重大決策的意見和建議，及時反饋村民提出的問題。

第五，開展多種形式宣教活動，不斷提高社會主體思想素質(zhì)。一是加強社會主義核心價值觀教育。通過廣播電視、新聞媒體、報刊雜志、互聯(lián)網(wǎng)等多種渠道，大力宣傳黨和國家關(guān)于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的設(shè)計理念和戰(zhàn)略要求，將十八大、十八屆三中及四中全會精神貫徹到農(nóng)村社區(qū)中去，把廣大干部和群眾的思想統(tǒng)一到黨和國家的戰(zhàn)略部署上來。二是加強現(xiàn)代科技和管理知識學習。廣大干部要認真學習國家法律制度，熟悉現(xiàn)代管理知識，掌握現(xiàn)代管理技能，嚴格遵循科學決策程序，以人為本，為廣大群眾提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)，盡力避免決策失誤給群眾造成重大損失。三是加強社區(qū)服務(wù)人員業(yè)務(wù)培訓。要公開招聘和引進優(yōu)秀人才到農(nóng)村社區(qū)工作，加強社區(qū)新進人員崗前培訓，定期選派社區(qū)服務(wù)人員到高校、培訓機構(gòu)接受培訓，使其成為社區(qū)工作的主力軍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、城市醫(yī)院的醫(yī)護人員要經(jīng)常深入農(nóng)村社區(qū)服務(wù)衛(wèi)生室指導工作，幫助社區(qū)醫(yī)護人員提高技能水平；科研院所的專業(yè)技術(shù)人員要定期到農(nóng)村社區(qū)指導工作，幫助社區(qū)服務(wù)人員提高業(yè)務(wù)水平。四是組織多種形式的文化娛樂活動。在農(nóng)村社區(qū)開展衛(wèi)生、保健、科技等知識講座，開展豐富多彩的文體活動，使農(nóng)民認識到預(yù)防保健和健身的重要性，用科學戰(zhàn)勝迷信，用先進文化娛樂形式代替迷信賭博活動，積極營造健康向上的生活氛圍。通過舉辦法律知識講座，進行法制精神和法律知識的宣傳教育，使子女明確自身的責任，促進老年人更新觀念，提高思想認識，維護社會公德。

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【責任編輯：黎峰】