公共沖突管理中的政府責(zé)任及其機(jī)制建構(gòu)

摘要：風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下公共沖突的大量存在成為當(dāng)今時(shí)代的鮮明特征。政府作為公權(quán)力的代表，在公共沖突的多元管理主體中處于核心主導(dǎo)地位。從實(shí)踐來看，公共沖突具有復(fù)雜性、突發(fā)性、群體性、不確定性和擴(kuò)散性等特征。目前，由于一些地方政府在公共沖突管理過程中沖突意識(shí)淡薄、信息溝通渠道不暢、制度供給不足、問責(zé)不到位以及組織機(jī)構(gòu)和戰(zhàn)略規(guī)劃缺乏，使其對(duì)公共沖突管理基本處于“責(zé)任懸浮”與“效果淺表”狀態(tài)。夯實(shí)政府公共沖突管理路向責(zé)任，需從構(gòu)建公共沖突管理的預(yù)警和防范機(jī)制、健全的制度體系、暢通的信息發(fā)布機(jī)制、有效的行政問責(zé)機(jī)制以及組織保障機(jī)制著手，并正確處理信息公開與輿論導(dǎo)向、政府主導(dǎo)與公眾參與、“硬件”建設(shè)與“軟件”保障之間的關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)公共沖突的有效管理。

關(guān)鍵詞：公共沖突管理；政府責(zé)任；行政問責(zé)機(jī)制；有效管理

中圖分類號(hào)：D630

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-7408（2015）08-0021-04

根據(jù)烏爾里希·貝克（Ulrich Beck）的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論，當(dāng)前人類社會(huì)正處在從古典工業(yè)社會(huì)向風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的轉(zhuǎn)型過程中。在這一變遷過程中，中國(guó)也正在進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)甚至高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，加之社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，利益格局深刻調(diào)整，利益的分化、組合導(dǎo)致彼此間摩擦、分歧、糾紛不斷增多。公共沖突的大量存在成為當(dāng)前我國(guó)公共管理亟待解決的問題。作為公共利益和公權(quán)力的代表，政府是公共管理的核心主體。公共沖突管理是公共管理的重要內(nèi)容之一。無論是公共沖突的預(yù)警、處理與化解，還是沖突化解后經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的總結(jié)，都迫切需要政府責(zé)任機(jī)制的不斷發(fā)展、健全和完善，這也是責(zé)任型政府構(gòu)建的應(yīng)有之義。從世界范圍看，應(yīng)對(duì)公共沖突或危機(jī)的能力業(yè)已成為衡量政府管理水平和領(lǐng)導(dǎo)治理能力的一項(xiàng)重要指標(biāo)。但從目前我國(guó)的公共沖突管理實(shí)踐來看，政府責(zé)任的缺失使得對(duì)公共沖突管理基本處于“責(zé)任懸浮”與“效果淺表”狀態(tài)，因此，探討完善公共沖突政府責(zé)任機(jī)制的建構(gòu)路徑，是創(chuàng)新社會(huì)管理、構(gòu)建良序社會(huì)的重要任務(wù)。

一、公共沖突管理與政府責(zé)任的內(nèi)涵分析

1 公共沖突管理的內(nèi)涵。公共沖突，就是事關(guān)公共利益的沖突，其引發(fā)事項(xiàng)或者本身就是公共事項(xiàng)，或者不是公共事項(xiàng)，但其發(fā)展影響了公共秩序、公共安全、公共福利等公共利益。[1]公共沖突具有復(fù)雜性、突發(fā)性、群體性、不確定性和擴(kuò)散性等特征。沖突本身無所謂好壞，但對(duì)公共沖突的認(rèn)識(shí)、所持態(tài)度及應(yīng)對(duì)方式，會(huì)對(duì)公共沖突的作用產(chǎn)生深刻影響。公共沖突管理，指在公共沖突發(fā)生前、中、后期，政府及政府外多元管理主體，在科學(xué)的公共管理理念指導(dǎo)下，通過監(jiān)測(cè)、預(yù)警、預(yù)防、化解、轉(zhuǎn)化、評(píng)估、恢復(fù)、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)等系列措施，盡最大努力防止和減輕公共沖突對(duì)社會(huì)造成損失的管理活動(dòng)和管理過程。這個(gè)過程包含沖突前預(yù)知，沖突中的協(xié)調(diào)、資源調(diào)配及化解方法實(shí)施，沖突后的有效性評(píng)估及經(jīng)驗(yàn)總結(jié)等?？梢哉f，此過程也內(nèi)隱一般管理所具有的計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、領(lǐng)導(dǎo)和控制過程。其實(shí)質(zhì)就是辯證認(rèn)識(shí)公共沖突，充分利用和積極引導(dǎo)公共沖突的正向功能，努力遏制和轉(zhuǎn)化公共沖突的負(fù)向功能；目的在于控制公共沖突升級(jí)，有效預(yù)防和化解公共沖突，避免人民的生命財(cái)產(chǎn)安全受到侵犯，構(gòu)建良好的公共秩序，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和穩(wěn)定發(fā)展。特別需要強(qiáng)調(diào)的是，政府不是公共沖突管理的唯一管理主體，其他社會(huì)組織等機(jī)構(gòu)也可以在公共沖突管理中起重要的作用。

2 政府責(zé)任的內(nèi)涵?！罢币辉~有廣義和狹義之分，廣義上的政府等同于國(guó)家，包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，狹義上的政府僅指行政機(jī)關(guān)。[2]本文“政府責(zé)任”中的政府主要是指狹義上的政府。公共沖突管理中政府并非唯一主體，但作為公權(quán)力的代表者和掌控者，政府在公共沖突管理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，其作用范圍涉及到其權(quán)力所能指向的各個(gè)角落。在公共沖突管理過程中，政府責(zé)任主要指政府及其工作人員對(duì)公共沖突管理所應(yīng)履行的政治、經(jīng)濟(jì)、法律、道德等職責(zé)以及未能有效履責(zé)所應(yīng)承擔(dān)的后果，即既要切實(shí)履行好應(yīng)擔(dān)責(zé)任，也要對(duì)失職后果承擔(dān)責(zé)任。其實(shí)質(zhì)就是在整個(gè)公共沖突管理過程中，政府的應(yīng)盡之責(zé)及對(duì)瀆職失職行為所承擔(dān)的后果。概括起來講，即一是對(duì)公共沖突的化解負(fù)責(zé)；二是對(duì)公共沖突造成的后果負(fù)責(zé)。正如阿爾蒙德所言：“維護(hù)秩序和……安全……，幾乎成為政治組織和政治活動(dòng)的普遍目標(biāo)，它無疑是政治體系和政治活動(dòng)所提供的主要價(jià)值之一?！盵3]

二、公共沖突管理中政府責(zé)任的缺失及其肇因探究

1 公共沖突管理意識(shí)淡薄。觀念是行動(dòng)的先導(dǎo)，一定意義上，觀念決定成敗得失。具備沖突管理意識(shí)是公共沖突管理的起點(diǎn)和前提。沖突本身并不可怕，可怕的是對(duì)沖突事件的麻木不仁和束手無策。正如阿倫·愛德華·巴斯基（Allan Edward Barsky）所說：“沖突本身無所謂好壞。但我們處理的方式?jīng)Q定了它是具有建設(shè)性還是破壞性。”[4]長(zhǎng)期以來，我國(guó)基本保持著和平穩(wěn)定的發(fā)展勢(shì)頭，加上政府績(jī)效評(píng)估的異化現(xiàn)象嚴(yán)重，促使政府部門主要追求經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展，社會(huì)管理創(chuàng)新滯后，從而嚴(yán)重缺乏危機(jī)意識(shí)和沖突意識(shí)，對(duì)潛在的和已暴露的公共沖突普遍缺乏警覺性和應(yīng)變力，致使沖突不能得到妥善處理，進(jìn)而惡化升級(jí)。

2 信息溝通渠道不暢通。信息不準(zhǔn)確、不及時(shí)、不全面是公共沖突管理決策過程中政府面臨的首要困境。當(dāng)前，我國(guó)政府信息系統(tǒng)不完善，信息收集渠道過窄，信息發(fā)布不力，政府部門間信息交流嚴(yán)重不足；同時(shí)，在現(xiàn)行行政管理體制下，政府各部門職責(zé)劃分不明確，權(quán)力、責(zé)任的條塊分割、部門封鎖，使得溝通存在比較嚴(yán)重的障礙，而信息分散和部門壟斷，導(dǎo)致信息無法在沖突爆發(fā)時(shí)迅速匯集、綜合研判，延誤沖突化解的時(shí)機(jī)。同時(shí)，由于信息溝通不暢，導(dǎo)致政府公信力下降，“老百姓對(duì)政府有偏見，政府發(fā)布信息的真實(shí)性受質(zhì)疑”，進(jìn)而發(fā)展到“公眾抱持的刻板成見使政府面臨著沉重的表達(dá)無奈”。[5]

3 公共沖突管理制度供給不足。制度的重要功能之一就是為人們的行為提供合理的預(yù)期。制度建設(shè)是公共沖突管理中非常關(guān)鍵的一環(huán)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)之一，就是他們有比較健全的公共沖突管理制度框架，如美國(guó)的《聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃》等。而我國(guó)在公共沖突管理的制度建設(shè)方面則相對(duì)滯后，常健等將我國(guó)公共沖突管理制度供給不足歸結(jié)為四個(gè)方面：制度缺位、制度管轄面不足、制度權(quán)威等級(jí)低及制度本身精細(xì)程度低等。[6]而且，目前制定的大部分相關(guān)法律制度，也是單行法、部門法居多，政府人員在處理公共沖突時(shí)仍然習(xí)慣于運(yùn)用人治方式，相對(duì)忽視了法治方式，面對(duì)公共沖突，他們首先想到的不是利用法律制度規(guī)范努力化解沖突，而是武斷對(duì)沖突事件進(jìn)行超前定性，或是“一小撮別有用心的人挑唆煽動(dòng)”，或是“有黑惡勢(shì)力操縱”，甚而將公安等推向一線，采取高壓手段解決問題，不利于公共沖突的妥善化解。

4 官員責(zé)任問責(zé)不到位。中國(guó)傳統(tǒng)的“官本位”思想和目前政府部門單一向上的責(zé)任導(dǎo)向，使得一些政府部門官員把自己視作管理者，把民眾視為被管理者，只向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，缺乏為人民服務(wù)的意識(shí)、對(duì)人民負(fù)責(zé)的意識(shí)和權(quán)力與責(zé)任對(duì)等的意識(shí)，經(jīng)常推卸責(zé)任，欺上瞞下，致使問責(zé)不到位，即便是對(duì)責(zé)任官員做出了處理，經(jīng)常是久拖不決，甚至最后不了了之。而公共沖突管理，是一種專業(yè)性、政策性較強(qiáng)的綜合性工程，往往牽涉部門較多，存在普遍的相互推諉和“搭便車”現(xiàn)象，現(xiàn)行問責(zé)又偏向于行政性問責(zé)，缺少程序性問責(zé)，偏重于同體問責(zé)，而異體問責(zé)欠缺，出現(xiàn)了很多“問責(zé)秀”“假問責(zé)”“情緒問責(zé)”等現(xiàn)象，問責(zé)結(jié)果難以服眾，極易使問責(zé)制異化為一種擺設(shè)。[7]

5對(duì)公共沖突管理機(jī)構(gòu)與戰(zhàn)略規(guī)劃重視不夠。公共沖突發(fā)生時(shí)，常設(shè)機(jī)構(gòu)有利于政府做出迅速正確的反應(yīng)。如英國(guó)成立了國(guó)內(nèi)緊急狀態(tài)秘書處、俄羅斯有聯(lián)邦安全會(huì)議和緊急事務(wù)部、美國(guó)有聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局等。因此，應(yīng)該將懂得沖突管理的人員組成專業(yè)機(jī)構(gòu)形成常設(shè)，加強(qiáng)訓(xùn)練，積累經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)現(xiàn)有的政府管理體系中，既缺乏專門機(jī)構(gòu)和健全的管理體系，又缺少具有專業(yè)素養(yǎng)的人員和良好的沖突管理運(yùn)行機(jī)制，對(duì)于公共沖突的處理經(jīng)常是臨時(shí)成立領(lǐng)導(dǎo)小組或指揮部，選派得力但并不一定專業(yè)的政府行政人員，沖突事項(xiàng)解決過后又撤銷解散，管理協(xié)調(diào)工作繁重，效果也不理想。公共沖突管理是一個(gè)跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的綜合系統(tǒng)管理工程，無論是中央政府還是地方政府，都需要立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，建立長(zhǎng)期的公共沖突管理戰(zhàn)略規(guī)劃，盡可能把握沖突管理的主動(dòng)權(quán)。2003年非典之后，我國(guó)才有意識(shí)建立了針對(duì)突發(fā)事件的法規(guī)預(yù)案以及相關(guān)管理機(jī)構(gòu)，如國(guó)務(wù)院辦公廳設(shè)國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室，其下屬50多個(gè)有關(guān)部門分屬負(fù)責(zé)相關(guān)類別的突發(fā)公共事件。可以看出，設(shè)置仍偏重于應(yīng)急，而非常態(tài)化、系統(tǒng)化。

三、公共沖突管理中政府責(zé)任機(jī)制的建構(gòu)路向

公共沖突既有“破壞性”又有“建設(shè)性”的雙重性決定了一定程度的沖突往往是促進(jìn)社會(huì)變革的推動(dòng)因素。政府應(yīng)該不斷強(qiáng)化和全面履行自身責(zé)任，建立健全公共沖突管理責(zé)任體系和管理機(jī)制，提高預(yù)防和處置公共沖突的能力，充分利用沖突的積極影響，限制沖突的消極影響，激發(fā)社會(huì)活力，構(gòu)建和諧穩(wěn)定的社會(huì)秩序。

1 構(gòu)建預(yù)警和防范機(jī)制。公共沖突的發(fā)生具有突發(fā)性特征，但并非不能預(yù)警和防范。張國(guó)慶在分析危機(jī)處理時(shí)指出，“盡管危機(jī)發(fā)展可能會(huì)有一個(gè)完整的發(fā)展周期，但只要處理得當(dāng)，就可以在危機(jī)的初期，不經(jīng)成長(zhǎng)及成熟階段，就可以消除危機(jī)，而并不一定要等到危機(jī)爆發(fā)后才著手進(jìn)行?！盵8]公共沖突盡管具有突發(fā)性等特征，但與危機(jī)相似，也有發(fā)生、發(fā)展、升級(jí)、化解等階段和周期。從這個(gè)意義上講，公共沖突的發(fā)生也存在一定的醞釀和發(fā)酵過程。因此，在公共沖突的管理過程中，強(qiáng)化預(yù)警和防范意識(shí)，構(gòu)建完善的預(yù)警防范機(jī)制，對(duì)最大程度減少公共沖突的發(fā)生及可能帶來的損失具有根本性意義。具體來講，一要從技術(shù)和制度設(shè)計(jì)上，加強(qiáng)制度建設(shè)，鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新，做好沖突管理技術(shù)和設(shè)施的配套完善，積極建立科學(xué)有效的預(yù)警系統(tǒng)，強(qiáng)化沖突信號(hào)探測(cè)，徹底消滅預(yù)警盲區(qū)，提升政府的預(yù)警和防范效能。二要建立不同意見的表達(dá)機(jī)制和對(duì)立觀點(diǎn)的交流機(jī)制，使得不同意見和分歧得到及時(shí)的表達(dá)和疏泄，防止不滿情緒的積累和沖突能量的集聚。三是針對(duì)城市拆遷、醫(yī)患關(guān)系、社保醫(yī)保改革等易發(fā)頻發(fā)公共沖突的領(lǐng)域，加強(qiáng)輿情搜集、分析、研判和疏導(dǎo)，將沖突化解于萌芽狀態(tài)或無形之中。同時(shí)，要積極普及培育公共沖突預(yù)防意識(shí)，要承認(rèn)公共沖突存在并能夠預(yù)警。在這方面，米特諾夫等認(rèn)為，“主要的敵人和需要克服的障礙是否認(rèn)”。[9]因此，在努力把握當(dāng)代中國(guó)沖突事件發(fā)生的規(guī)律和特點(diǎn)的前提下，不僅針對(duì)政府部門管理人員，還要向全社會(huì)進(jìn)行沖突預(yù)防意識(shí)的普及培育，一方面要增強(qiáng)公眾平時(shí)的警惕性，不因否認(rèn)而錯(cuò)失預(yù)警良機(jī)；另一方面也要增強(qiáng)公眾在危機(jī)發(fā)生時(shí)的快速反應(yīng)意識(shí)，提高公眾的沖突承受能力，營(yíng)造濃厚的公共沖突預(yù)防氛圍。

2 建立完善的沖突管理制度體系。杰克·奈特認(rèn)為，制度提供的信息有助于行為人制定預(yù)期。[10]現(xiàn)代社會(huì)的制度化、規(guī)范化趨勢(shì)要求，無論是常態(tài)或是非常態(tài)下，作為社會(huì)制度的供給主體，政府必須從制度的角度反思公共治理，建立健全各項(xiàng)制度和規(guī)范，實(shí)現(xiàn)公共治理的制度化、規(guī)范化、高效化，這是責(zé)任政府的重要表現(xiàn)。建立完善的公共沖突管理制度體系，就是為公共沖突管理提供良好的制度基礎(chǔ)和制度安排，明確各管理主體在公共沖突管理中的職責(zé)和權(quán)利以及在沖突狀態(tài)下的行為準(zhǔn)則。這也是發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)之一。我國(guó)目前已經(jīng)頒布了部分應(yīng)急管理制度法規(guī)，但總體來看，公共沖突制度供給嚴(yán)重不足，制度間銜接存在縫隙，難以有效統(tǒng)一，且措施規(guī)定不明晰，特別是一些必要的行政程序缺乏，雖然為化解公共沖突提供了相應(yīng)的“彈性”空間，卻很容易為政府隨意擴(kuò)大行政權(quán)力或不作為留下法律上的漏洞。因此，亟需政府建立信息暢通、反應(yīng)敏捷、指揮有力、責(zé)任明確的公共沖突管理制度體系，通過審查修改已有制度，加強(qiáng)空白領(lǐng)域制度制定，構(gòu)建完善、協(xié)調(diào)、縱橫交錯(cuò)的多層次、多范圍的公共沖突管理制度體系。同時(shí)，加強(qiáng)制度的執(zhí)行力度，用制度保證公共沖突管理的效果，提高公共沖突管理的制度化及規(guī)范性。

3 建立暢通的信息發(fā)布機(jī)制。知情權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。因此，信息是一切公共事務(wù)管理因而也是公共沖突管理的基礎(chǔ)性要素。高績(jī)效組織在情況發(fā)生變化時(shí)，能夠靈活迅速地調(diào)整以適應(yīng)新形勢(shì)，并且能保持利益共享者之間進(jìn)行公開的建設(shè)性的信息交流。[11]在發(fā)生公共沖突事項(xiàng)時(shí)，信息閉塞會(huì)導(dǎo)致沖突的失控和無畏的恐慌。而在新媒體發(fā)展形勢(shì)下，信息“轟炸”或謠言蔓延更可能誤導(dǎo)輿論走向，甚至誘發(fā)群體性情緒焦慮和緊張，形成強(qiáng)大的集體無理性，進(jìn)而促發(fā)群氓式“集合行為”等非常態(tài)社會(huì)集聚現(xiàn)象。政府部門應(yīng)該建立暢通的信息發(fā)布機(jī)制和信息共享平臺(tái)，及時(shí)搜集匯集信息，完善新聞發(fā)言人制度，及時(shí)客觀公開信息，讓公眾能夠迅速掌握、了解真實(shí)情況，提高公眾對(duì)沖突的心理承受力，增強(qiáng)各管理主體控制沖突的能力和信心，政府必須致力于整合沖突信息，建立公共沖突管理主體的交流平臺(tái)，在沖突事項(xiàng)發(fā)生的事前、事中和事后的整個(gè)過程中，始終保持沖突事項(xiàng)信息溝通與發(fā)布渠道的暢通，避免小道消息的大肆傳播擴(kuò)散，增強(qiáng)整個(gè)社會(huì)戰(zhàn)勝?zèng)_突的信心，塑造政府負(fù)責(zé)、透明、誠(chéng)信的良好形象。

4 重視異體問責(zé)、事前問責(zé)機(jī)制的落實(shí)。公共沖突事項(xiàng)的發(fā)生及其不良影響的擴(kuò)散蔓延，很多時(shí)候是由于官員玩忽職守、行政腐敗、制度漏洞等復(fù)雜的原因造成的。政府管理者應(yīng)該審慎甄別厘清公共沖突事項(xiàng)的性質(zhì)和責(zé)任，提出對(duì)事故責(zé)任者的處理建議，啟動(dòng)政治問責(zé)機(jī)制，使官員產(chǎn)生政治壓力和制約，從而盡職盡責(zé)。政治問責(zé)包括同體問責(zé)和異體問責(zé)。所謂同體問責(zé)是指執(zhí)政黨內(nèi)部對(duì)其黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)，或者行政系統(tǒng)對(duì)其行政官員的問責(zé)。[12]而執(zhí)政黨對(duì)政府及其領(lǐng)導(dǎo)的問責(zé)，從各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)基本由執(zhí)政黨推薦而產(chǎn)生這一機(jī)制來分析，性質(zhì)上亦屬同體問責(zé)。所謂異體問責(zé)制主要是指涉憲主體（政黨、政府、立法代議機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、民眾）之間的問責(zé)制，[13]其核心是民意機(jī)關(guān)的問責(zé)。當(dāng)前我國(guó)的政治問責(zé)主要是同體問責(zé)，存在問而不責(zé)或重問輕責(zé)傾向，而且離開異體問責(zé)的問責(zé)制是蒼白無力的，要通過加強(qiáng)媒體的輿論監(jiān)督、建立公益訴訟制度、充分調(diào)動(dòng)民眾監(jiān)督的積極性等措施構(gòu)建多層次、多體系的異體問責(zé)機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)問責(zé)到位，以強(qiáng)化政府的公信力，維護(hù)法律的尊嚴(yán)和責(zé)任政府的良好形象。同時(shí)，目前的官員問責(zé)制主要側(cè)重于事后之責(zé)，而非事前之責(zé)。從事后問責(zé)到事前問責(zé)，是公共沖突管理的內(nèi)在要求。要增強(qiáng)事前監(jiān)管的力度和效果，從事后問責(zé)轉(zhuǎn)為事前問責(zé)，到問政策之責(zé)、制度之責(zé)、結(jié)構(gòu)之責(zé)，以問責(zé)減少隨意行政、人治行政及惡性行政，提升公共沖突管理效果。

5 建立公共沖突管理的組織保障機(jī)制。一是設(shè)立常設(shè)性沖突管理機(jī)構(gòu)。建立起具有“集體協(xié)商、共同決策、綜合協(xié)調(diào)、職責(zé)明確、分工清晰”的常設(shè)性公共沖突管理機(jī)構(gòu)，定期組織有經(jīng)驗(yàn)的專家和政府官員對(duì)各類公共沖突進(jìn)行綜合分析，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)得失，制定符合實(shí)情的公共沖突管理戰(zhàn)略規(guī)劃，注重協(xié)調(diào)各地區(qū)、各部門以及各級(jí)政府之間的工作，加強(qiáng)他們的協(xié)同治理和整體聯(lián)動(dòng)能力。二是建立分權(quán)式的組織結(jié)構(gòu)。面對(duì)越來越多的決策，分權(quán)式組織結(jié)構(gòu)可以在政府面臨繁多決策時(shí)減輕負(fù)擔(dān)，有利于信息的收集與傳遞，提高公共沖突的預(yù)警和防范效率。一方面，可以充分利用政府自身自上而下的行政組織系統(tǒng)，設(shè)置專職專業(yè)人員負(fù)責(zé)各種與沖突有關(guān)的信息的收集、加工、分析和傳播；另一方面，要充分利用社會(huì)力量，吸收各類社會(huì)組織尤其是基層自治組織（包括村民委員會(huì)和社區(qū)）的參與。通過這兩方面的結(jié)合，形成一個(gè)上下聯(lián)動(dòng)、內(nèi)外協(xié)調(diào)的危機(jī)應(yīng)對(duì)組織網(wǎng)絡(luò)。[14]

四、正確處理公共沖突管理中的三對(duì)關(guān)系

1信息公開與輿論導(dǎo)向的關(guān)系。信息對(duì)稱是責(zé)任政府公共沖突治理的應(yīng)有之義。信息，可以及時(shí)消除某一事項(xiàng)中的不確定性因素，其意義和價(jià)值人們已形成共識(shí)，公共管理中信息的價(jià)值更是如此。在現(xiàn)代社會(huì)，由于媒體種類繁多，加之新媒體、自媒體、私媒體的出現(xiàn)，信息發(fā)布源流空前增多。作為社會(huì)的“第四權(quán)力”或社會(huì)的“守望者”，媒體憑借其獨(dú)特的角色，已成為監(jiān)督政府、引導(dǎo)輿論、穩(wěn)定社會(huì)的一支重要力量。但是，值得強(qiáng)調(diào)的是，媒體所發(fā)布的信息在為公眾消除不確定性因素、為公共沖突管理者提供暢通的溝通渠道和對(duì)話助手的同時(shí)，也可能因傳播失真或信息虛假而成為誤導(dǎo)公眾、阻礙正確決策的推手，導(dǎo)致誤解滋生，謠言橫行。此外，“任何國(guó)家和組織都不存在完全意義上的信息公開”，[15]信息完全公開反而有可能無助于公共沖突的良好處理。

公共沖突事項(xiàng)中，人們面對(duì)突發(fā)事件往往會(huì)比平日更強(qiáng)烈地信任、依賴和追隨媒體。尤其在我國(guó)當(dāng)前政府公信力不高的情況下，更是如此。因此，在公共沖突事件中，作為公共管理部門，及時(shí)、準(zhǔn)確地發(fā)布信息就顯得尤為重要，封閉信息會(huì)使公眾被迫聽信、接受虛假信息，進(jìn)而嚴(yán)重影響沖突事件的處理；而發(fā)布虛假信息將使政府公信力進(jìn)一步降低，更加失信于民眾，加劇公共沖突的復(fù)雜程度。由此，在公共沖突管理過程中，政府應(yīng)妥善把握好信息公開與輿論導(dǎo)向的走勢(shì)，既要切實(shí)保障公眾的知情權(quán)，充分利用各類媒體及時(shí)、準(zhǔn)確公開信息，合理引導(dǎo)輿論導(dǎo)向，又要充分考慮完全信息狀態(tài)下公眾的社會(huì)責(zé)任負(fù)載能力，在利用信息引導(dǎo)公眾理性行為的同時(shí)，要避免引起社會(huì)恐慌和混亂。

2政府主導(dǎo)與公眾參與的關(guān)系。政府是公權(quán)力的掌握者，這就決定了政府具有其他任何正式社會(huì)組織或非正式社會(huì)組織所不具有的行動(dòng)能力，包括資源調(diào)動(dòng)能力、協(xié)商溝通能力等等，這也是政府成為公共沖突管理的核心主體的原因。但“政府決策總是在有效信息不全、專業(yè)知識(shí)不足的情況下，少數(shù)人決定多數(shù)人甚至外行決定內(nèi)行事情的政府活動(dòng)”，[16]而公共沖突自身的復(fù)雜性和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的迫切性，若缺少了公眾的參與，沖突很難得到及時(shí)有效的化解處理，政府并不能解決所有問題，而且公共沖突不僅僅是對(duì)政府治理能力的挑戰(zhàn)，也是對(duì)社會(huì)整體能力的考驗(yàn)，沖突最終能否有效化解，還需要公眾的積極參與和主動(dòng)配合。

因此，在政府主導(dǎo)的情境下，還要積極鼓勵(lì)公眾介入公共沖突的管理，形成公眾與政府的通力協(xié)作。這就需要加強(qiáng)公眾公共精神培育，激發(fā)公眾積極參與的激情與熱情。一方面，要積極培育現(xiàn)代公共文化，激發(fā)公民的主體意識(shí)、自主意識(shí)和權(quán)利觀念，不斷提升公眾的文化素養(yǎng)和社會(huì)責(zé)任承載能力；另一方面，要通過廣泛建立公民參與的渠道和平臺(tái)，健全公民參與的制度機(jī)制，擴(kuò)大公民參與，增進(jìn)社會(huì)認(rèn)同、社會(huì)合作，不僅有助于化解公共沖突，而且有利于實(shí)現(xiàn)政府與公民之間的互信合作。[17]通過建立政府與公眾之間合作性公共沖突管理機(jī)制，不僅可以讓公眾積極主動(dòng)配合政府的行動(dòng)，緩解公共沖突管理過程中的各方利益矛盾，提高公共沖突的化解效果，也能增進(jìn)政府與公眾的信任關(guān)系，提升政府公信力和政府形象。

3“硬件”建設(shè)與“軟件”保障的關(guān)系。公共沖突具有突發(fā)性、破壞性、不確定性等特征，在公共沖突處理中，完善的“硬件”建設(shè)和合理的“軟件”保障必不可少。作為公共沖突管理的“硬件”要素，既包括各種沖突處理的基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)、專門的沖突資金儲(chǔ)備，同時(shí)也包括各類專業(yè)人員的培養(yǎng)以及各種技術(shù)水平的不斷提升。盡管綜合國(guó)力的強(qiáng)弱將在公共沖突事件中決定沖突處理的速度、進(jìn)程和質(zhì)量，但不能把經(jīng)濟(jì)條件不允許作為忽視公共沖突硬件應(yīng)急設(shè)施建設(shè)的理由。而合理的公共沖突“軟件”保障主要指各種制度安排，包括靈活的沖突預(yù)警機(jī)制、快速的沖突反應(yīng)機(jī)制、嚴(yán)密的沖突控制機(jī)制、妥善的沖突善后處理機(jī)制及科學(xué)的沖突評(píng)估機(jī)制等一系列制度安排，并準(zhǔn)備多種備選方案，為處理沖突事件留出足夠的彈性空間。[18]但就目前我國(guó)的公共沖突管理實(shí)踐而言，由于管理者對(duì)公共沖突缺乏自覺意識(shí)和防范意識(shí)，“硬件”建設(shè)不足和“軟件”保障不力的現(xiàn)象同時(shí)存在。國(guó)外的公共沖突管理實(shí)踐證明，完善的公共沖突“硬件”建設(shè)和充足的“軟件”保障不僅能為有效處理公共沖突提供有力的條件支持，同時(shí)，也將為公共沖突處理的有序化進(jìn)行提供社會(huì)心理上、公眾輿論上的牢固保障，從而利于穩(wěn)定社會(huì)秩序。因此，我們需要“兩手抓”，既重視公共沖突的“硬件”建設(shè)，又重視公共沖突的“軟件”保障，調(diào)動(dòng)一切潛在的社會(huì)資源，共同為公共沖突的有效管理提供堅(jiān)實(shí)保障。

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