國有企業(yè)紅利分配政策缺陷與改進

喬 麗

（福建師范大學 經濟學院，福建 福州 350108）

一、文獻綜述

股利分配是企業(yè)利潤分配的重要組成部分，國有企業(yè)理應按照《公司法》的規(guī)定以其稅后利潤向全體股東分配股利。國有企業(yè)稅后利潤又稱國有企業(yè)紅利，上繳紅利的過程即是國有企業(yè)分配股利的過程。計劃經濟時期，由于統(tǒng)收統(tǒng)支的經濟體制，利潤全部上繳國家，不存在紅利分配問題。從1978年開始，為搞活國有企業(yè)，紅利分配先后經歷了企業(yè)基金、利潤留成、兩步“利改稅”和承包經營的探索期，直至1993年分稅制改革，形成了稅利分流、按股紅利分配、按資分利［1］的正確分配機制。鑒于多數國有企業(yè)面臨不同程度的虧損，作為過渡措施，1994年國家規(guī)定虧損性國有企業(yè)稅后利潤暫不上繳。此后13年里，國有企業(yè)持續(xù)享受稅后利潤留存的優(yōu)惠，故逐步擺脫了困境，1998年起利潤就呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢，恢復“稅利分流”的條件已成熟。在社會各界的呼聲中，2007年我國陸續(xù)出臺《中央企業(yè)國有資本收益收取管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）等文件，國有企業(yè)交稅不交利的歷史宣告終結，國有企業(yè)紅利開始分類上繳。

然而，當前的紅利分配政策尚不完善，存在諸多缺陷。如何從國有企業(yè)出發(fā)制定科學合理的紅利分配政策，尚需進一步研究。關于國有企業(yè)紅利分配比例的確定問題，賈康（2011）、王小魯（2011）等多數學者均認為我國當前國有企業(yè)紅利收繳比例偏低。關亮［2］（2006）和楊成炎（2007）主張應分別股份制國有企業(yè)和國有獨資企業(yè)確定不同的紅利分配比例。張文魁（2007）提出應根據發(fā)展階段及融資成本來確定紅利分配比例。潘占杰（2007）提出應按行業(yè)、規(guī)模和盈利情況，根據投資回報率來確定紅利分配比例，而非固定劃線［3］。胡卓娟［4］（2008）認為，國家股東決定紅利分配比例時應根據增長潛力對企業(yè)進行分類。汪平、李光貴［5］（2009）根據股利理論、資本成本理論和可持續(xù)增長理論構建了可持續(xù)紅利分配比例估算模型。關于如何保證紅利足額上繳，張文魁（2007）指出應參照上市公司建立嚴格的年度審計制度，由可靠的會計師事務所來審計。吳海明［6］（2007）設計了具有激勵約束功能的紅利上繳模式，將國有企業(yè)分為四類：公益性或需政策特別照顧的、正常贏利且無隱瞞真實利潤的、正常贏利但部分隱瞞利潤的、微利且不足以分配紅利或虧損性的，并視情況采取不同方案。陳少暉［7］（2010）也提出了類似構想，分四類企業(yè)視情況返回紅利、取消返還或按優(yōu)先股股息上繳，欠交部分順延至下年。

以上學者的研究大多涉及國有企業(yè)紅利分配比例的確定問題，也有學者設計了激勵約束機制。這些學者的研究都對國有企業(yè)紅利分配問題提供了或多或少的指引，但都很少有學者結合國家產業(yè)布局分類研究國有企業(yè)紅利分配。本文在現(xiàn)有研究成果的基礎上，借鑒西方股利理論，就我國現(xiàn)行的國有企業(yè)紅利分配政策的缺陷進行分析，并就改進方案進行初步探討。

二、西方股利理論及借鑒

國有企業(yè)是以國家為主要股東的特殊企業(yè)，具有盈利性和公共性的雙重目標。國有企業(yè)上繳紅利即是向國家股東分配股利。因此，應充分考慮國有企業(yè)的特殊性，并在此基礎上分析西方股利政策的特征和在我國的適用性，據此制定出適合我國國有企業(yè)的紅利分配政策。

西方股利理論經歷了從經典股利理論（MM股利無關論、“手中鳥”理論和稅差理論）到現(xiàn)代股利理論（自由現(xiàn)金流量理論、信號傳遞理論、代理理論和追隨者效應理論等）的發(fā)展階段，并以此為依據形成了四大類型的股利政策（剩余股利政策，固定或穩(wěn)定增長股利政策，變動的股利政策，以及正常股利加額外股利政策）。其中，經典股利理論都存在一定的局限性，或假設條件脫離現(xiàn)實，或分析過于片面；現(xiàn)代股利理論則給我國國有企業(yè)的紅利分配實踐提供了一定的指引。

現(xiàn)代股利理論以自由現(xiàn)金流量理論、信號傳遞理論和代理理論為主流。前兩個理論對于普通股份制公司的健康發(fā)展至關重要，但對于我國國有企業(yè)的影響卻不盡相同：自由現(xiàn)金理論認為管理當局應將企業(yè)自由現(xiàn)金流量完全分派給所有者。但在我國，由于委托代理鏈條過長，代理成本很高；若放任國有企業(yè)優(yōu)先投資凈現(xiàn)值為正的項目，再以剩余的自由現(xiàn)金流作為紅利分配基礎，很容易造成管理層為了自身利益進行低效投資的局面，從而可能導致國有資產流失。信號傳遞理論相信股利支付率會影響投資者的決策。但在我國，國有企業(yè)絕大多數是國家控股，國家股東作為最大的股東，不會因為股利或紅利偏低就從關系國計民生的行業(yè)撤資，也因此造成了我國國有企業(yè)的紅利分配困境。代理理論認為支付股利可緩解股東和經理層間的委托代理問題，降低代理成本［8］。代理成本問題是我國國有企業(yè)存在的重要問題。全民股東和國有企業(yè)經理層的代理問題日益凸顯。以代理理論為指導來制定我國國有企業(yè)的紅利分配政策成為重要的改革方向。

為避免代理成本的增加和資源的極大浪費，可以上述分析為基礎，選擇“正常股利加額外股利政策”作為制定我國國有企業(yè)紅利分配政策的參照。此政策綜合了固定股利政策和變動股利政策的優(yōu)勢，是一種較為折衷的政策。這一政策的優(yōu)勢在于公司具有更大的財務靈活性；但如果因資金暫時不足需取消額外股利，則易使投資者認為公司財務狀況惡化，帶來負面影響［8］。其缺陷對于普通股份制企業(yè)的影響較為明顯，但如果用于有政策支持的國有企業(yè)，尤其是控股及獨資性國有企業(yè)，由于不必擔心因不支付固定紅利而造成股東“用腳投票”，不但可以形成固定股利的硬約束，還可以根據宏觀政策靈活調整額外紅利，有利于對管理層起到約束作用。

三、當前我國國有企業(yè)的紅利分配政策及其缺陷

（一）當前我國國有企業(yè)的紅利分配政策

我國的國有企業(yè)主要可分為股份制國有企業(yè)和國有獨資企業(yè)兩大類型。從2007年實行《暫行辦法》開始，財政部對于國有控股、參股企業(yè)的紅利分配政策都未出現(xiàn)重大變化，要求此類企業(yè)應付國有投資者的股利、股息，按照股東會或者股東大會決議通過的利潤分配方案執(zhí)行，依法分配年度凈利潤。當年不予分配的，應當說明暫不分配的理由和依據，并出具股東會或者股東大會的決議［9］。

對于國有獨資企業(yè)而言，時至2015年5月，其紅利分配政策（包括紅利分配比例即凈利潤上繳比例和紅利分配范圍）經歷了2007年、2011年、2012年、2013年、2014年次五調整（如表1所示）。從表1可以看出，從2007年到2011年，紅利分配政策所規(guī)范的企業(yè)范圍迅速擴大，比例亦有所提高；但與2011年相比，2012年的紅利分配政策并無明顯變化，僅第三類企業(yè)范圍稍有擴大。2013年和2014年兩年的紅利分配政策則將煙草企業(yè)作為重點單獨分類，并將紅利分配比例整體提升，升幅均為5%?？傮w來看，針對國有企業(yè)的紅利分配政策以2012年為分界點，2012年之前，政策重心在于擴大紅利分配的企業(yè)范圍；2012年之后，參與紅利分配的企業(yè)范圍再無重大變化，政策重心轉向紅利分配比例的提升。經過政策調整，企業(yè)分類逐步細化，參與紅利分配的國有企業(yè)逐年增多，紅利分配比例逐年上升，呈現(xiàn)良好態(tài)勢。然而，上述紅利分配政策的制定缺乏相對科學的依據，存在一定程度的主觀性，缺陷日益凸顯。

表1 國有企業(yè)紅利分配政策變化表

（二）當前國有企業(yè)紅利分配政策的缺陷

我國國有企業(yè)的紅利分配制度幾經修正，有所完善，但由于政策慣性和既得利益者抵觸情緒的存在，現(xiàn)行政策無法得到有效落實，存在以下缺陷：

1.紅利分配比例偏低，損害效率與公平

（1）國有獨資企業(yè)。目前我國國有獨資企業(yè)的紅利分配比例由政策規(guī)定（如表1所示）。時至2014年，政策規(guī)定的最高上繳比例已提升至25%，然而，實際上繳情況卻不容樂觀。根據財政部網站資產管理司的數據，2014年1～12月中央企業(yè)累計實現(xiàn)利潤總額24 765.4億元，則相應的凈利潤應為18 574.05億元。同時，財政部網站預算司的數據顯示，2014年中央國有資本經營收入預算數為1 578.03億元，其中：利潤收入1 414.9億元，股利、股息收入1.1億元，則2014全年預計可從中央企業(yè)獲得的紅利總額應為1416億元。暫不計預算收入與決算收入的差異（2014年決算數據尚未公布），即使預算收入能全額實現(xiàn)，2014全年中央企業(yè)的平均紅利上繳率（即擬上繳紅利與凈利潤的比值）約為7.62%。由于中央企業(yè)絕大多數具有資源壟斷特性，按照《通知》的規(guī)定計算，平均紅利上繳比率理應在20%以上，7.62%的平均上繳率明顯處于較低水平。中央企業(yè)尚且如此，地方性國有企業(yè)的上繳情況可想而知。事實上，即使足額上繳，與國際水平相比，我國現(xiàn)行的最高征繳比例（25%）依然偏低。早在2005年，世界銀行報告指出，美、英、德、法等國公共事業(yè)公司的平均紅利分配率高達40%～46%。陳少暉（2010）亦指出，歐美國家的紅利分配比例普遍保持在42%～65%的較高水平。賈康（2011）又提到，國際上國有資本上繳盈利的比例普遍高于30%～40%，英國盈利較好的企業(yè)甚至達到70%～80%。毋庸置疑，按照現(xiàn)行政策，即使是上繳紅利相對較高的資源性和壟斷性國有企業(yè)，其20%～25%的比例與國際水平相比仍有較大差距。

（2）國有控股企業(yè)。在我國的國有企業(yè)紅利分配實踐中，國有控股企業(yè)的紅利分配也并不樂觀。陳少暉、朱珍的研究表明，我國鋼鐵等行業(yè)國有上市公司極少對股東分配利潤，或只是象征性紅利分配，且股息率極低［10］；對于國資委間接持股的公司，還存在國有集團公司截留全部或部分股利供內部支配的情況。

綜上可知，目前我國國有企業(yè)的總體紅利分配情況不容樂觀，分配比例明顯偏低，與良好的盈利狀況極不匹配，造成巨額利潤滯留在國有企業(yè)內部。這樣的分配格局一方面加劇了國有企業(yè)的壟斷，導致了國有企業(yè)的低效投資，在造成極大的資源浪費的同時致使社會凈福利受損；另一方面構成了國有企業(yè)高管及職工的高薪來源，加劇了貧富分化，并導致了國有股和非國有股分配的不公平。

2.紅利分配范圍偏窄，未覆蓋全部國有企業(yè)

根據財政部網站的有關說明，歷年納入國資預算范圍的中央一級企業(yè)數量如表2所示（黑體數字部分表示與上年相比新增的企業(yè)）。

表2 歷年納入國資預算范圍的中央一級企業(yè)分布表 單位：戶

納入國資范圍的企業(yè)即是實施國有企業(yè)紅利分配的企業(yè)。從表2可以看出，2010年以前，實踐國有企業(yè)紅利分配的集團僅限于國有資產管理委員會管理的企業(yè)、中國煙草總公司和中國郵政集團；2011年起，教育部、文化部、農業(yè)部等部委所屬的約652戶國有企業(yè)被新增到紅利上繳的范圍中；2012年，紅利分配范圍繼續(xù)擴大，涵蓋了包括國資委等部委所屬的301戶一級國有企業(yè)，重點是中央文化企業(yè)；2013起，預算范圍沒有太大變動，但一級企業(yè)總數有所減少，至2014年預算時，國資預算范圍內的一級企業(yè)總數已降至與2011年相當的水平；2015年，教育部所屬企業(yè)有了較大幅度的增長，呈現(xiàn)出教育部門國有上繳紅利的曙光，但其他部門并無太大變化。

根據可查明的公開數據，到2014年5月為止，中央各部門所屬企業(yè)已多達8 288戶［10］；與此相比，雖然上繳利潤的央企數量有增加的趨勢，但所占比例僅1／8，還有大量的中央國有企業(yè)沒有將其稅后紅利分給全民股東。尤其是利潤豐厚的金融類國有企業(yè)，至今未被列入上繳紅利的名單。中央企業(yè)的稅后利潤征繳情況尚且如此，地方性國有企業(yè)可想而知。目前，我國金融性企業(yè)尤其是國有企業(yè)的競爭能力已經有了很大提高，理應向其收取紅利返惠于民，并逐步實現(xiàn)全部國有企業(yè)的紅利分配。事實上，已有文件將此問題作為深化經濟體制改革的重點進行規(guī)范，但一直未見成效。稅后利潤征繳制度有待進一步完善和落實。

四、國有企業(yè)紅利分配政策設計思路

鑒于上述紅利分配比例低、范圍窄及由其引發(fā)投資效率低下等現(xiàn)實問題，支付盈余、提高紅利支付率已成為政策設計的重點。筆者認為，在制定紅利分配政策時，應具體到每一行業(yè)每一國有企業(yè)，根據各企業(yè)的規(guī)模、盈利能力、現(xiàn)金狀況、治理結構的不同，分階段、分行業(yè)、分類型，差別對待，而非一刀切上繳。合理的紅利分配政策應在保證全民股東權益的同時保障各行業(yè)國有企業(yè)的長遠可持續(xù)發(fā)展［11］。

目前，我國國有企業(yè)大致分為兩類：一類是股份制國有企業(yè)，這類國有企業(yè)一般涉足競爭性領域；另一類是國有獨資企業(yè)，這類國有企業(yè)一般涉及自然壟斷行業(yè)和行政壟斷性企業(yè)。競爭性領域的國有企業(yè)應分別參股和控股兩種情況來處理：對于國家參股的企業(yè)，其紅利分配方案應由公司股東大會決議，各股東無論性質如何一律同股同權，政府無權干涉，若該公司不能滿足投資報酬率，股東可用腳投票，撤資轉投其他績效更高的企業(yè)；對于國家控股的企業(yè)，紅利分配政策應由政府約束，分別各企業(yè)的不同經營環(huán)境制定合理的紅利上繳政策。壟斷性國有企業(yè)缺少競爭對手，享有壟斷利潤和資源收益，應由政府嚴格約束：自然壟斷性國有企業(yè)應嚴格價格管制，如按照邊際成本定價，虧損部分由政府補貼，從而消除壟斷利潤，使之不存在稅后利潤上繳問題；行政壟斷性國有企業(yè)由于享受政府特權、收入穩(wěn)定，理應最大限度強化紅利分配。

長遠看來，政府應逐漸從競爭性領域撤資，至少從控股減持為參股狀態(tài)，實現(xiàn)“政企分離”，以減少對民營資本的擠兌，增強民營企業(yè)的活力，提高資金的利用效率。屆時，股份制國有企業(yè)的紅利分配政策應全部由市場化的企業(yè)通過股東大會來決議，“用腳投票”等市場化機制自然會優(yōu)化資源配置。國有獨資企業(yè)則應強化“股權資本投資者理應獲取投資報酬”的意識，克服政策慣性，保證全民股東的應有權益。

具體而言，關于改進現(xiàn)有紅利分配政策的設計，初步構想如下：

（一）股份制國有企業(yè)：基于行業(yè)資本成本的固定股息＋基于企業(yè)實際的額外紅利

對于股份制國有企業(yè)，國家股跟普通股處于平等地位，同樣享有獲得投資報酬的權利。無論是內部留存的資金，還是通過債權人、股東籌集的資金，都存在資金成本。內部融資的問題，同時也是紅利分配的問題，高內源融資意味著低紅利分配。國有參股企業(yè)的紅利分配政策由股東大會決議確定，無需政府干涉；對于國有控股企業(yè)，為了防止經理人盲目投資導致資本運營效率低下，政府在設計紅利分配政策時必須與資本運營效率結合在一起，同時體現(xiàn)出不同行業(yè)、不同規(guī)模國有企業(yè)的不同盈利能力。

基于以上分析，目前政府在設計國有控股企業(yè)的紅利分配政策時，可以參照前述“正常股利加額外股利政策”的思路：包括政府在內的全體股東首先要按固定的收益率取得投入資本的股息，然后視情況參與剩余利潤的紅利分配。依此思路，上繳國庫的國有企業(yè)紅利可按以下公式計算：國有資本收益＝固定股息＋額外紅利＝國有資本占用量×固定股息率＋額外紅利［12］。其中，固定股息率根據不同行業(yè)的經營狀況及資本成本（方法見圖1）來確定；對于處于劣勢的競爭性國有企業(yè)，固定股息率不得低于國債利率。如若當期可供分配利潤確實不夠支付固定股息，可留待以后的盈利年份補足。額外紅利則視企業(yè)面臨的風險大小及未所處的發(fā)展階段來決定是否分配及分配多少。

圖1 國有企業(yè)行業(yè)資本成本計算流程圖

這種紅利分配方式一方面保證了包括國家股東在內的全體股東的基本權益，無論其報表利潤是否真實都必須上繳與行業(yè)相匹配的固定部分；另一方面又照顧到了盈利不佳的國有企業(yè)，避免了一刀切的現(xiàn)象。

隨著國有資本逐漸退出競爭性行業(yè)，國有控股逐漸變?yōu)閰⒐缮踔镣耆顺觯t利分配政策則相應地改由股東大會決議確定。

（二）國有獨資企業(yè)：科學確定的基準股利支付率＋產業(yè)政策、總體規(guī)劃導向的額外股利

國有獨資企業(yè)主要分為兩大類：自然壟斷性國有企業(yè)和行政壟斷性國有企業(yè)。對于自然壟斷行業(yè)的國有企業(yè)而言，由于規(guī)模經濟和成本弱增性的特點，行業(yè)壁壘很高，從而缺乏有效的競爭，導致社會凈福利受損、運行效率低下。這類國有企業(yè)主要涉及電信、郵政、電力、水利、天然氣等關系國計民生的領域［13］，應由政府通過直接或者間接的方式進行嚴格的價格管制，如按照邊際成本進行定價，從而防止壟斷企業(yè)通過高價獲取壟斷利潤；對于按此方法定價發(fā)生的虧損，由政府進行補貼，最后將不存在紅利分配的問題。

對于行政壟斷性國有企業(yè)而言，其壟斷性源于行政法律，大都由于政策需要而形成。此類國有企業(yè)多享有政府特權，執(zhí)行公共政府職能，有著穩(wěn)定的利潤來源，如煙草、軍工企業(yè)。對于這類企業(yè)，在設計紅利分配政策時，既要滿足國家宏觀調控的需要，又保證足夠高的紅利支付率，以避免管理層濫用職權、揮霍巨額利潤，保證政策性行業(yè)健康有序發(fā)展?；诖?，筆者建議，行政壟斷性國有企業(yè)的紅利分配政策應反映十八大深化改革的要求，并采用“正常股利加額外股利政策”的模式：首先，采用一定的方法確定基準股利支付率，如借鑒匡賢明，梅東海［14］（2011）的做法，測算出基本公共服務均等化所需財力，并以此為錨倒推出紅利分配比例。其次，根據政府在改革中的產業(yè)政策和總體規(guī)劃對不同企業(yè)的額外紅利進行調整：對于需要政策擴張的產業(yè)，為扶持其發(fā)展，可以收取較低的額外紅利甚至取消額外紅利；對于政府欲縮減甚至想逐步退出的產業(yè)，可制定較高的額外紅利支付率，以控制其成長進程。這種方式一方面可以收取固定的股利，控制所有行政壟斷企業(yè)的利潤增長；另一方面可以憑借紅利分配政策來調整國家產業(yè)布局，起到宏觀調控的作用。

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