試論新行政訴訟法對(duì)依法治國(guó)的保障作用

成方興 張海英

[內(nèi)容提要]要實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的方略，各級(jí)政府和各行政機(jī)關(guān)不僅要帶頭守法、依法行政，更要在出現(xiàn)違法情形時(shí)能夠切實(shí)有效地承擔(dān)法律責(zé)任，這不僅是人民群眾對(duì)現(xiàn)代司法制度的急切需求，更是依法治國(guó)方略能夠得到實(shí)現(xiàn)的重要保障。在《行政訴訟法》修改的過程中，黨的十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)召開，對(duì)建設(shè)法治中國(guó)、全面推進(jìn)依法治國(guó)提出了新任務(wù)、新要求，新的《行政訴訟法》貫徹了三中全會(huì)、四中全會(huì)決定精神，相信它的實(shí)施，對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)，將是一股強(qiáng)大的推動(dòng)力。

[關(guān) 鍵 詞]行政訴訟法；依法治國(guó)；保障；作用

《行政訴訟法》是1989年由第七屆全國(guó)人大第二次會(huì)議通過、1990年10月1日實(shí)施的。這部被稱為“民告官”的法律，在我國(guó)法治國(guó)家建設(shè)中具有里程碑意義。但隨著依法治國(guó)全面推進(jìn)，《行政訴訟法》與實(shí)際生活不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)的問題也日漸突出，行政訴訟程序法律在司法實(shí)踐當(dāng)中出現(xiàn)了很多滯后和不協(xié)調(diào)的因素，表現(xiàn)為行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難。雖然這些問題與我國(guó)目前所處的法治發(fā)展階段有關(guān)，但制度本身也存在不適應(yīng)人民群眾的司法需求、不適應(yīng)建設(shè)法治國(guó)家的客觀需要的情況。為此，有必要對(duì)《行政訴訟法》予以修改完善。而此次修改的內(nèi)容，被學(xué)者譽(yù)為“依法治國(guó)的抓手和試金石”，堪稱一部可以有效地把“行政權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”的法律。具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面。

一、進(jìn)一步強(qiáng)化了行政訴訟法的行政法律監(jiān)督職能，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政

依法行政是依法治國(guó)的基石和保障。行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定設(shè)立，并依法取得和行使其行政權(quán)力，對(duì)其行政行為的后果承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。依法治國(guó)的成功與否，核心在于行政機(jī)關(guān)能否做到遵法與守法，更重要的是在于行政機(jī)關(guān)一旦違法后是否能夠得到切實(shí)有效的制裁?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）中指出：“全面推進(jìn)依法治國(guó)，必須強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約與監(jiān)督?！北娝苤?，訴訟法作為程序法是保障實(shí)體法切實(shí)有效施行的前提，在眾多的行政權(quán)力制約和監(jiān)督體系當(dāng)中，行政訴訟法律監(jiān)督具有無可替代的公正性和優(yōu)越性。

（一）新《行政訴訟法》確立了行政首長(zhǎng)出庭制度

法治的關(guān)鍵在于治權(quán)、治官，就是要將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，行政權(quán)與人民群眾最為密切，公民從生到死，企業(yè)從設(shè)立到運(yùn)營(yíng)，都離不開行政權(quán)；同時(shí)，行政權(quán)的行使也最容易侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。因此，四中全會(huì)《決定》提出強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。制約和監(jiān)督行政權(quán)，是依法治國(guó)的重點(diǎn)，也是難點(diǎn)，需要由多項(xiàng)制度構(gòu)成的制約和監(jiān)督的體系，而行政訴訟是這個(gè)體系中一個(gè)非常重要的方面。此次《行政訴訟法》修改，首先刪去了原來立法宗旨中的“維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”的內(nèi)容，并在具體制度上強(qiáng)化了對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。

確立了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度。《行政訴訟法》實(shí)施以來，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴很少，一般由行政機(jī)關(guān)工作人員代理出庭，有的案件甚至只委托代理律師出庭，“告官不見官”，不利于化解矛盾。近年來，一些地方推行行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，有利于及時(shí)化解矛盾，也有利于提高行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人依法行政的意識(shí)，取得較好的法律效果和社會(huì)效果。根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，《修改決定》維持了被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的原則，強(qiáng)化了行政機(jī)關(guān)工作人員出庭。應(yīng)當(dāng)說，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，是一項(xiàng)具有中國(guó)特色的訴訟制度，是解決中國(guó)行政訴訟問題的一劑“中藥”。由于在行政訴訟領(lǐng)域當(dāng)中，作為被告的行政機(jī)關(guān)屬于強(qiáng)勢(shì)一方，往往具有良好的法律資源可以利用，在法律糾紛產(chǎn)生后，行政機(jī)關(guān)往往能夠委托專業(yè)的法律人員代為進(jìn)行行政訴訟，而作為原告的公民、法人或其他組織出于對(duì)訴訟成本及行政機(jī)關(guān)影響力的考慮大多數(shù)不會(huì)聘請(qǐng)專業(yè)的法律人員參與訴訟，這就造成了原被告雙方在法律資源優(yōu)勢(shì)上先天性的不平等，一旦原告敗訴，老百姓多數(shù)會(huì)懷疑人民法院與行政機(jī)關(guān)官官相護(hù)，如果行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴，當(dāng)庭傾聽及回答原告方、審判人員的提問、參與法庭庭審全過程，不僅緩解了官民矛盾，避免不必要的誤會(huì)產(chǎn)生，幫助審判法官查明案情，促進(jìn)案件的最終解決，而且有利于行政首長(zhǎng)發(fā)現(xiàn)本單位在行政執(zhí)法過程當(dāng)中存在的問題，達(dá)到行政機(jī)關(guān)提高執(zhí)法、守法水平的目的。

（二）加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)不執(zhí)行行政判決的懲處力度

由于中國(guó)特殊的國(guó)情所決定，司法權(quán)力相較于行政權(quán)力依然處于比較薄弱的地位，行政機(jī)關(guān)倚仗其自身的優(yōu)勢(shì)地位及影響力，藐視人民法院依法行使司法權(quán)力的情形常常出現(xiàn)。隨著司法改革的進(jìn)一步深入，上述情形將會(huì)得到較大改善。但是，目前行政機(jī)關(guān)不執(zhí)行、消極執(zhí)行人民法院行政判決的問題仍較為突出，極大地?fù)p害了行政訴訟中原告方的合法權(quán)益。

為增強(qiáng)人民法院生效法律文書的神圣性和可執(zhí)行性，警示、敦促行政機(jī)關(guān)在以后的行政執(zhí)法過程當(dāng)中能夠做到依法行政，懲處違法行政行為，新《行政訴訟法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的，人民法院可以采取下列措施：一是對(duì)應(yīng)當(dāng)歸還的罰款或者應(yīng)當(dāng)給付的款額，通知銀行從該行政機(jī)關(guān)的賬戶內(nèi)劃撥；二是在規(guī)定期限內(nèi)不履行的，從期滿之日起，對(duì)該行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人按日處五十元至一百元罰款；三是將行政機(jī)關(guān)拒絕履行的情況予以公告；四是向該行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察、人事機(jī)關(guān)提出司法建議。接受司法建議的機(jī)關(guān)，根據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理，并將處理情況告知人民法院；五是拒不履行判決、裁定、調(diào)解書，社會(huì)影響惡劣的，可以對(duì)該行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留；情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

二、進(jìn)一步保障行政相對(duì)人的訴訟權(quán)益，方便行政相對(duì)人行使行政訴權(quán)

為公民權(quán)利提供司法救濟(jì)是法治國(guó)家的一項(xiàng)重要功能?，F(xiàn)實(shí)中行政訴訟立案難問題突出，法院不愿意受理行政案件，有些受理了也不能公正審理，司法的公信力喪失，導(dǎo)致群眾“信訪不信法”，每年高達(dá)數(shù)百萬件的行政糾紛進(jìn)入信訪渠道，而進(jìn)入行政訴訟渠道的只有十幾萬件。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)：2013年，全國(guó)信訪系統(tǒng)接待超過1 000萬人（次），其中涉及對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為有爭(zhēng)議的超過600萬件。同期人民法院受理的行政案件不到14萬件，作為行政機(jī)關(guān)自我糾正錯(cuò)誤的行政復(fù)議受理行政復(fù)議案件還不到10萬件，二者合計(jì)只占當(dāng)年行政糾紛的3%。行政訴訟的救濟(jì)作用沒有得到很好地發(fā)揮，不利于國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。新《行政訴訟法》為了保障行政相對(duì)人及時(shí)行使行政訴權(quán)，進(jìn)行了較大程度的修改。

（一）新《行政訴訟法》擴(kuò)大了行政訴訟的受案范圍

一是將“具體行政行為”修改為“行政行為”。修改前《行政訴訟法》用具體行政行為概念，目的是與抽象行政行為相區(qū)別，當(dāng)時(shí)的主要考慮是限定行政訴訟的受案范圍。由于具體行政行為是一個(gè)相對(duì)概念，不科學(xué)、不準(zhǔn)確，實(shí)踐中有的地方法院不愿受理行政案件，對(duì)具體行政行為作過窄解釋，對(duì)應(yīng)當(dāng)受理的行政案件不受理，客觀上造成立案難。實(shí)際上，對(duì)哪些行政行為可訴，哪些行政行為不可訴，法律作了明確列舉，沒有必要再?gòu)母拍钌霞右韵拗?。因此，《修改決定》用“行政行為”取代“具體行政行為”，與“規(guī)范性文件”相對(duì)應(yīng)，解決具體行政行為概念存在的模糊空間，實(shí)際上擴(kuò)大了受案范圍。

二是將規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為納入受案范圍。根據(jù)轉(zhuǎn)變政府職能的需要，越來越多的公共管理和服務(wù)職能將由社會(huì)組織承擔(dān)。這些組織的行為侵犯了公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，也應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟解決。為此，《修改決定》在目前《行政訴訟法》將法律、法規(guī)授權(quán)組織作出的行政行為納入受案范圍的基礎(chǔ)上，明確將規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為納入受案范圍。有的意見提出，目前許多規(guī)章以下的規(guī)范性文件授權(quán)社會(huì)組織實(shí)施公共管理和服務(wù)行為，建議都納入受案范圍。從保護(hù)公民權(quán)利的角度看，這一觀點(diǎn)是對(duì)的，實(shí)踐中法院也受理這類行為引起的爭(zhēng)議。但立法不能完全順從現(xiàn)實(shí)情況而不發(fā)揮引領(lǐng)和規(guī)范作用，按照依法行政的要求，社會(huì)組織實(shí)施公共管理和服務(wù)行為，都應(yīng)當(dāng)有法律、法規(guī)、規(guī)章作為依據(jù)，不能由規(guī)章以下規(guī)范性文件授權(quán)。隨著我國(guó)法律體系的進(jìn)一步完善和將來地方立法權(quán)向所有設(shè)區(qū)的市擴(kuò)大，這一點(diǎn)既是可行的，也是必要的。

三是增加受理的具體列舉事項(xiàng)，從原來的八項(xiàng)，增加到十二項(xiàng)。主要是將司法實(shí)踐已受理、對(duì)公民權(quán)利影響大的一些行政案件進(jìn)一步明確，其中將爭(zhēng)議較大的行政合同納入受案范圍，頗受矚目。

（二）暢通行政訴訟通道，促使行政訴訟步入正軌

針對(duì)司法實(shí)踐當(dāng)中行政訴訟的重大弊病立案難問題，新《行政訴訟法》主要做了兩大方面的修改：

一是改革立案程序，建立立案登記制。按照四中全會(huì)《決定》的要求，改革行政案件受理制度，變立案審查制為立案登記制。新《行政訴訟法》規(guī)定：人民法院在接到起訴狀時(shí)對(duì)符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟?。?duì)當(dāng)場(chǎng)不能判定是否符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)接收起訴狀，出具注明收到日期的書面憑證，并在七日內(nèi)決定是否立案。不符合起訴條件的，作出不予立案的裁定。裁定書應(yīng)當(dāng)載明不予立案的理由。原告對(duì)裁定不服的，可以提起上訴。起訴狀內(nèi)容欠缺或者有其他錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明，并一次性告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的內(nèi)容。

二是追究不立案的責(zé)任。新《行政訴訟法》規(guī)定：對(duì)于不接收起訴狀、接收起訴狀后不出具書面憑證，以及不一次性告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的起訴狀內(nèi)容的，當(dāng)事人可以向上級(jí)人民法院投訴，上級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正，并對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，當(dāng)事人可以向上一級(jí)人民法院起訴。上一級(jí)人民法院認(rèn)為符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)立案、審理，也可以指定其他下級(jí)人民法院立案、審理。

此次《行政訴訟法》的修改，亮點(diǎn)不少，進(jìn)步頗多，但也留下一些課題、一些爭(zhēng)論，需要在實(shí)踐中去繼續(xù)研究探索，尋求共識(shí)。《決定》提出：“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施?！蔽覀冎溃瑢?shí)體法能夠得到實(shí)施，從紙面的法律條文落實(shí)到實(shí)實(shí)在在的權(quán)利與義務(wù)，必須要有與之相配套、完善的程序法，盡管迄今為止，國(guó)內(nèi)雖然未制定統(tǒng)一的行政法法典，卻先后頒布施行了《中華人民共和國(guó)行政許可法》、《中華人民共和國(guó)行政處罰法》、《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》等法律法規(guī)，較全面地規(guī)范了行政機(jī)關(guān)的行政行為，但是在實(shí)踐當(dāng)中，行政機(jī)關(guān)違法行政、濫用職權(quán)的情形時(shí)常發(fā)生，究其原因主要在于行政權(quán)力不能得到有效的法律監(jiān)督，特別是司法領(lǐng)域的行政程序法監(jiān)督。新《行政訴訟法》的頒布與實(shí)施，健全了很多重要的制度，對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)依法行政，推動(dòng)依法治國(guó)方略的實(shí)施提供了無可替代的保障作用。

責(zé)任編輯/陳洪超