我國環(huán)境影響評價中公眾參與之現(xiàn)實困境

趙燕燕 陳錦波

摘 要：環(huán)境影響評價中公眾參與制度對于發(fā)展環(huán)境民主，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。從我國的現(xiàn)行相關立法來看，該制度仍存在一些缺陷，如參與主體范圍窄、參與時間滯后、信息公開制度不完善、參與形式規(guī)定不完善、公眾參與缺乏有效性問題等，本文就相關問題進行分析。

關鍵詞：環(huán)境影響評價；公眾參與；缺陷

公眾參與是環(huán)保法中貫徹始終的基本原則，是指環(huán)境法通過各種法定的形式和途徑確立公眾在參與環(huán)境管理與保護中的資格，鼓勵公眾積極參與環(huán)境保護事業(yè)，保護他們對污染環(huán)境和破壞環(huán)境的行為依法進行監(jiān)督的權(quán)利。公眾參與環(huán)境影響評價是環(huán)保法中公眾參與原則的重要體現(xiàn)，指在項目開發(fā)建設過程中，建設單位、環(huán)保主管部門、環(huán)境影響評價單位與公眾、相關領域的專家學者、社會團體、新聞媒體等相關群體，就項目產(chǎn)生或可能產(chǎn)生的環(huán)境影響進行雙向交流的活動。

我國公眾環(huán)境影響評價制度的法律依據(jù)主要包括2002年由全國人民代表大會常務委員會通過的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（以下簡稱《環(huán)境影響評價法》）和2006年國家環(huán)境保護總局發(fā)布的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）?！董h(huán)境影響評價法》的條文都比較抽象，僅規(guī)定了參與環(huán)境影響評價的主體、參與時間以及參與形式，如論證會、聽證會?！稌盒修k法》是我國環(huán)保領域的第一部公眾參與的規(guī)范性文件，它是對《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》的完善。其在公眾的范圍、信息公開、公眾參與的形式、征求公眾意見的期限方面都作了詳細規(guī)定。但從《暫行辦法》通篇來看，主體均為環(huán)境保護行政主管部門和建設單位，并未將公眾作為享有參與環(huán)境影響評價權(quán)利的主體來看待，公眾只是被動地作為被選擇的對象。

總體而言，我國環(huán)境影響評價中，公眾參與主要存在五方面的現(xiàn)實困境，現(xiàn)具體闡述如下。

一、公眾參與主體范圍狹窄

《暫行辦法》第十五條的規(guī)定，公眾參與的主體為受建設項目影響的公民、法人或者其他組織的代表。而建設單位或其委托的環(huán)境影響評價機構(gòu)往往是被動地選擇一些公民、法人或其他組織，更不會考慮參與者的文化水平、環(huán)境意識及其利益等相關因素，這樣就使得公眾參與流于形式，不會切實調(diào)動公眾環(huán)保的積極性，甚至被損害到環(huán)境權(quán)益的公民都沒有意識到。實踐中更有建設單位做出虛假的公眾意見?？梢姡瑳]有法律對公眾參與主體的強制性規(guī)定，公眾參與環(huán)境影響評價的程序不會有任何意義。

二、公眾參與環(huán)境影響評價的時間滯后

根據(jù)《暫行辦法》第五條的規(guī)定，建設項目的公眾參與的時間在建設單位或者其委托的環(huán)境影響評價機構(gòu)在編制環(huán)境影響報告書的過程中和環(huán)境保護行政主管部門在審批或重新審核環(huán)境影響報告書的過程中。根據(jù)《暫行辦法》第三十三條的規(guī)定，專項規(guī)劃的公眾參與的時間是在該規(guī)劃草案報送審批前。對實施項目起決定作用的建設單位從策劃到獲得審批，是有一個過程的，中間可能會付出很大的物力和精力，如果其因公眾參與的意見而未獲得審批，那么這無疑也是一筆重大損失。為節(jié)省社會、個人資源，將公眾參與環(huán)境影響評價的時間提前也是一個具有可操作性的途徑。

三、信息公開制度不完善

信息公開有助于公民行使參與權(quán)，提高公眾參與的質(zhì)量與效率。而實踐中公布的環(huán)境信息與公眾的理解和掌握程度有一定的距離，因為環(huán)境信息有其技術(shù)性特征，普通公民不能掌握到理想的程度，所以影響到公民參與的積極性及對環(huán)境保護的力度。而且信息公布在時間上還存在著滯后性，根據(jù)《暫行辦法》第八條的規(guī)定，建設單位應當在確定了承擔環(huán)境影響評價工作的環(huán)境影響評價機構(gòu)后7日內(nèi)公布。公眾接收信息的時間過于遲，有時甚至遲于公眾參與環(huán)境影響評價的時間，根本沒有機會看公開的信息，建設單位已經(jīng)開始施工。這樣的信息公開無法保障公民的參與權(quán)，如此公民無法充分表達維護自己環(huán)境權(quán)益的意見。當然實踐中更有建設單位不遵守法律的時間公布信息，而后找環(huán)境保護主管部門更改公布時間，顯然公布時間的滯后性成為了建設單位的一種非法依賴。

四、公眾參與形式規(guī)定不完善

《暫行辦法》第三章公眾參與的組織形式規(guī)定的公眾參與的組織形式有調(diào)查公眾意見和咨詢專家意見、座談會和論證會、聽證會。實踐中有的建設單位為貪圖便利或為其自身利益，做的公眾意見調(diào)查表是虛假的，這樣就需要環(huán)境保護行政主管部門就調(diào)查表中的信息如通過利用參與人所留電話進行回訪，以證實公正參與的有效性。另外，根據(jù)《暫行辦法》第二十四條的規(guī)定，決定是否采用聽證會的形式的主體是建設單位或其委托的環(huán)境影響評價機構(gòu)，公眾只是處于被動的角色，對于其維護自己的權(quán)益是十分不利的。如此，聽證會的舉行頻率較低甚至再次流于形式，處于弱勢的公眾是無法與建設單位和環(huán)境影響評價機構(gòu)相抗爭的，所以，政府主管部門需要加強監(jiān)管，保證聽證會的舉行及其正當性，保障各方主體的權(quán)益。

五、公眾參與缺乏有效性

《暫行辦法》第十八條的規(guī)定中并沒有說明公眾的主體性，其意見是否可取還是由建設單位和環(huán)境影響評價機構(gòu)來決定，而不是就其合理與否而定，而且政府主管部門也是在認為有必要時，可以核實公眾意見，根本沒有任何的強制性，完全取決于其自覺性。更沒有評價者對公眾的意見反饋，也沒有提到將按照公眾意見修正環(huán)境影響報告，說明我國公眾參與意見沒有受到應有的重視，如此下去，公眾參與的結(jié)果也將是走過程，不能充分體現(xiàn)并利用其重要性。

環(huán)境影響評價制度是我國環(huán)境保護法中的一項重要制度，但是還存在一定缺陷需要完善，我國立法應當完善相關制度，使得環(huán)境影響評價制度發(fā)揮更大作用。

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作者簡介：

趙燕燕（1989～），女，山西陽泉人，遼寧大學法學院2013級法律碩士（非法學）。

陳錦波（1989～），男，福建福州人，遼寧大學法學院2013級法學碩士，研究方向為憲法學與行政法學。