上海的控牌之幸與拍牌之痛

陳小鴻

2015年2月6日，上海，車主在等待投標(biāo)拍賣車牌

對備受煎熬的上海競拍者來說，7月車牌拍賣結(jié)果依然未能緩解心中的拍牌之痛。2015年7月上海車牌拍賣中標(biāo)率4.5%，平均成交價為83171元，比上個月增加了3151元。

車牌拍賣，旨在改善城市交通。而大城市的交通問題，從來也不僅僅是擁堵，還有環(huán)境、資源、公平等。交通擁堵的緩解，也應(yīng)該是公共交通優(yōu)先、交通需求管理、交通系統(tǒng)精細化管理等的綜合。這些都繞不開小汽車的擁有和使用管理。

控牌之幸

上世紀(jì)80年代末、90年代初，上海實施了小汽車擁有管理的牌照拍賣制度，不僅為上海軌道交通及骨架路網(wǎng)建設(shè)爭取了寶貴的20年，也使上海幸運地在私人小汽車大潮到來之前就筑起了“防波堤”。

牌照拍賣以一種市場化競爭的方式體現(xiàn)政策的管理導(dǎo)向，并建立了基于公共基礎(chǔ)設(shè)施使用效率的小汽車-公共交通關(guān)系。車輛牌照的有償拍賣，本質(zhì)上是一種特殊的制度設(shè)計，即無車群體讓渡道路資源使用權(quán)，購車群體通過付費獲得道路使用權(quán)，牌照費用再投入公共交通改善。

在最初的幾年，這一制度設(shè)計被人詬病，但當(dāng)大城市特大城市幾乎無一例外地遭受交通擁堵和霧霾之苦時，上海的“先見之明”開始凸顯優(yōu)勢，有些城市也步入了限購之列。

然而，這些城市由于在限購之前已經(jīng)有巨額“免費”車牌存在，不僅車輛總量控制效果式微，而且由于道路使用權(quán)的公平性問題，新增車牌全部實施有價拍賣已無可能。

在某些城市“搖號+拍牌”的基本框架下，牌照費實際上只是獲得道路使用權(quán)的“加急費”，除非擁堵收費，否則道路只能是免費使用。

相比之下，上海的拍牌之幸，不僅在于有效控制了私家車的增長速度，延緩了交通擁堵的到來，還在于政策實施的時間窗口保障了政策的一致性、可延續(xù)性及相對公平。牌照費抬升了購車成本與基準(zhǔn)，客觀上也使得滬牌車輛的環(huán)保、安全性能略好于其他城市，沒有經(jīng)歷過大發(fā)、夏利車遍地又強制淘汰的時代。

上海牌照痛在何處

然而，真實情況遠不如數(shù)據(jù)統(tǒng)計樂觀。盡管近三年滬牌年投放大致控制在10萬左右，實際上上海道路網(wǎng)每年凈增車輛達30萬～35萬。除了拍牌獲得的滬牌、還有外地牌照車輛和不能進入外環(huán)內(nèi)行駛的滬C牌車輛。

限牌也必須限行，否則，控堵有效性和付費上牌通行的公平性均不能體現(xiàn)。可無論怎樣限牌限行，有限路網(wǎng)上的車輛都只增不減、看不到增長的邊界甚至連期望值也難以設(shè)定。限行與拍牌指導(dǎo)價相繼出臺，但各類人群皆不歡迎。

上海的牌照之痛，首先在于對牌照拍賣后的使用管理沒有任何限定。牌照相當(dāng)于有償?shù)珶o限使用的上路通行權(quán)，無年限、無使用額度，道路資源占用多少、什么時候占用的成本都一樣，與占用道路資源（公共物品）越多、支付成本越高的“用者自付”需求管理基本規(guī)則不符。

這種無限通行權(quán)對使用環(huán)節(jié)無任何干預(yù)，對存量車輛的交通需求、使用行為缺少調(diào)節(jié)能力，難以支持上海一貫堅持的“交通區(qū)域差別政策”實施。在既有牌照價格基礎(chǔ)上再施行擁擠收費，阻力非常大。

其次，隨著車輛總量累加、交通需求增長，車牌價格一路飆升-刺激外牌增加-限行+指導(dǎo)價-拍牌人數(shù)增加-中標(biāo)比例下降，于是再進入下一輪循環(huán)。道路通行權(quán)的稀缺性導(dǎo)致車牌商品屬性讓位于投資屬性，也扭曲了牌照價格。

此外，外牌限行與上海全球城市、長三角中心城市的定位相違：區(qū)域合作與交流、地區(qū)社會活動需求不允許長期排外性的管制政策。區(qū)域一體化發(fā)展的大趨勢、努力數(shù)十年形成的基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通格局等現(xiàn)實條件，也不允許因擁擠而限行的管理措施使城市重新成為“孤島”。

必須進行的轉(zhuǎn)型和轉(zhuǎn)變

上?，F(xiàn)行的牌照拍賣制度“效力殆盡”，但其有償通行權(quán)的內(nèi)涵也為政策調(diào)整設(shè)定了基礎(chǔ)。上海對于小汽車的擁有和使用管理，必須從行政管制到主動交通管理的政策轉(zhuǎn)型，以“用者自付”為原則，實施協(xié)調(diào)一致的機動車擁有、通行、停放主動管理政策。

基于現(xiàn)行的技術(shù)/設(shè)施條件，上海道路資源需要從有償無限制使用到基于激勵的有價有限使用管制的轉(zhuǎn)變。其基本思路是：有償獲取、有限年限;激勵節(jié)約、逐步并軌。

其中，上海車輛牌照堅持實行總量控制，并建立與之相匹配的有償有價有限使用規(guī)則。

對于滬牌車輛而言，可采取設(shè)定額度、鼓勵少用、調(diào)節(jié)需求等措施。

而對于外牌和滬牌車輛，在實行道路通行權(quán)付費的基礎(chǔ)上，可逐步取消行政性管制。具體來說，在道路定價方面，根據(jù)滬牌車輛的牌照價格、車均道路資源“配額”，對道路通行權(quán)進行分區(qū)域、分時段、分道路類別甚至分車型通行“定價”。在使用計費方面，通過車牌識別等手段，對外地車輛使用各類道路資源進行基于里程、時間段的計費。而在征收保障環(huán)節(jié)，則通過車輛使用信息與跨區(qū)域保險機構(gòu)、個人征信平臺、車輛交易、車輛年檢等環(huán)節(jié)進行聯(lián)動，從而確保征收落實。

“十三五”期間，上海必須實現(xiàn)車輛從擁有管理到使用管理的轉(zhuǎn)型，通過擁有總量控制+通行額度分配+使用價格調(diào)控的組合，才能繼承“控牌之幸”、破解“拍牌之痛”。

（作者系同濟大學(xué)交通工程運輸學(xué)院教授）