礦產資源開發(fā)活動中環(huán)境問題的法律研究

齊婧茹

摘要：我國作為資源大國，礦產資源也作為我國經濟發(fā)展不可或缺的支撐，隨著經濟的發(fā)展，尤其是工業(yè)的高速發(fā)展，對礦產資源的需求量也不斷增大。但是在礦產資源開發(fā)利用的過程中，我們要認識到礦產資源在開發(fā)過程中對環(huán)境的不良影響日益加深，所以對于資源開采過程中環(huán)境的保護亦顯得非常重要，而且應該在法律中也予以重視，希望在即將修改出臺的《礦產資源法》能對礦區(qū)環(huán)境保護有更大的側重點。

關鍵詞：礦產資源開發(fā)；環(huán)境問題；礦產資源法

人類社會發(fā)展過程中的每一次飛躍都離不開礦產資源的開發(fā)利用，礦產資源被人們稱為“工業(yè)的糧食”，礦產資源在工業(yè)發(fā)展中的地位可見一斑。同時，我們也注意到，在礦產資源開采過程中帶來的經濟損失和社會環(huán)境損失，有時甚至比礦產資源的價值還要大。在《礦產資源法》中主要是對礦產資源的合理利用和開發(fā)、關于礦產資源的權屬以及對于礦產權的行政管理，而對于礦產資源在開采過程中的環(huán)境保護措施相對較少，這應該是《礦產資源法》需要增加的內容。

1礦產資源的開發(fā)活動導致的生態(tài)環(huán)境破壞

1.1礦產資源的開發(fā)活動對土壤環(huán)境的影響

礦產資源的開發(fā)，不論是露天開采還是地下開采，都要剝離或挖掘出大量的土方和廢石，不但破壞植被，而且堆積還會占用大量土地，使得土壤環(huán)境質量不斷下降。對于采礦形成的礦坑水、選礦廢水以及大量的采煤廢石、煤矸石、尾煤渣等堆放不當的，積年累月的情況下成為土壤污染的污染源，對土壤環(huán)境造成嚴重破壞。

其中最嚴重的要數礦區(qū)土壤的重金屬污染。在上世紀60年代，日本神通川流域的痛痛病的高發(fā)區(qū)，廣東韶關上壩村的“癌癥村”都是由于當地礦區(qū)開發(fā)活動中鎘排放超標導致土壤的重金屬污染，繼而發(fā)展為對人體健康的影響。在環(huán)保部和國土部發(fā)布全國土壤污染狀況調查公報中顯示，礦區(qū)土壤污染問題突出，采油區(qū)、采礦區(qū)，都是污染重災區(qū)。所以，礦產資源的開采活動對土壤的影響日趨嚴重，我們不得不重視。

1.2礦產資源開發(fā)活動對水環(huán)境的污染

大量的尾礦和固體廢棄物的排放，通過雨淋、沉降等過程進入水體，對地表水和地下水體形成污染。同時還造成地下水均衡系統(tǒng)的破壞，造成地下水、地表水滲漏，造成大面積疏干漏斗，引起地表嚴重缺水，破壞了水系統(tǒng)的自然運轉，導致礦區(qū)及周圍地下水位下降

1.3礦產資源的開采活動對生態(tài)環(huán)境造成的污染

植被有防風固沙、保持水土、涵養(yǎng)水源和凈化空氣的作用。在礦產資源的開發(fā)活動中，尤其是露天開采，大量破壞了植被和山坡土體，在對植被造成破壞時，必然就會引起礦區(qū)周圍環(huán)境質量下降，造成水土流失，土地沙化和土地荒漠化。而且我國主要的能源資源一般都分布在生態(tài)環(huán)境脆弱，植被較少的地方，所以礦產資源的開采活動很容易對礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成破壞。

1.4礦產資源開發(fā)容易引發(fā)地質災害

露天開采導致的地質災害主要有崩塌、滑坡和泥石流等，多數發(fā)生在建材類礦山中。因為采礦過程中會過度開挖、堆放、放炮、開山等行為，容易誘發(fā)地震、地面沉降、泥石流等地質災害。全國礦山開采活動引起的地質災害年年都有，造成的直接經濟損失也在逐年攀升。

2采取措施應對礦產資源在開采利用過程中產生的環(huán)境問題

礦產資源的開采活動對于環(huán)境的影響是方方面面的，所以在礦產資源開采過程中應該要有全過程控制的思想，要從“搖籃”到“墳墓”都有監(jiān)管措施或法律規(guī)定，使得礦產資源的開采更加合理規(guī)范，不要造成不必要的資源浪費和環(huán)境損害。

2.1礦產資源開采前的監(jiān)管

環(huán)境問題的解決的最重要的階段就是預防階段，礦產資源開發(fā)中的環(huán)境影響也是一樣。要在礦產資源開發(fā)前先做好評估、預測，才能夠更好的控制一整個開采活動，預測開采過程中的各種情況，對生態(tài)環(huán)境的各種影響，對資源的保護合理利用，才能在發(fā)生突發(fā)狀況時積極、有效應對，避免更大損害。

首先，要有事前監(jiān)督的法律規(guī)定。為了確保礦產資源開發(fā)活動對生態(tài)環(huán)境造成最小的影響，從礦山企業(yè)準入條件就應該專門設定了對環(huán)境保護措施的審查條件。我國現行《礦產資源法》第十五條規(guī)定“設立礦山企業(yè)，必須符合國家規(guī)定的資質條件，并依照法律和國家有關規(guī)定，由審批機關對其礦區(qū)范圍、礦山設計或者開采方案、生產技術條件、安全措施和環(huán)境保護措施等進行審查；審查合格的，方予批準?！钡谌l第一款再次重申，“開采礦產資源，必須遵守有關環(huán)境保護的法律規(guī)定，防止污染環(huán)境?！?/p>

其次，貫徹實行預防為主的環(huán)境資源管理制度。

第一，貫徹實行“三同時”制度。“三同時”制度主要是防止項目工程對環(huán)境的不良影響，但是在礦產資源的開采活動中，也需要“三同時”制度的貫徹落實。對于開采和開采需要的基礎性設施肯定會對環(huán)境產生的影響，所以在礦產資源開發(fā)前，應該做一個具體的規(guī)劃、統(tǒng)籌和具體施工的注意事項，避免對環(huán)境的污染和破壞。

第二，貫徹實行環(huán)境影響評價制度。礦產資源的開發(fā)對環(huán)境的破壞、污染，在現實生活和具體施工中我們都有目共睹。所以在對開采活動進行之前做一個詳細的、具體的、全面的環(huán)境影響報告書就顯得尤為重要。在環(huán)境影響報告書里的主要內容應當涵蓋兩個方面：其一，對開采活動可能造成的環(huán)境污染和破壞做出一定的分析、預測和評估，尤其要處理好、保障好礦區(qū)周圍生活的居民的大氣質量、水質量和減少對土壤的重金屬污染，保障居民良好的生活、生產環(huán)境。其二，對于環(huán)境保護的工程措施、水土保持方案、土地復墾方案、礦山地質災害防治方案的經濟、技術的論證，作出一個切實可行的方案。在環(huán)境影響評價書通過之后，在開采活動中建設的各種設施之后，為了防止出現在做環(huán)境影響評價書不可預見的因素造成新的環(huán)境問題，我們還需要進一步跟蹤檢查各項方案是否都正常運行，健全和完善環(huán)境影響報告書的內容，使項目、開采活動和環(huán)境能夠相互和諧共存，環(huán)境保護與生產發(fā)展共同發(fā)展，不走先污染后治理的老路。

2.2礦產資源開采過程中的監(jiān)管

在礦產資源開采過程中可能造成的環(huán)境破壞和環(huán)境污染問題，《礦產資源法》也有一系列相關規(guī)定。《礦產資源法》對采礦活動節(jié)約用地就作出了強制性規(guī)定。第三十二條第二款規(guī)定“開采礦產資源，應當節(jié)約用地。耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，礦山企業(yè)應當因地制宜地采取復墾利用、植樹種草或者其他利用措施?！?/p>

針對集體礦山企業(yè)和個體采礦的采礦活動很可能造成環(huán)境污染，在第三十七條規(guī)定“集體礦山企業(yè)和個體采礦應當提高技術水平，提高礦產資源回收率”禁止亂挖濫采，破壞礦產資源?！边@條法律規(guī)定主要是考慮到由于集體礦山企業(yè)和個體采礦者的采礦技術、資金支持相對于國有礦山企業(yè)還有一定的差距。所以，對集體礦山和個體采礦者在開采活動中對于環(huán)境的保護要求比較高，這也是對環(huán)境保護的一個重視。但是，在今天不能就簡單規(guī)定集體礦山企業(yè)和個體采礦者對環(huán)境保護的強制性法律責任，只要是進入礦產資源的開采活動的一切企業(yè)都應該有保護礦區(qū)環(huán)境的法律義務。

2.3礦產資源開采后的監(jiān)管

在我國環(huán)境法中一項重要原則就是損害擔責原則。這項原則在處理礦產資源的開采活動后造成的環(huán)境污染和環(huán)境破壞亦是非常重要的原則之一。所以，開發(fā)礦產資源造成環(huán)境損害的應當承擔必要的環(huán)境補救責任。

《礦產資源法》第三十二條第三款規(guī)定“開采礦產資源給他人生產、生活造成損失的，應當負責賠償，并采取必要的補救措施?！蓖瑫r，為了杜絕違法開發(fā)礦產資源所帶來的潛在的生態(tài)環(huán)境破壞，第三十九條、第四十條和第四十四條分別作出了不同的處罰規(guī)定，“責令停止開采，賠償損失，沒收采出的礦產品和違法所得，可以并處罰款”，“依照刑法第一百五十六條的規(guī)定對直接責任人員追究刑事責任”，“吊銷采礦許可證等”。這些法律規(guī)定都是在環(huán)境損害已經造成的時候，應該如何保障環(huán)境權益的實現，同時也有財產受損時如何補償的問題。雖然有事前的預防方案，但是也要防止在開采活動中造成環(huán)境污染和環(huán)境破壞。

另外一個方面就是停辦礦山要做好善后工作。首先，在關閉的過程中要加強資源保護，對尚未采完的礦山資源，“必須采取措施將資源保持在能夠繼續(xù)開采的狀態(tài)”。其次，要按照批準的關閉的礦山報告，完成有關水土保持、土地復墾和環(huán)境保護工作，或者繳清土地復墾和環(huán)境保護的有關費用。

3加大《礦產資源法》對礦山環(huán)境保護的法律規(guī)定

3.1形成礦山環(huán)境保護的法律法規(guī)系統(tǒng)

在修改后的《礦產資源法》中應該加上一章，專門規(guī)定在礦產資源開采活動中的環(huán)境保護的法律規(guī)定。礦產資源開發(fā)的不同時期、不同階段，應該處理的不同問題予以詳細規(guī)定，使其更加具有可操作性，在程序上也能保證降低和減少礦產資源開發(fā)對環(huán)境的不良影響。

也可以把《礦產資源法》作為調整礦產資源法律關系的基本法，再形成一個專門的礦區(qū)環(huán)境保護法律法規(guī)或部門規(guī)章，使得礦區(qū)環(huán)境保護更加具體，管理部門也更好操作。

3.2明確礦產資源開采活動者對環(huán)境損害的責任

根據損害擔責的法律原則，誰污染，誰治理，對于礦產資源開采活動對環(huán)境造成的污染和破壞，必須由礦產資源開采的企業(yè)來治理和恢復礦區(qū)周圍受到破壞的環(huán)境。而且要在法律規(guī)定上明確這項責任的承擔，不僅有集體礦山企業(yè)和個體礦山企業(yè)，國有礦山企業(yè)也必須承擔，才能使礦區(qū)環(huán)境保護全面納入到法律保護之下。

3.3落實相關法律制度，增加生態(tài)恢復保證金制度

必須保證促進礦山環(huán)境保護的一系列法律制度能夠真正落到實處，降低礦產資源開采活動的對人的風險，對社會財產的風險和對環(huán)境損害的風險。同時，應該增加礦產資源開發(fā)的生態(tài)恢復保證金制度。通過經濟責任的約束，企業(yè)開采礦產過程中所造成的生態(tài)環(huán)境成本得以內化。使礦產資源在開發(fā)的過程中，通過引入財產的合理性引導，在保證金數目大于實際復墾和生態(tài)恢復費用，讓礦產資源開采者能夠更加自覺減少對環(huán)境的污染和破壞，實現資源的開發(fā)與環(huán)境的保護相互促進。

3.4增加礦山環(huán)境民事責任

民事法律責任缺失使礦業(yè)權主體沒有法定民事救濟途徑，容易造成礦業(yè)區(qū)內民事侵權行為嚴重的后果，導致侵權行為難以遏制。礦產資源在開采利用活動中，對于大氣、水、土地以及其他自然要素的破壞進而影響礦區(qū)周圍的居民的環(huán)境權益的實現時，也應當承擔一定的民事責任。而我國現行《礦產資源法》沒有對這一部分的內容進行規(guī)定，缺失環(huán)境民事責任。因此，在看到現在環(huán)境問題的多樣性，民事權益的遭到侵犯時，需要有更加全面的民事救濟途徑和民事賠償。與此同時，鼓勵環(huán)境公益訴訟，提高礦區(qū)周圍的居民對采礦權人進行監(jiān)督，增加公眾參與度，減少礦產資源自開采活動中對環(huán)境的影響。