公共政策內(nèi)部價值空間的建構(gòu)、結(jié)構(gòu)及風(fēng)險

◎趙春雷 （廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，福建廈門361005）

公共政策內(nèi)部價值空間的建構(gòu)、結(jié)構(gòu)及風(fēng)險

◎趙春雷 （廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，福建廈門361005）

任何公共政策都內(nèi)含著特定價值空間，相關(guān)價值主體可通過對政策目標(biāo)、政策問題解決方法、政策內(nèi)容的解讀而建構(gòu)這一空間。政策內(nèi)部價值空間包括基于公共利益的社會價值空間、基于政府利益的政治價值空間和基于決策者利益的個人價值空間?，F(xiàn)代民主國家的政策內(nèi)部價值空間應(yīng)以社會價值為主導(dǎo)，但由于政治價值主體和個人價值主體在政策價值注入中擁有主導(dǎo)權(quán)，因此，如果缺乏一定社會價值保全機(jī)制，社會價值空間就會面臨被其他價值擠占的風(fēng)險。

公共政策；社會價值；政治價值；個人價值；社會主體；價值判斷標(biāo)準(zhǔn)

公共政策價值可以理解為政策對政策過程參與者的效用。迄今為止，有關(guān)政策價值的研究主要集中在兩條路徑上，一是相對實(shí)證的路徑，從多元價值整合角度探討社會價值如何“進(jìn)入”政策，這方面研究的典型代表是福利經(jīng)濟(jì)學(xué)效用函數(shù)派；二是相對規(guī)范的路徑，從政治哲學(xué)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定等角度探討公共政策應(yīng)該包含的價值。但無論是哪個研究角度，似乎都忽視了這樣一個問題：社會價值“進(jìn)入”公共政策后的存儲空間在哪兒，政策內(nèi)部價值空間是否只為社會價值預(yù)留。本文將主要圍繞著這些問題展開探討。

一、公共政策內(nèi)部價值空間的建構(gòu)

根據(jù)主體價值與公共政策的關(guān)系模式，政策價值可分為外部價值和內(nèi)部價值兩部分。外部價值是指在政策頒布前社會各群體針對同一政策問題表達(dá)的價值訴求。由于此時政策尚未出臺，這些價值并沒有被注入到政策之中，只能以輿論、呼吁、意見等方式存在于政策外部，簡言之，政策外部價值是指不同社會群體所持有的希望被注入到將來正式出臺的政策之中去的價值，它表明了政策價值的來源；政策內(nèi)部價值是指政策頒布后，外部價值中那些被政策體現(xiàn)出來的部分。在政策出臺之前，雖然每一群體都希望將來出臺的政策中能夠包含其價值訴求，但阿羅悖論的存在［1］，外部價值不可能全部被注入到政策之中，只有部分被注入政策之中，這部分被注入的價值就是政策內(nèi)部價值，政策內(nèi)部價值空間的建構(gòu)是從這部分價值的找尋開始的。

（一）社會主體對政策價值的解讀

政策內(nèi)部價值是無形地內(nèi)在于公共政策的，只能通過人的主觀意識對政策進(jìn)行解讀才能察覺。

社會群體通過政策解讀判斷自身價值是否已注入政策內(nèi)部價值空間，不能全憑主觀臆斷，需要借助具體方法來實(shí)現(xiàn)。根據(jù)收益性質(zhì)，政策問題造成的收益可分為兩種：正收益和負(fù)收益，獲得正收益的一般是政策問題的制造者和搭便車者，獲得負(fù)收益的一般是政策問題的承受者。正負(fù)收益獲得者在政策出臺后衡量自身價值是否注入政策時適用的標(biāo)準(zhǔn)不同。

1.政策問題承受者的政策價值判斷標(biāo)準(zhǔn)。對于政策問題承受者而言，只要政策問題存在，其收益必然為負(fù)，因此，他們是政府通過政策手段對問題進(jìn)行干預(yù)的積極推動者，也通常是政策出臺后最急于對政策價值作出解讀的人。政策問題承受者主要根據(jù)政策出臺前后收益的改善情況判斷自身價值是否注入政策之中，假定政策出臺前由政策問題導(dǎo)致的收益為VB，則VB＜0；政策出臺后由政策問題導(dǎo)致的收益為VA，只要政策是有效的，則VA＞VB，于是VA-VB＞0，也即政策給政策問題承受者帶來了正收益，這部分正收益部分或全部抵消政策問題導(dǎo)致的負(fù)收益，這意味著問題承受者的價值已注入政策之中，VA-VB越大，則意味著政策問題承受者的價值注入得越多。但是，多數(shù)政策問題承受者的政策訴求并不僅僅停留在自身負(fù)收益的減少上，而是希望自身的負(fù)收益完全消失甚至獲得完全補(bǔ)償，也即VA=0或-VA=VB，因而他們不僅關(guān)注自身價值是否注入了政策，也關(guān)心自身價值注入政策的程度，只要政策問題給他們帶來的收益為負(fù)，他們就會不斷地要求政府進(jìn)行新的政策供給，以更好地把自身價值注入其中。

2.政策問題制造者的政策價值判斷標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)從政策問題中的獲益情況，政策問題制造者可分為三種：獲得正收益的問題制造者（如高房價時代的炒房者）、獲得負(fù)收益的問題制造者（如吸毒者）及無收益或幾乎無收益的問題制造者（如在景區(qū)亂丟垃圾者）。由于后兩種問題制造者的收益與意愿是脫離的，即使政策給其帶來正收益，他們也可能對政策不滿，因此難以把握政策問題與問題承受者價值訴求之間的關(guān)系，故在此不作詳細(xì)考察，僅考察獲得正收益的問題制造者的情況。對獲得正收益的問題制造者而言，由于制造政策問題能給自身帶來收益，因此，他們是政策問題的積極制造者，也是希望政策問題繼續(xù)存在者，即使他們無法從出臺的政策中獲得正收益，而且通常還要承受政策給自身造成的巨大損失，但只要從政策問題的存在中獲得的純收益為正，他們?nèi)匀皇钦邌栴}的積極制造者，而政策之所以沒有把他們制造政策問題的純收益降為零甚至是負(fù)值，很可能是考慮到了這部分人的利益，在此情況下，政策仍或多或少地注入了他們的價值。直到政策使得他們制造問題的純收益等于或小于零，他們注入政策中的價值才徹底消失，因此，解讀一項政策是否為獲得正收益的政策問題制造者預(yù)留了空間，并不是要看這項政策能否為其帶來負(fù)收益，而是要看政策是否把他們制造政策問題的純收益降到零以下。

3.搭便車者的政策價值判斷標(biāo)準(zhǔn)。搭便車者是指不直接制造政策問題卻可以從政策問題的存在中獲益的人。既然問題存在對搭便車者有利，多數(shù)搭便車者仍然希望問題繼續(xù)產(chǎn)生和存在，在一些情況下，政策問題之所以沒有得到徹底解決，不是因為政策問題制造者抵制，而是因為搭便車者從中作梗，此時，搭便車者的價值訴求在政策價值空間中便顯現(xiàn)出來。

（二）公共政策內(nèi)部價值的載體

一般而言，政策價值主要通過下面三個要素體現(xiàn)。

1.政策目標(biāo)?！皟r值判斷是構(gòu)成政策目標(biāo)的基本前提”［2］，“政策目標(biāo)就是有關(guān)公共組織特別是政府為了解決有關(guān)政策問題而采取的行動所要達(dá)到的目標(biāo)、指標(biāo)和效果”［3］，也即政策作為政治工具“對全社會的價值做權(quán)威性的分配”［4］所造成的狀態(tài)，于是，通過對分配前后各相關(guān)群體價值狀態(tài)進(jìn)行比較，就能清楚地反映出各群體的價值損益情況，因此，對政策目標(biāo)進(jìn)行解讀是探明政策內(nèi)部價值的關(guān)鍵。對政策目標(biāo)進(jìn)行解讀可以明確：哪些價值將受到政策保護(hù)，哪些價值將受到政策限制，哪些價值保持不變，進(jìn)而判斷整個政策的內(nèi)部價值構(gòu)成狀況。

對政策目標(biāo)的解讀往往存在諸多困難。首先，政策目標(biāo)有時是模糊甚至缺省的，決策者故意不明確闡述政策目標(biāo)；其次，政策目標(biāo)有時僅具形式意義，出于一些隱秘政策議程的需要，有些政策雖然目標(biāo)明確，但這些目標(biāo)并非決策者真正要達(dá)成的，而是另有所圖；最后，政策目標(biāo)的復(fù)雜性，每項政策都包含著一個復(fù)雜的目標(biāo)體系，這個體系由短期和長遠(yuǎn)目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)和政治目標(biāo)、直接和間接目標(biāo)等構(gòu)成，這在一定程度上限制了作為有限理性人的主體的政策目標(biāo)解讀能力。

2.政策問題解決手段。目標(biāo)決定手段，因此政策手段也體現(xiàn)政策目標(biāo)蘊(yùn)含的價值。由于手段具有相對獨(dú)立性，也即或由于政策目標(biāo)設(shè)置不合理，現(xiàn)有手段難以達(dá)成目標(biāo)；或由于對政策手段認(rèn)識不夠全面，執(zhí)行者無法有效運(yùn)用手段，手段所造成的很多影響可能并沒有涵蓋在政策目標(biāo)范圍內(nèi)，這意味著通過對政策手段的解讀獲得的有關(guān)政策后果的信息更為可靠。

但對政策手段的解讀同樣存在一些困難，主要的困難有兩個：一個是解讀者可能缺乏相關(guān)專業(yè)知識，普通公民很難弄清一些政策工具（如利率、匯率、稅率等）如何使用及使用的準(zhǔn)確后果，因此也就難以對這些政策進(jìn)行有效解讀；另一個是預(yù)見的困難，在政策剛剛出臺時，手段的長遠(yuǎn)效果需要通過預(yù)測才能獲悉，只要是預(yù)測就必然存在風(fēng)險。

3.政策內(nèi)容。針對特定政策問題制定的政策，各相關(guān)群體的損益情況一般都會在政策內(nèi)容中得以規(guī)定，有些群體的利益將受到剝奪或抑制，而有些群體的利益將受到保護(hù)或增進(jìn)。需要注意的是，那些受到政策限制的主體，并不意味著其價值在政策中沒有得到體現(xiàn)，其價值是否注入政策，關(guān)鍵看其受到限制的程度。如果問題制造者受到限制，但只要其制造問題的收益大于成本，就意味著政策仍然為其價值預(yù)留了空間；與此相對應(yīng)，政策問題承受者雖然根據(jù)政策規(guī)定獲得一定利益補(bǔ)償，但只要補(bǔ)償無法抵消政策問題帶來的損失，其價值就沒有被完全注入到政策之中。當(dāng)這種情形嚴(yán)重到一定程度，政策不僅不能體現(xiàn)問題承受者的價值，反而使得問題制造者行為合法化。

政策內(nèi)容通常較易讀懂，但在解讀時，由于難以克服信息不對稱的問題，因而一般也難以準(zhǔn)確地判斷其他群體的價值注入情況，這會使其難以從整體上把握各種價值在政策價值空間內(nèi)的分布情況，從而無法對政策內(nèi)部價值格局進(jìn)行準(zhǔn)確的評價。

二、公共政策內(nèi)部價值空間的結(jié)構(gòu)

（一）公共政策的社會價值

現(xiàn)代政府的民主性質(zhì)決定了其供給的政策必須滿足公民的政策需求，這意味著政策對社會公眾具有特定價值，這種價值既然是針對全體公民的，因而可稱為社會價值。

理論上，公共政策中的社會價值的利益表現(xiàn)是公共利益。公共政策是“指向社會公共利益的”［5］，但公共利益是個抽象的“心理性概念”［6］，每個人對公共利益都有自己的解讀，但每個人的解讀往往都不相同，因此也是難以具體把握的。雖然公共利益應(yīng)該成為“公共行政的標(biāo)準(zhǔn)”［7］，但這一抽象概念顯然難為行政人員提供一個明確標(biāo)準(zhǔn)。盡管公共利益是抽象的，但政府必須完成政策供給工作，于是政府必須找到適當(dāng)利益標(biāo)志公共利益，通常是通過對相關(guān)群體的利益進(jìn)行整合，將整合的結(jié)構(gòu)以公共利益的名義注入政策之中。“公共政策的本質(zhì)在于對社會價值的權(quán)威性分配，即鑒別、權(quán)衡、調(diào)節(jié)各政策目標(biāo)群體究竟以何種方式在何時獲得何種利益?！保?］顯然，這種使公共利益具體化的方法通常并不意味著真正的公共利益被找到，反而為一些群體擴(kuò)張自己在政策內(nèi)的價值空間提供了機(jī)會。

社會價值的注入為政策提供了合法性?，F(xiàn)代民主政府的存在以合法性為基礎(chǔ)，其政策的有效性同樣也需要以合法性的獲得為前提，公共政策社會價值的利益表現(xiàn)是公共利益，而“公共利益是公共政策的合法性來源和價值歸屬”［9］。如果政府供給的政策偏離了公共利益，就難以得到社會的認(rèn)可和支持，從而難以獲得合法性，政策存在合理性也就喪失了。既然社會價值是政策有效性的基礎(chǔ)和依據(jù)，那么，蘊(yùn)含于政策之中的其他價值必須以社會價值為存在的基礎(chǔ)和依據(jù)。

（二）公共政策的個人價值

雖然把公共決策者看作“經(jīng)濟(jì)人”的觀點(diǎn)受到諸如社會學(xué)制度主義等理論的批判，但決策者參與政治活動時所隱含的功利性是不容抹殺的，“官僚，像其他人一樣，都追求個人共用的最大化”［10］，如果他們不能從政治活動中獲得任何收益，將很難保證現(xiàn)代政治過程將會持續(xù)下去，因此，決策者從事政策活動，也往往是看中了政策過程的開展可以給自己帶來一定收益。保有職位并獲得晉升是決策者的基本職業(yè)目標(biāo)，在政策供給是基本施政手段的情況下，通過有效運(yùn)行政策過程，決策者可以證明自己的稱職和能力，并取得政績，從而為保有現(xiàn)有職位和獲得晉升獲取“籌碼”，由此可見，政策過程對決策者個人具有特定價值，這種價值可稱為政策的個人價值。

政策個人價值的利益表現(xiàn)是決策者的個人利益。從理論上說，決策者的個人利益應(yīng)該服從于公共利益和政府利益，因為只有三種利益保持一致，才能保證三者都得到合理實(shí)現(xiàn)。但決策者的利益具有相對獨(dú)立性，其追求的個人目標(biāo)并不總與社會目標(biāo)和政府目標(biāo)一致，因此，它不僅有可能脫離公共利益，而且也有可能脫離政府利益。決策者個人利益可分為三部分：一是從屬于公共利益的個人利益，其實(shí)現(xiàn)以公共利益實(shí)現(xiàn)為前提，因而是合理的，它們?yōu)闆Q策者愿意為公共利益的實(shí)現(xiàn)而工作提供誘因；二是從屬于政府獨(dú)立利益的個人利益，政府獨(dú)立利益的存在盡管不合理，但由于決策者代表政府部門在爭取和維護(hù)這部分利益，因此，往往有組織成員擁護(hù)決策者最大化這部分利益的行為，從而為這部分利益的擴(kuò)張奠定基礎(chǔ)；三是決策者獨(dú)立的個人利益，它既不從屬公共利益，也不從屬政府利益，而是通過侵害公共利益和政府利益而存在，完全滿足于決策者個人的需要。顯然，在這三部分利益中，只有從屬于公共利益的個人利益的存在是合理且必要的，其他兩部分個人利益的存在既不合理，也不必要。

政策個人價值為政策動力系統(tǒng)的運(yùn)行提供直接誘因。社會價值是現(xiàn)代政策的主導(dǎo)價值，雖重要但卻不能自我實(shí)現(xiàn)；決策者雖有實(shí)現(xiàn)個人價值的動力卻沒有無償幫助社會價值實(shí)現(xiàn)的動機(jī)，因此，在這兩種價值中，任何一種都難以單獨(dú)實(shí)現(xiàn)，必須與另外一種相結(jié)合才能實(shí)現(xiàn)，因此，政策社會價值的實(shí)現(xiàn)必須借助于個人價值實(shí)現(xiàn)的能動性獲得動力。而政策個人價值以決策者個人利益為基礎(chǔ)，決策者通過政策供給可以獲得公共權(quán)力、薪金、福利及社會地位等組織“誘因”，而這些正是決策者生存和發(fā)展所需要的，當(dāng)這些誘因等于或超過決策者的貢獻(xiàn)時，決策者就會為了獲得這些“誘因”而完成組織賦予的政策供給工作，從而推動整個政策系統(tǒng)的運(yùn)行。

（三）公共政策的政治價值

政策是政府施政的基本工具，于是，通過供給政策換取合法性就成為政府的一個基本目標(biāo)，這意味著政策對于政府具有特定價值，這種價值可稱為政治價值。政策政治價值的主體雖然是政府，但其實(shí)現(xiàn)卻并不僅僅取決于政府，還取決于社會公眾對政府的承認(rèn)和認(rèn)可，政府獲得承認(rèn)和認(rèn)可以其制定的政策有效承載社會價值為前提，從這一層意義上而言，政策社會價值是政治價值的基礎(chǔ)。

政策政治價值的利益表現(xiàn)是政府自身利益。傳統(tǒng)政治學(xué)理論認(rèn)為政府扮演“公共人”角色，其利益從屬公共利益，因而否認(rèn)其獨(dú)立利益的存在，但公共選擇理論卻使人們意識到，“政府也是擁有自身獨(dú)立利益的群體”［11］，它“有時又不可避免地把自身利益夾雜進(jìn)政策中來”［12］。政府自身利益主要包括兩部分，一是從屬于公共利益的合理利益，諸如合法性的獲取、政治權(quán)力的擁有和行使、征稅等，都是政府為維護(hù)公共利益而必須獲得的，它可被看作是為了激勵政府供給公共產(chǎn)品而提供的“誘因”；二是政府獨(dú)立利益，諸如地方（或行業(yè)）保護(hù)、預(yù)算最大化、過高的公務(wù)員福利等，這些都與公共利益相去甚遠(yuǎn)，在不同程度上損害了公共利益，因此，其存在是不合理的。但由于政府在政策過程中通常居于主導(dǎo)地位，在政策價值空間的利用上擁有主導(dǎo)權(quán)，因此，在政策過程中政府不僅能夠順利注入合理的政治價值，也有機(jī)會注入不合理的政治價值，從而造成政策內(nèi)部價值空間中政府價值對社會價值的“擠占”。

政策政治價值為決策者個人價值與社會價值的一致性提供保證。政策社會價值的實(shí)現(xiàn)必須借助于決策者實(shí)現(xiàn)個人價值的能動性獲得動力，顯然，要做到這一點(diǎn)：首先需要實(shí)現(xiàn)決策者的非人格化，把他納入特定組織之中，使其接受并執(zhí)行組織指令；其次，保證決策者與組織間貢獻(xiàn)與誘因的平衡，通過“提供誘因來交換成員的貢獻(xiàn)”［13］119，以保證其產(chǎn)生為組織服務(wù)的動力；最后，用職位責(zé)任明確組織成員行為的標(biāo)準(zhǔn)和方向，并為其完成職位職責(zé)提供各種支持條件（如權(quán)力、資金、人員等）。如果沒有這樣的組織，決策者就不可能完成組織任務(wù)，政府恰恰提供了這樣一個組織，它把政策供給的任務(wù)分派給決策者，并根據(jù)任務(wù)完成情況進(jìn)行獎懲，從而把社會價值的實(shí)現(xiàn)與決策者個人價值的實(shí)現(xiàn)結(jié)合起來，以確保決策者能夠擔(dān)負(fù)并完成政策供給任務(wù)。顯然，這一過程的實(shí)現(xiàn)必須以政府的存在為前提，而政策政治價值正是政府得以生存和發(fā)展的保證。

綜上所述，任何一項政策通常都承載著三種價值，即社會價值、政治價值和決策者個人價值，并且三者分別以公共利益、政府利益、決策者個人利益為基礎(chǔ)，見表1。雖然三種價值的內(nèi)容各不相同，但利益基礎(chǔ)應(yīng)該保持高度一致。

表1 公共政策內(nèi)部價值的比較

三、公共政策內(nèi)部價值空間的風(fēng)險

在不同的歷史時期和政治體制中，政策所包含的三種價值的結(jié)構(gòu)是不同的，而且三種價值的相對地位并不總是平等的，通常只能是其中一種價值居主導(dǎo)地位，其他兩種價值居從屬地位，甚至有的價值根本注入不了政策之內(nèi)。哪種價值應(yīng)居主導(dǎo)地位，主要取決于政策制定的目的：為解決社會公眾的問題而出臺的政策，社會價值應(yīng)居主導(dǎo)地位；為了維護(hù)政治統(tǒng)治而出臺的政策，政治價值會居主導(dǎo)地位；為決策者個人（如封建國王或皇帝）的需要而出臺的政策，通常個人價值居主導(dǎo)地位。因此，在不同境況下出臺的政策，其出臺目的不同，內(nèi)部價值結(jié)構(gòu)也就存在差異。在現(xiàn)代民主國家中，由于實(shí)現(xiàn)了人民或公民主權(quán)，政府政策供給必須圍繞主權(quán)者的需要進(jìn)行，因此，政策內(nèi)部價值空間中的主導(dǎo)價值應(yīng)是社會價值。

在現(xiàn)代民主國家中，政策社會價值為其他兩種價值的存在提供了合理性。無論一國的建國理論基石是社會契約論，還是人民主權(quán)說，其政府都是為國民服務(wù)的，因此，政府存在的合理性不能通過其對政治價值和決策者個人價值的追求來證明，只能通過追求社會價值來證明。這意味著，如果公共政策沒有蘊(yùn)含社會價值，其供給就沒有必要，那么負(fù)責(zé)供給政策的政府及其成員也就沒有存在的必要。正是政府對于社會價值的追求，通過政策工具解決許多公民個人無法解決的問題，才證明了政府及公共決策者存在的必要性。

反過來，政策內(nèi)部政治價值和個人價值是社會價值的派生物，是社會價值實(shí)現(xiàn)的工具。雖然現(xiàn)代政策的主導(dǎo)價值通常是社會價值（用S表示），但社會價值的利益基礎(chǔ)——公共利益的實(shí)現(xiàn)面臨集體行動困境，因此，需要能夠整合整個社會價值偏好的組織（也即政府）接受社會公眾的委托來維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益，此時，把政府利益轉(zhuǎn)化為政治價值（用P表示）注入政策內(nèi)部價值空間之中，從而誘導(dǎo)政府供給政策來維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益就有了必要，于是社會價值就成為一個關(guān)于政府價值的函數(shù)，即S=f（P）；而政府作為一個組織并不會自動去追求和實(shí)現(xiàn)政治價值，是需要組織成員的推動，因此，允許政策之中注入決策者個人價值，通過誘導(dǎo)決策者追求個人價值從而實(shí)現(xiàn)政治價值和社會價值成為了必然選擇，于是，政治價值也成為一個關(guān)于決策者個人價值（用Ⅰ表示）的函數(shù)，即P=F（I）。那么政策內(nèi)部價值之間的關(guān)系可用函數(shù)式表示為：

由此可見，在現(xiàn)代民主國家中，政策內(nèi)部的社會價值、政治價值和決策者個人價值三者之間是有機(jī)結(jié)合的，任何一種價值的損失都會給其他兩種價值的實(shí)現(xiàn)帶來困難，因此，三者的存在都合理且必要。

社會價值是現(xiàn)代政策內(nèi)部價值中的主導(dǎo)價值，政治價值和個人價值應(yīng)服務(wù)于社會價值的實(shí)現(xiàn)。但是，政策內(nèi)部價值空間的格局并不總是有利于社會價值的實(shí)現(xiàn)，在一些情況下，會出現(xiàn)政治價值和個人價值擠占社會價值空間的情況，從而使社會價值受到抑制，這也就意味著政策面臨著價值風(fēng)險。

（一）政治價值對社會價值空間的擠占

政府在政策價值注入中通常居主導(dǎo)地位，由于政治價值以政府利益為基礎(chǔ)，政府作為具有“經(jīng)濟(jì)人”屬性的人格化組織，也追求自身利益的最大化。而社會價值的主體——社會公眾往往過于龐大和松散，而且多數(shù)社會個體存有“搭便車”心理，誰也不愿承擔(dān)社會價值的維護(hù)成本，這就導(dǎo)致了即使政策中的社會價值空間被擠占也通常不會有社會個體采取行動加以維護(hù)，于是，政府在向政策注入價值的過程中，就擁有了為自身利益最大化而用政治價值擠占社會價值空間的機(jī)會，社會價值空間就有了被政治價值“擠占”的風(fēng)險。

在現(xiàn)代社會中，政策政治價值擠占社會價值空間的典型表現(xiàn)是政府提供的帶有地方或部門保護(hù)主義的政策。這種政策的實(shí)施，對于地方政府或行業(yè)部門爭取本地居民或本行業(yè)人員的支持具有積極作用，有利于地方政府或行業(yè)部門樹立在本地居民或從業(yè)人員中的威信，此時政策的政治價值顯然是比較大的；但是，對其他地方的居民或其他行業(yè)的人員而言，這種政策卻是對他們合法權(quán)利的一種侵害，它實(shí)際上維護(hù)了局部或部分的利益而損害了整個社會的利益，從而抑制公共利益的最大化，這意味著政策中的社會價值空間沒有得到切實(shí)的保障和維護(hù)。

（二）個人價值對社會價值空間的擠占

盡管政府通常是政策過程的主導(dǎo)者，但“歸根到底，組織乃是由人組成的集體；組織的所有工作都是要靠個人去做的”［13］107，因而政府又被操縱在相關(guān)決策者手中，“盡管私人和民間組織也參與了政策決定，但正式的權(quán)威卻掌握在公共官員手中”［14］，他們負(fù)責(zé)把社會價值、政治價值和個人價值注入到政策之中。公共選擇理論已經(jīng)證明，決策者同樣是“經(jīng)濟(jì)人”［15］，既然他們掌握著政策內(nèi)價值注入的主導(dǎo)權(quán)，而政策內(nèi)又有決策者的個人價值空間，這會促使其產(chǎn)生個人價值最大化的動機(jī)，再加上社會價值主體的模糊為其擴(kuò)張個人價值空間提供了余地，因此，在相關(guān)制度不健全的情況下，決策者可能會用個人價值去擠占社會價值空間，于是，社會價值同樣會面臨受損的風(fēng)險。

決策者也可能利用個人價值去擠占政治價值空間。一方面，政策中個人價值擠占社會價值空間必然意味著個人價值擠占政治價值空間，因為政治價值中包含著獲得社會認(rèn)可或支持這一基本的要素，如果社會價值空間被擠占，往往會導(dǎo)致社會公眾對政府的不滿和譴責(zé)，從而失去社會公眾的支持或認(rèn)可，政策的政治價值受損；另一方面，政策中的個人價值也可能會直接擠占政治價值空間，政治價值雖有較為明確的價值主體——政府，但政府作為一個規(guī)模龐大的組織同樣存在一定程度的集體行動困境，這意味著政治價值也同樣缺乏明確的捍衛(wèi)者，因此，決策者在注入政策價值時，就存有為了個人價值最大化而擠占政治價值空間的可能，由于政策合理的政治價值空間是社會價值實(shí)現(xiàn)的必要條件，因此，政治價值空間被擠占最終會導(dǎo)致社會價值受損。

政策中個人價值擠占社會價值空間的典型表現(xiàn)就是政府有關(guān)政績工程的決策。規(guī)模浩大的政績工程建設(shè)不僅造成“巨大財政投入的浪費(fèi)，而且擠占其他民生項目的經(jīng)費(fèi)，造成社會公共福利的流失”［16］，這意味著政策中的個人價值擠占了社會價值空間；同時，政績工程的建設(shè)也會招致納稅人的批評和不滿，失去對政府的信任和認(rèn)可，從而損害政府的公信力，這意味著政策中的個人價值擠占了政治價值空間；但政績工程卻有利于給上級留下良好印象，從而有利于決策者獲得上級的肯定和認(rèn)可，獲得更多晉升和提拔機(jī)會，由此可見，有關(guān)政績工程的政策所注入的決策者的個人價值不僅擠占了社會價值的空間，也擠占了政治價值的空間，從而導(dǎo)致整個政策價值系統(tǒng)的失衡。

結(jié)語

公共選擇理論興起之后，人們開始認(rèn)識到政府及其人員并非是單純的“公共人”，而是具有多重角色的“復(fù)雜人”，不僅是“公共人”，也是“經(jīng)濟(jì)人”，而且相對于停留在應(yīng)然狀態(tài)中的“公共人”，“經(jīng)濟(jì)人”的角色更貼近現(xiàn)實(shí)。但在此之前，由于受到政府是“公共人”假定的影響，人們認(rèn)為“公共人”供給的政策也只能蘊(yùn)含社會價值，因而忽視了其蘊(yùn)含的政治價值和個人價值，但“改革開放以來，我國地方政府的獨(dú)立性和自主權(quán)迅速擴(kuò)大，已經(jīng)成為具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)社會利益和獨(dú)立發(fā)展目標(biāo)的利益主體”［17］，這意味著繼續(xù)把政府及其決策者看作“公共人”觀點(diǎn)顯然是不夠全面的，致使人們無法解釋現(xiàn)實(shí)中一些政策偏離社會價值軌道的現(xiàn)象，因此，需要把公共選擇理論的觀點(diǎn)引入到政策內(nèi)部價值結(jié)構(gòu)的研究上，以便使人們對公共政策的認(rèn)知更為全面和準(zhǔn)確。

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（責(zé)任編輯：于健慧）

D035-01

A

1005-460X（2015）03-0051-05

2014-12-15

國家社會科學(xué)基金項目“政府信息公開與國家治理現(xiàn)代化研究”（14CKS036）

趙春雷（1980—），男，山東昌樂人，博士生，曲阜師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院講師，從事社會保障與公共政策研究。