我國公共服務(wù)的空間分異與社會距離

◎孔兆政 （東北師范大學(xué)政法學(xué)院，吉林 長春130117）

我國公共服務(wù)的空間分異與社會距離

◎孔兆政 （東北師范大學(xué)政法學(xué)院，吉林 長春130117）

我國的公共服務(wù)應(yīng)以促進(jìn)民眾和諧與融通，消弭社會距離為目的。我國實(shí)行由省、市、縣等地方政府按屬地進(jìn)行公共服務(wù)供給的制度。制度差異與空間分異現(xiàn)象明顯。隨著目前的戶籍改革，我國應(yīng)消除歧視性的公共服務(wù)準(zhǔn)入制度，將醫(yī)療保障、教育等公共服務(wù)制度進(jìn)行城鄉(xiāng)并軌和對接；構(gòu)建公共服務(wù)地區(qū)間的轉(zhuǎn)移銜接機(jī)制，形成全國統(tǒng)一的公共服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)；根據(jù)受益范圍與供給范圍相等的原則劃分中央與地方間的公共服務(wù)供給責(zé)任；建設(shè)自下而上的公共服務(wù)供給激勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制，降低委托代理成本。我國的公共服務(wù)最終要建構(gòu)起非排他性、非競爭性的包容性公共服務(wù)空間供給體制，形成社會與政府持續(xù)互動的信任行動模式，增進(jìn)社會認(rèn)同與相互信任。

公共服務(wù)；管理體制；空間分異；制度隔離；社會距離；社會公平；社會和諧

社會距離是人們之間的隔閡與排斥感。在我國，公共服務(wù)應(yīng)以促進(jìn)民眾和諧與融通，消弭社會距離為目的。自從黨的十六屆五中全會提出實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的命題以來，公共服務(wù)均等化供給一直都是我國重要的政策目標(biāo)。由于特定的歷史原因，我國一直由行政區(qū)政府根據(jù)戶籍進(jìn)行公共服務(wù)供給。公共服務(wù)存在碎片化與區(qū)域隔離的現(xiàn)象，社會成員難以獲得同等的公共服務(wù)機(jī)會和服務(wù)質(zhì)量。對此，2014年7月24日國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，要求建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。這標(biāo)志著我國自1958年開始實(shí)行的戶籍制度將退出歷史舞臺，公共服務(wù)均等化進(jìn)程也將步入新的歷史階段。我國需要以戶籍改革為契機(jī)，改善我國公共服務(wù)的管理體制與空間布局，消除公共服務(wù)的空間分異與制度隔離，促進(jìn)社會的公平與和諧。

一、公共服務(wù)的融通功能

服務(wù)是人類需求的相互滿足，互相交換是最有效率的供給模式。市場作為一種自利的交換機(jī)制，可以通過“看不見的手”引導(dǎo)人們的行動，自發(fā)地實(shí)現(xiàn)人們需求的相互滿足。但人們的市場交換也存在信息和討價(jià)還價(jià)等交易成本。根據(jù)科斯的解釋，利用價(jià)格機(jī)制是有成本的，企業(yè)的顯著特征就是價(jià)格機(jī)制的替代物［1］。運(yùn)用市場價(jià)格機(jī)制與人類社會資源的空間組織都將產(chǎn)生交易費(fèi)用。人們通常根據(jù)交易費(fèi)用的高低決定采取何種經(jīng)濟(jì)組織與制度形式。相互服務(wù)交易的達(dá)成與否也應(yīng)取決于交易費(fèi)用與空間中的成本耗費(fèi)。

人類的社會生活中還存在許多非競爭性、非排他性的產(chǎn)品和服務(wù)，如國防、治安、義務(wù)教育、醫(yī)療、大型基礎(chǔ)設(shè)施等。這些產(chǎn)品和服務(wù)其效用不能被分割，個(gè)人的消費(fèi)量無法確定，因此私人無法定價(jià)，市場價(jià)格機(jī)制不能有效發(fā)揮作用。薩繆爾森認(rèn)為“公共品（public goods）是指這樣一類商品：將該商品的效用擴(kuò)展于他人的成本為零；無法排除他人參與共享”［2］。這類產(chǎn)品無法排斥不為其付費(fèi)的消費(fèi)者，難以阻止“搭便車者”。公共性的產(chǎn)品和服務(wù)無法通過市場價(jià)格機(jī)制來提供，只能由政府提供。政府部門的公共供給可以使消費(fèi)者均等地得到公共產(chǎn)品，并承擔(dān)其應(yīng)付的成本。

公共服務(wù)與公共產(chǎn)品具有消費(fèi)的非排他性和非競爭性以及外部性等特征，會造成市場供給的失靈與低效。這決定了政府介入的必要性。政府是基于民眾的公共選擇而成立的強(qiáng)制性權(quán)力組織，以稅收、公共資源和公共收費(fèi)為其經(jīng)費(fèi)來源。因此，維護(hù)公民的公共利益，向所有公民提供公平、普遍享有的服務(wù)，就是政府的天然職責(zé)。2004年2月21日溫家寶在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上的講話中指出，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要職能是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)四個(gè)方面。2006年10月11日黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出了“完善公共財(cái)政制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”，明確將公共服務(wù)均等化作為我國執(zhí)政黨和政府的基本責(zé)任。

公共服務(wù)是政府以全體國民的公共稅收為保證的服務(wù)，因此公共服務(wù)應(yīng)是全民共享的、非排他性的服務(wù)。公共服務(wù)供給應(yīng)以促進(jìn)平等、公平、和諧，減少社會距離為基本價(jià)值取向。社會距離指人們之間的親密或排斥程度，是由于外在的差異而產(chǎn)生的內(nèi)在心理屏障。群體之間存在文化、生活方式等方面的差距（Flanagan，1990）、經(jīng)濟(jì)地位差異或經(jīng)濟(jì)收入不平等（Beynon，1936；Hipp，2007；Morenoff et al.，2001）、政治力量（Topalov，1989）等都會導(dǎo)致社會距離。公共服務(wù)供給的歧視與隔離，將加劇社會的排斥心理與情感隔閡，增進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的交易成本，不利于國家的穩(wěn)定與和諧。平等的公民身份應(yīng)該享有均等的公共服務(wù)。只有構(gòu)建包容性、均衡性的公共服務(wù)供給體制，才能減少社會中的冷漠、疏遠(yuǎn)等消極情緒，縮短我國民眾的社會距離。

表1 一般公共服務(wù)中國家財(cái)政總支出及中央、地方所占比重（單位：億元）

二、我國公共服務(wù)的排斥與接納

公共服務(wù)的政府供給需要政府的空間化管理，需要形成特定的供給制度和運(yùn)行機(jī)制。在過去城鄉(xiāng)二元的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)村人口被排除在醫(yī)療保障和養(yǎng)老等公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給體系之外；城市的公共服務(wù)是由企事業(yè)單位根據(jù)國家計(jì)劃對其成員提供的?！皢挝弧笔侵袊鞘械纳a(chǎn)單位，也是公共服務(wù)的供給機(jī)構(gòu)。各個(gè)單位自給自足，界限分明。我國原有的戶籍——單位制體制造成了同質(zhì)但被分隔封閉的社會空間?！斑@一身份化的戶籍——職業(yè)分層體系進(jìn)一步地、更加細(xì)致地規(guī)定了城鄉(xiāng)居民可以從事的職業(yè)、可以定居的地方、可以享有的國家福利和政治、社會、經(jīng)濟(jì)權(quán)力，以及應(yīng)當(dāng)為國家盡的義務(wù)，……這是一種政治、經(jīng)濟(jì)、社會區(qū)隔與地理上的空間區(qū)隔相重合的制度化區(qū)隔?！保?］這種制度化的區(qū)隔造成巨大的社會不公平與城鄉(xiāng)間隔閡，也造成社會流動能力以及農(nóng)民改變自己命運(yùn)能力的喪失。

改革開放以來，我國的省、市、縣等地方政府逐漸成為公共服務(wù)供給的主體。公共服務(wù)供給呈現(xiàn)為屬地化的供給趨勢。“在中國支出分權(quán)的財(cái)政體制下，各級地方政府承擔(dān)著大約70%的支出責(zé)任，為轄區(qū)內(nèi)居民提供公共服務(wù)更是地方政府的主要職責(zé)之一。”［4］根據(jù)2013年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，我國一般公共服務(wù)的財(cái)政開支中中央只占較小的比重，而大部分一般公共服務(wù)是由地方財(cái)政來承擔(dān)的，見表1。各行政區(qū)政府在其地域范圍和事權(quán)管轄領(lǐng)域內(nèi)履行其社會治理和公共服務(wù)供給等職能。各行政區(qū)的行政邊界是各地方政府的資源配置范圍和公共服務(wù)空間邊界。

公共服務(wù)是由政府公共部門提供的，為廣大人民群眾共同平等享有、共同消費(fèi)的基本的公共產(chǎn)品和服務(wù)。公共服務(wù)的基本特點(diǎn)是非競爭性、非排他性，但公共服務(wù)的生產(chǎn)卻受經(jīng)濟(jì)條件、地理環(huán)境、社會資源、供給部門的能力與偏好等因素的影響。在我國，實(shí)行由省、市、縣等地方政府按屬地進(jìn)行公共服務(wù)供給的制度，而各地區(qū)存在明顯的經(jīng)濟(jì)水平和自然資源等方面的差異，這就造成了公共服務(wù)呈現(xiàn)為條塊分割的供給狀態(tài)，制度差異與空間分異現(xiàn)象明顯。

首先，我國長期的城鄉(xiāng)分治造成城鄉(xiāng)間公共服務(wù)供給的制度隔離。社會資源的城市空間聚集以及農(nóng)村的人口、地理?xiàng)l件影響著我國農(nóng)村公共服務(wù)可達(dá)性的實(shí)現(xiàn)。公共服務(wù)必定是在空間和地理環(huán)境中的供給，人口、地理環(huán)境、轄區(qū)規(guī)模等自然的與人為的空間地理因素都將作用于公共服務(wù)的交易過程。復(fù)雜的地形、不便的交通會增加公共服務(wù)供給成本；人口密度低則難以發(fā)揮公共服務(wù)供給的規(guī)模效應(yīng)。農(nóng)村人口稀疏，交通不便，其公共服務(wù)供給先天地面臨著成本過高的問題。過去，我國一直采用城鄉(xiāng)分割的方式規(guī)避農(nóng)村公共服務(wù)的供給成本問題。農(nóng)村與城市被人為地制造成異質(zhì)的制度空間。近年來，原本由農(nóng)民自己承擔(dān)的公共服務(wù)，如農(nóng)村義務(wù)教育、醫(yī)療、社會保障、教育等，逐漸轉(zhuǎn)為由基層政府供給。但由于基層政府的財(cái)權(quán)匱乏等原因，農(nóng)村和城市在醫(yī)療、教育、就業(yè)、住房等各方面的公共服務(wù)項(xiàng)目及其水平上仍存在巨大差距，公共服務(wù)的供給制度、管理體制、待遇標(biāo)準(zhǔn)、資金投入等仍有較大差異（高萍、徐天群，2013；沈佳文，2011；王雨婷，2011；林萬龍，2007；林萬龍、曹玫，2012；余長林，2011；彭澤平、姚琳，2014）。目前，我國開始建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。但在醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)等方面仍需要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間的并軌和對接。我國農(nóng)村人口占全國人口的一半左右。眾多的公共服務(wù)未覆蓋人口和差異化的自然地理?xiàng)l件、制度條件考驗(yàn)著我國城市公共服務(wù)制度的吸納能力。

其次，我國每年大量的流動人口也在挑戰(zhàn)著我國公共服務(wù)的屬地化供給原則。地方政府具有公共服務(wù)供給的信息優(yōu)勢。但地方政府的屬地供給容易造成大量流動人口的涌入，從而使其公共服務(wù)供給喪失效率。過去，我國的地方政府對流動人口采取排斥政策，社會保障、教育、醫(yī)療等主要公共服務(wù)都以戶籍作為供給依據(jù)。農(nóng)民工來到城市，卻不被城市的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等公共服務(wù)制度所接納。難以享受城鎮(zhèn)居民的社會保障與福利，處于尷尬的生存狀態(tài)。我國按戶籍屬地進(jìn)行供給的公共服務(wù)管理體制造成城市中大量的公共服務(wù)缺失的農(nóng)民工群體?！吨袊鲃尤丝诎l(fā)展報(bào)告2013》顯示，2012年我國流動人口數(shù)量達(dá)2.36億人，相當(dāng)于每6個(gè)人中有1人是流動人口［5］。按照戶籍進(jìn)行供給的公共服務(wù)制度在事實(shí)上成為一種城市空間區(qū)隔制度，人為地制造城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民工群體的權(quán)利不平等與相互疏離，也在客觀上抑止了公共服務(wù)的過度擁擠。在取消按照戶籍進(jìn)行供給的原則之后，我國需要消除對外來人員的公共服務(wù)制度歧視，讓流動人口逐步享受到教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)；但同時(shí)各地方政府也面臨著防止公共服務(wù)過度擁擠的問題。

再次，我國公共服務(wù)供給具有區(qū)域差異的特征。我國公共服務(wù)供給的主體是各地方行政區(qū)政府，因此，由于各地區(qū)存在自然條件、地理區(qū)位、經(jīng)濟(jì)水平等差異，我國行政區(qū)政府的公共服務(wù)供給能力和供給偏好也必定存在差異。在京冀邊界村，一路之隔養(yǎng)老金差7倍［6］。由于經(jīng)濟(jì)條件和歷史機(jī)遇的差異，我國東部地區(qū)較中西部發(fā)達(dá)，公共服務(wù)供給也從東到西，呈現(xiàn)梯次差異特征。陳憲與康藝凡（2010）、李敏納與覃成林（2010）、紀(jì)江明與胡偉（2013）、吳翌琳與谷彬（2013）、李華和任龍洋（2013）證明東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)公共服務(wù)供給水平優(yōu)于中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)。熊振興和李延均（2012）分析了我國公共服務(wù)的空間聚集和區(qū)域收斂現(xiàn)象，認(rèn)為我國的公共服務(wù)通常從政府所在地向邊緣區(qū)域梯度遞減，中心地區(qū)具有較好的公共服務(wù)。差別化的自然地理和社會經(jīng)濟(jì)條件造成供給效率的不同和空間配置的差異，使得我國的公共服務(wù)供給呈現(xiàn)出明顯的空間分異現(xiàn)象。

最后，我國城市中“單位制”的空間壁壘依然存在，我國仍然存在按單位身份進(jìn)行公共服務(wù)供給的現(xiàn)象。改革開放之后，單位的公共服務(wù)供給職能逐漸弱化。單位住房、養(yǎng)老、教育和醫(yī)療保障等逐漸市場化和社會化。但政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)仍擁有與民營企業(yè)不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保障和教育等服務(wù)。在養(yǎng)老金方面，目前我國機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人均養(yǎng)老金約是企業(yè)退休人員的2倍和1.8倍［7］。目前存在的“公務(wù)員熱”就是我國公職人員享有“單位制”下公共服務(wù)特權(quán)的一種反映。我國需要推動機(jī)關(guān)事業(yè)單位的公共服務(wù)供給制度改革，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的公平與平等。

三、我國包容性公共服務(wù)供給體制設(shè)計(jì)

目前我國的公共服務(wù)供給體制所實(shí)現(xiàn)的只是體制內(nèi)和區(qū)域內(nèi)的均衡供給。城鄉(xiāng)體制之間以及不同地區(qū)存在明顯的供給差異。公共服務(wù)供給的空間差異是由于我國公共服務(wù)資源配置的差異和空間供給體制的“碎片化”所造成的。我國在政治上統(tǒng)一，但在公共服務(wù)上卻是地區(qū)化和部門化的，呈現(xiàn)出碎片化的供給狀態(tài)。社會主義國家應(yīng)以共同富裕和社會福利最大化為目標(biāo)，公共服務(wù)應(yīng)是公平、公正的供給，應(yīng)以消除身份化區(qū)隔，縮短社會距離為目標(biāo)。隨著目前的戶籍改革，我國需要通過跨地區(qū)、跨部門的協(xié)作機(jī)制建設(shè)，打破我國公共服務(wù)供給的剛性邊界與行政性分割，建構(gòu)起非排他性、非競爭性的包容性公共服務(wù)空間供給體制，促進(jìn)社會的和諧與融通。

第一，把公民資格作為公共服務(wù)供給與否的準(zhǔn)入資格條件，將醫(yī)療保障、教育等公共服務(wù)制度進(jìn)行城鄉(xiāng)并軌和對接，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)體系平等地向所有人口開放。在我國，公共服務(wù)供給應(yīng)消除歧視性的公共服務(wù)準(zhǔn)入制度，實(shí)現(xiàn)社會空間的均衡覆蓋。這需要將農(nóng)村人口納入城市公共服務(wù)管理體系，統(tǒng)一城鄉(xiāng)不同類型居民的公共服務(wù)待遇標(biāo)準(zhǔn)、資金來源、管理制度和信息系統(tǒng)，形成規(guī)范管理、統(tǒng)籌發(fā)展的公共服務(wù)制度。這也需要貫徹落實(shí)國務(wù)院改革戶籍制度的精神，放棄使用戶籍身份制的管理形式，在全國范圍內(nèi)建立并實(shí)施以居住證為基礎(chǔ)的公共服務(wù)制度，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。

第二，構(gòu)建公共服務(wù)的地區(qū)間的轉(zhuǎn)移銜接機(jī)制，形成全國統(tǒng)一的公共服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)?！皣冶仨毾蛎恳粋€(gè)新移民，每一個(gè)居民和工人提供成為公民的機(jī)會，接受移民，是一種政治選擇，也是一種道德正義的訴求……拒絕授予成員資格是一系列濫用權(quán)力的開始”［8］，“公民身份……是與每個(gè)社會成員的實(shí)際利益和日常生活緊密相關(guān)的政治安排”［9］。國家有義務(wù)尊重和保護(hù)每一個(gè)公民的權(quán)益。保障流動人口的正當(dāng)權(quán)益需要構(gòu)建公共服務(wù)的地區(qū)間的轉(zhuǎn)移銜接機(jī)制。這需要建立全國或區(qū)域統(tǒng)一而獨(dú)立的公共服務(wù)管理機(jī)構(gòu)，由其對全國或區(qū)域性的公共服務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一管理，破除目前政出多門、區(qū)域分割、機(jī)構(gòu)重疊的局面；需要建立統(tǒng)一的信息管理平臺和信息網(wǎng)絡(luò)信息化程度的高底，信息能正常流動，已成為衡量一個(gè)國家現(xiàn)代化水平的主要標(biāo)志之一［10］。社會保障、醫(yī)療保障等全國性基本公共服務(wù)，應(yīng)建立全國統(tǒng)一的個(gè)人賬戶，使其賬號在全國范圍內(nèi)通用，使其待遇關(guān)系能隨著勞動者的遷移而有效地轉(zhuǎn)移接續(xù)。我國也需要實(shí)現(xiàn)最低生活保障制度、基本養(yǎng)老保障制度、醫(yī)療保障等最基礎(chǔ)性的基本公共服務(wù)的全國統(tǒng)籌，防止公共服務(wù)的地區(qū)擁擠，也降低勞動力合理流動的成本。

第三，根據(jù)受益范圍與供給范圍相等的原則，劃分中央與地方間的公共服務(wù)供給責(zé)任，形成平等、連續(xù)的公共服務(wù)一體化空間供給秩序。我國現(xiàn)在的公共服務(wù)供給體制是一種行政區(qū)供給體制，即根據(jù)行政區(qū)劃和行政級別分配相應(yīng)的公共服務(wù)供給任務(wù)。這種體制同樣具有外部性問題，難以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的區(qū)域間的共享性和非競爭性。地方間的財(cái)力和經(jīng)濟(jì)水平的不同，也造成公共服務(wù)的地區(qū)間不均等。布朗和杰克遜曾根據(jù)公共服務(wù)的受益范圍將政府提供的公共服務(wù)劃分為全國性公共服務(wù)與地方性公共服務(wù)［11］。不同種類的公共服務(wù)其外溢程度和受益范圍均有不同。供給責(zé)任與權(quán)力邊界和供給范圍、成本范圍相匹配，才能保證這些公共服務(wù)供給獲得持久激勵(lì)。我國需要按照收益和外溢范圍分配行政區(qū)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的職責(zé)（如將義務(wù)教育和公共衛(wèi)生等受益范圍廣的全國性公共服務(wù)交由中央政府或省級政府承擔(dān)），或按照收益和外溢范圍合并、組建公共服務(wù)機(jī)構(gòu)（如撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、省管縣等）。按照收益范圍明確中央與各地方間的供給職責(zé)，可以改變以往公共服務(wù)供給職責(zé)不清和多頭管理等問題，有利于將公共服務(wù)的外部性內(nèi)部化，提高供給效率；也有利于打破行政區(qū)劃的排他性制度障礙，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)資源在全國范圍內(nèi)的公平分配。此外，我國公共服務(wù)的供給仍需要形成清晰的區(qū)位空間，而此區(qū)位空間的劃分應(yīng)是地理受益和外溢范圍，而不是省、市、縣的行政區(qū)劃。我國需要根據(jù)公共服務(wù)的受益范圍確定地理供給區(qū)域，并分配相應(yīng)的供給責(zé)任和事權(quán)。

第四，構(gòu)建與事權(quán)相對應(yīng)的財(cái)政體制，保障我國公共服務(wù)供給的財(cái)權(quán)要求。Hayek（1945）、Tiebout（1956）、Musgrave（1959）、Oates（1972）、Bardhan（2002）、Seabright（1996）、Inman和Rubinfeld（1997）、Besley和Coate（2003）、Faguet（2004）等眾多西方學(xué)者認(rèn)為，相比中央政府，地方政府擁有信息的優(yōu)勢，對選民的偏好以及公共服務(wù)的成本更為了解，因此分權(quán)體制更能實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的有效供給。但我國的財(cái)政分權(quán)并沒有實(shí)現(xiàn)西方國家那樣的公共服務(wù)配置效率的提高。傅勇和張晏（2007）、王永欽等（2007）、王賢彬和徐現(xiàn)祥（2009）、李華和任龍洋（2013）等認(rèn)為，我國分權(quán)體制造成了地方政府財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)偏離。經(jīng)濟(jì)性公共品的供給效率相對較高，而醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共品的供給效率相對較低。我國在經(jīng)濟(jì)上分權(quán)，但在政治上仍是高度集權(quán)的。由于地方與中央在談判能力上的不對稱，很多本該由中央政府負(fù)責(zé)的公共服務(wù)事權(quán)被轉(zhuǎn)移給了地方政府。而與此同時(shí)，“稅權(quán)劃分不穩(wěn)定，稅種劃分‘央重地輕’?！胤交鶎诱狈Ψ€(wěn)定增長的主體稅種，縣鄉(xiāng)政府基本無稅可分，事權(quán)與財(cái)力不相匹配”［12］。我國地方公共問題的解決最終還要依靠發(fā)揮地方政府的積極性。地方政府在公共服務(wù)的供給中有著不可替代的功能。我國可采用將特定稅種用于公共服務(wù)的方式來解決各級政府在事權(quán)和財(cái)權(quán)上的不均衡的局面。中央政府和省政府可將特定的財(cái)權(quán)分給負(fù)責(zé)公共服務(wù)事權(quán)的地方政府機(jī)關(guān)，以此來保證地方政府擁有提供公共服務(wù)的穩(wěn)定財(cái)源。

第五，建立自下而上的公共服務(wù)供給激勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制，降低委托—代理成本，提高供給效率。我國的公共服務(wù)供給是通過一種委托—代理關(guān)系實(shí)現(xiàn)的。廣大民眾可以視為委托人；中央政府可以視為第一代理人兼委托人；依次是省級政府、市級政府、縣級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。在這種委托—代理關(guān)系中，上級政府通過各種考評機(jī)制來規(guī)范下級政府及其官員的行為。多層的委托—代理增加了我國的代理成本，同時(shí)也造成信息失真和扭曲情況的發(fā)生。我國需要通過貫徹撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、省管縣等改革，減少委托—代理層級，降低委托—代理成本；也需要同時(shí)建設(shè)公民“用手投票”的制度安排，將居民對公共服務(wù)的需求偏好納入對官員晉升的考核體系之中，讓民意進(jìn)入政府的公共決策議程，為政府的公共服務(wù)供給提供自下而上的約束和監(jiān)督，使其公共服務(wù)供給行為與地方居民的需求偏好相一致。

公共服務(wù)的供給在改變生產(chǎn)資料物理空間分布的同時(shí)，也在創(chuàng)造新的社會性空間關(guān)系與生活內(nèi)容。我國公共服務(wù)的均等化應(yīng)創(chuàng)建均衡的空間供給結(jié)構(gòu)，推動融洽的社會合作，縮小人們之間的社會距離。這需要讓我國政府回歸公共服務(wù)職能，以公眾需要為中心，對各地的相關(guān)空間資源和要素進(jìn)行有機(jī)組合和分配，將分割的碎片化公共服務(wù)整合到連續(xù)的統(tǒng)一體之中。我國的公共服務(wù)供給應(yīng)是包容性的供給，是去除身份、戶籍等因素，依據(jù)平等的原則對所有公民進(jìn)行的供給。我國的公共服務(wù)最終要建立起與公共需求相適應(yīng)的政府供給結(jié)構(gòu)，形成社會與政府持續(xù)互動的信任行動模式，增進(jìn)社會認(rèn)同與相互信任。

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（責(zé)任編輯：于健慧）

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1005-460X（2015）03-0025-04

2015-01-03

吉林省社會科學(xué)基金項(xiàng)目“吉林省城市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理模式研究”（2013B74）；東北師范大學(xué)學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目“地方合作治理問題研究”

孔兆政（1977—），男，河南焦作人，博士，副教授，從事政治哲學(xué)與當(dāng)代中國政府治理研究。