公共文化服務(wù)體系構(gòu)建中政府責(zé)任的研究綜述

莫雪華

（廣西師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，廣西 南寧 530001）

2015 年1 月，黨中央就如何構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系做出了指導(dǎo)和規(guī)劃。指出在新的形勢(shì)下，構(gòu)建該體系是進(jìn)行文化體制改革、創(chuàng)建文化強(qiáng)國(guó)、提升國(guó)家綜合實(shí)力的必然要求。這為我們?cè)谛碌臍v史條件下，加快推進(jìn)構(gòu)建公共文化服務(wù)體系指明了前進(jìn)方向。在這一背景下，分析和整理不同學(xué)者關(guān)于公共文化服務(wù)體系構(gòu)建中政府責(zé)任的研究具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、基本概念界定與構(gòu)建該體系的必要性研究

（一）公共文化服務(wù)體系概念的研究

為了更好的研究政府在構(gòu)建公共文化體系中的責(zé)任問(wèn)題，首先必須對(duì)有關(guān)的內(nèi)涵進(jìn)行界定，并對(duì)構(gòu)建公共文化服務(wù)體系的重要性進(jìn)行明確。目前，部分學(xué)者以公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為視角對(duì)其展開(kāi)討論，將其與市場(chǎng)上經(jīng)營(yíng)的文化產(chǎn)品和服務(wù)相區(qū)分，指出其擁有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特點(diǎn)，在這一基礎(chǔ)之上對(duì)該體系的內(nèi)涵進(jìn)行界定。高福安、劉亮等認(rèn)為，該體系是政府部門主導(dǎo)的、旨在社會(huì)效益、不以營(yíng)利為目的、普及文化知識(shí)、傳播先進(jìn)文化以及滿足人民群眾文化需求的各種文化機(jī)構(gòu)和服務(wù)的總稱。[1]

李景源、陳威等人則從公民基本文化權(quán)益的角度對(duì)該體系的內(nèi)涵進(jìn)行界定，認(rèn)為該體系應(yīng)該將實(shí)現(xiàn)人民基本文化權(quán)利作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，為廣大人民群眾供給相應(yīng)的設(shè)施、產(chǎn)品和服務(wù)，滿足民眾對(duì)日益增長(zhǎng)的公共文化需求的相關(guān)制度安排與組織體系的總稱，是公共服務(wù)體系的有機(jī)組成部分。[2]

綜上所述，筆者認(rèn)為該體系應(yīng)該是政府為主導(dǎo)，財(cái)政作支撐，從保障人民文化權(quán)利的目的和實(shí)現(xiàn)世界文化強(qiáng)國(guó)為目標(biāo)，在馬克思主義唯物史觀的指導(dǎo)下向人民大眾提供各種公共文化產(chǎn)品與服務(wù)以及相關(guān)的制度、機(jī)構(gòu)體系的總稱。其內(nèi)容應(yīng)該包含：相關(guān)政策法規(guī)、相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)和人才及配套設(shè)施、相關(guān)主體、服務(wù)的方式和技術(shù)手段以及資金等五個(gè)基本要素。

（二）政府責(zé)任

張成福認(rèn)為政府責(zé)任包含兩種含義，一種是其應(yīng)該承擔(dān)的法律和社會(huì)所要求的責(zé)任和義務(wù)；另一種是違法行使職權(quán)應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任。[3]本文所講的政府責(zé)任是指政府及公職人員在公共文化服務(wù)體系建立及其運(yùn)行中需要承擔(dān)的責(zé)職。在不同的發(fā)展時(shí)期，政府承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)由其在整個(gè)政治經(jīng)濟(jì)文化社會(huì)中所扮演的角色所決定。因此界定公共文化服務(wù)體系構(gòu)建中的政府責(zé)任，應(yīng)結(jié)合具體國(guó)情。在當(dāng)前歷史條件下，公共文化服務(wù)體系構(gòu)建中的政府責(zé)任包括四個(gè)方面：制度供給責(zé)任、財(cái)政責(zé)任、管理和監(jiān)管責(zé)任以及實(shí)施責(zé)任。

（三）構(gòu)建公共文化服務(wù)體系政府承擔(dān)責(zé)任的原因和必要性

許多學(xué)者從國(guó)家社會(huì)職能的角度出發(fā)對(duì)于公共文化服務(wù)體系在建構(gòu)中政府承擔(dān)責(zé)任的原因和必要性進(jìn)行了研究。

楊澤喜從政府職能的角度出發(fā)，認(rèn)為保障公民的基本文化權(quán)利，向公眾供給相關(guān)文化服務(wù)是政府的文化職能之一，因此，構(gòu)建該體系為社會(huì)大眾提供足量、優(yōu)質(zhì)的公共文化服務(wù)，使公眾能夠共享文化發(fā)展成果，促進(jìn)文化大發(fā)展大繁榮是政府理應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。[4]王俊蓮也認(rèn)為該體系要實(shí)現(xiàn)全面覆蓋，需要政府的引導(dǎo)推進(jìn)與監(jiān)管，這也正是政府的重要職能，因此，構(gòu)建該體系政府有義不容辭的責(zé)任。[5]

李少惠、王苗等則從公共文化服務(wù)體系的特征出發(fā)，認(rèn)為公共文化服務(wù)與其它商品市場(chǎng)中的文化服務(wù)不同，它具有的非營(yíng)利性、均等性、基礎(chǔ)性和便利性的特征，決定了該體系的構(gòu)建和實(shí)施需要政府推動(dòng)而不能僅僅依靠市場(chǎng)。[6]江逐良也認(rèn)為政府擁有雄厚的資金和執(zhí)行力應(yīng)該為構(gòu)建公共文化服務(wù)體系提供保障，且其在某些方面有著特殊的、市場(chǎng)不能夠替代的作用，如它能夠通過(guò)向發(fā)展文化價(jià)值導(dǎo)向的行業(yè)、項(xiàng)目?jī)A斜來(lái)實(shí)現(xiàn)那些文化產(chǎn)業(yè)需要，但因自身原因卻無(wú)法做或不愿意做的舉措。[7]這些舉措為該體系的構(gòu)建創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境，有利于促進(jìn)其發(fā)展。所以，構(gòu)建這一體系必須由政府來(lái)推動(dòng)。

睢黨臣、李盼等則認(rèn)為市場(chǎng)天生的缺陷需要政府干預(yù)以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公共文化產(chǎn)品無(wú)法單純地通過(guò)和依靠市場(chǎng)提供來(lái)完成優(yōu)化的供給，因?yàn)槭袌?chǎng)本身固有的缺陷導(dǎo)致其不能有效的進(jìn)行資源配置，產(chǎn)生純公共文化產(chǎn)品供給不足和效率低下等問(wèn)題。[8]所以必須在構(gòu)建該體系的過(guò)程中進(jìn)行政府干預(yù)。

最后，雖然許多學(xué)者對(duì)如何實(shí)現(xiàn)該體系供給主體多元化進(jìn)行了多方探討，但劉日認(rèn)為我國(guó)的公共文化服務(wù)是政府主導(dǎo)供給模式，就當(dāng)前的具體國(guó)情而言，還未有哪個(gè)組織發(fā)展成熟能夠替代政府提供該項(xiàng)服務(wù)，因此，政府還是構(gòu)建這一體系的主導(dǎo)力量。[9]

二、關(guān)于公共文化服務(wù)體系構(gòu)建中政府承擔(dān)責(zé)任的理論依據(jù)研究

（一）公共產(chǎn)品理論角度

公共產(chǎn)品理論是學(xué)者們論述該體系構(gòu)建中政府承擔(dān)責(zé)任的最基本的理論依據(jù)。它最早是由美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森提出，他認(rèn)為任何人對(duì)該類產(chǎn)品的消費(fèi)都不會(huì)減少其他人對(duì)它的消費(fèi)。因此，袁雪松、盧璐等從公共文化服務(wù)體系的公共產(chǎn)品性質(zhì)來(lái)論證政府在公共文化服務(wù)體系中承擔(dān)責(zé)任的理論依據(jù)，認(rèn)為該類產(chǎn)品公益性和非營(yíng)利性的特征，決定了它的供給者無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)獲取利潤(rùn)，因而造成市場(chǎng)投資熱情不高，政府不得不擔(dān)負(fù)提供公共產(chǎn)品的職能。[10]李楠楠也認(rèn)為非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的特征，會(huì)導(dǎo)致人們?cè)谙M(fèi)的過(guò)程中出現(xiàn)“搭便車”的行為，因此，為了保證人們的基本需求，政府必須承擔(dān)提供該類產(chǎn)品的責(zé)任。[11]曹文、鄒婷等都認(rèn)可公共文化服務(wù)體系具有公共產(chǎn)品的屬性，這種屬性決定了它是一項(xiàng)公益性的事業(yè)，因此應(yīng)該由政府來(lái)提供。[12]

（二）公民文化權(quán)利論角度

從法律的角度看，文化權(quán)利是公民的基本權(quán)利，人人平等享有該機(jī)會(huì)和權(quán)利。構(gòu)建這一體系的目的正是為了滿足和實(shí)現(xiàn)人民的基本權(quán)益，讓全體公民共享文化發(fā)展成果。但在具體的社會(huì)實(shí)踐中因?yàn)榉N種原因公民很難真正平等的享受這些機(jī)會(huì)和權(quán)利，需要政府進(jìn)行保障。隨著聯(lián)合國(guó)一系列涉及文化權(quán)利的法律文件的出臺(tái)，各國(guó)更是將保障公民的文化權(quán)利列為政府行政責(zé)任的重要內(nèi)容，保障并推動(dòng)公民文化權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，成為目前世界各國(guó)家政府最為基本的職責(zé)之一。[13]何錦前也對(duì)文化權(quán)利的種類進(jìn)行概括，認(rèn)為文化權(quán)利應(yīng)該包括文化生活參與權(quán)、文化成果享受權(quán)、文化利益保障權(quán)和文化選擇權(quán)等內(nèi)容。[14]

（三）外部性理論

公共文化具有很強(qiáng)的正外部性，它能夠?yàn)閭€(gè)人和社會(huì)帶來(lái)巨大的效益，對(duì)于深化文化體制改革、弘揚(yáng)社會(huì)主義文化具有不可替代的作用。但是它的這種外部影響難以通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行買賣。[15]如文化館、美術(shù)館、博物館等提供的公共文化服務(wù)，不僅能讓其一個(gè)人直接獲益，滿足他的精神文化需要，而且也為其他社會(huì)成員帶來(lái)收益，但這部分收益難以通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格來(lái)衡量和體現(xiàn)，因此生產(chǎn)者無(wú)法從公共文化產(chǎn)品收益中獲得經(jīng)濟(jì)報(bào)酬。從這一角度出發(fā)，趙志杰認(rèn)為公共文化的外部性會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，而使其規(guī)模無(wú)法達(dá)到最佳水平，為了實(shí)現(xiàn)供應(yīng)的帕累托最優(yōu)狀態(tài)，政府必須有效介入，對(duì)公共文化產(chǎn)品的生產(chǎn)供給予財(cái)政支持和保障。[16]通過(guò)政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制本身固有的缺陷，這為政府介入公共文化服務(wù)體系奠定了經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)。因此，構(gòu)建該體系的最終責(zé)任主體只能是國(guó)家或政府。

三、公共文化服務(wù)體系構(gòu)建中政府責(zé)任內(nèi)容的研究

對(duì)于政府在該體系構(gòu)建中應(yīng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任，怎么承擔(dān)責(zé)任，學(xué)術(shù)界進(jìn)行了相關(guān)研究：郭佳認(rèn)為在構(gòu)建該體系的過(guò)程中，政府的職責(zé)主要體現(xiàn)在政府履行文化職能和公共服務(wù)職能。[17]鞏玉麗認(rèn)為政府的職能不在于直接提供文化產(chǎn)品，而是為其生產(chǎn)和服務(wù)創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境，如提供政策、法規(guī)服務(wù)、監(jiān)督、保障該體系的正常行動(dòng)等方面。[18]

（一）關(guān)于各層級(jí)政府責(zé)任的研究

公共文化服務(wù)體系的建設(shè)需要政府各部門各層級(jí)間通力合作，關(guān)于政府對(duì)等責(zé)任承擔(dān)的份額，相關(guān)學(xué)者進(jìn)行了相關(guān)研究，劉日認(rèn)為中央政府的職能重點(diǎn)在對(duì)文化發(fā)展進(jìn)行整體規(guī)劃、引導(dǎo)，對(duì)文化市場(chǎng)進(jìn)行管理監(jiān)督等宏觀事務(wù)上面，如制定國(guó)家文化發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)供需平衡，對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行管理監(jiān)督引導(dǎo)其健康發(fā)展等事務(wù)；地方政府的職能重點(diǎn)則在協(xié)調(diào)區(qū)域和行業(yè)間的文化發(fā)展并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督管理，保證國(guó)家規(guī)劃能夠落到實(shí)處。[19]

（二）關(guān)于財(cái)政支持和保障方面的研究

構(gòu)建該體系離不開(kāi)政府財(cái)政支持，因此，學(xué)術(shù)界對(duì)政府在構(gòu)建該體系中的財(cái)政責(zé)任這一項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行了研究。普遍認(rèn)為政府有必要加大財(cái)政投入力度并確保資金落實(shí)到位與有效運(yùn)轉(zhuǎn)。除此之外，一些學(xué)者還從公共文化服務(wù)體系構(gòu)建中政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、資金使用的效率及監(jiān)管等方面提出建議。睢黨臣、李盼等提出要優(yōu)化財(cái)政投入結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)向中西部、農(nóng)村等地傾斜，減少公共文化服務(wù)在地域?qū)用娴牟痪刃?；完善稅收?yōu)惠政策，提高項(xiàng)目投資、購(gòu)買服務(wù)等投入比例，鼓勵(lì)社會(huì)資本投入公共文化服務(wù)業(yè)，形成以政府為主的多元投入格局；建立健全投入資金的績(jī)效考核機(jī)制，制定規(guī)范可操作性的公共文化服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并定期進(jìn)行績(jī)效考核，同時(shí)賦予公眾參與運(yùn)營(yíng)管理和監(jiān)督的權(quán)利，提高財(cái)政資金使用的透明度。[20]曹愛(ài)軍認(rèn)為要規(guī)范公共財(cái)政制度，使事權(quán)與財(cái)權(quán)相對(duì)等可以從兩點(diǎn)出發(fā)，一是在目前的財(cái)政分析體制下加大中央財(cái)政對(duì)基層地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，保證基層政府能夠有效的履行職責(zé)；二是將中央和省級(jí)財(cái)權(quán)下移，使基層政府在稅收分割中享受更多的比例。[21]

（三）關(guān)于立法方面的研究

建立健全相關(guān)法律法規(guī)能為公共文化服務(wù)體系的構(gòu)建和運(yùn)行提供法律支持。但是目前學(xué)界對(duì)該項(xiàng)內(nèi)容的探索研究較少。雖然學(xué)界普遍贊同一個(gè)完善的法律制度環(huán)境有利于該體系的構(gòu)建和運(yùn)行，有助于促進(jìn)文化事業(yè)健康有序的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)維護(hù)人民文化權(quán)利、提升公共文化服務(wù)質(zhì)量的目的，但是對(duì)于如何建立一個(gè)能夠適應(yīng)文化發(fā)展要求的法規(guī)和制度涉及較少。

（四）關(guān)于監(jiān)管方面的研究

政府作為公共部門在該體系構(gòu)建中承擔(dān)著供給、管理和監(jiān)管的職能。為確保供給的產(chǎn)品及服務(wù)對(duì)公眾是有益的，有些學(xué)者主張政府要加大對(duì)文化產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)許可制度、文化產(chǎn)品審查制度和文化市場(chǎng)稽查制度等文化市場(chǎng)管理的力度。[22]同時(shí)，政府要加強(qiáng)對(duì)文化消費(fèi)領(lǐng)域的引導(dǎo)和監(jiān)管，制定和實(shí)施公共文化服務(wù)的規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)，包括準(zhǔn)入資格、服務(wù)價(jià)格、質(zhì)量、成本效益、普遍服務(wù)、競(jìng)爭(zhēng)秩序等，以維護(hù)和保障人民群眾的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)文化的健康持續(xù)發(fā)展。[23]

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，關(guān)于政府在建設(shè)公共文化服務(wù)體系中的責(zé)任問(wèn)題主要涉及以下兩個(gè)面：一是理論依據(jù)研究，包括公共產(chǎn)品理論、公民權(quán)利理論、外部性理論等，但是相關(guān)理論依據(jù)的研究國(guó)內(nèi)學(xué)者涉及不多，理論研究成果較少。二是關(guān)于公共文化服務(wù)體系政府責(zé)任定位劃分的研究，主要有：制度設(shè)計(jì)責(zé)任、財(cái)政責(zé)任、立法責(zé)任、管理和監(jiān)管責(zé)任等方面。目前我國(guó)關(guān)于公共文化服務(wù)體系建設(shè)的研究主要是以總結(jié)各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為主，對(duì)政府承擔(dān)責(zé)任內(nèi)容的探討較少。

因此，關(guān)于未來(lái)我國(guó)公共文化服務(wù)體系構(gòu)建中政府責(zé)任問(wèn)題的研究方向，可以從以下幾個(gè)方面著手：一是從定量研究的角度，對(duì)政府在該體系構(gòu)建中的責(zé)任承擔(dān)的定位進(jìn)行研究，進(jìn)一步為公共文化服務(wù)體系政策的制定提供充分的依據(jù)。二是加強(qiáng)相關(guān)理論研究深度，進(jìn)一步挖掘政府承擔(dān)責(zé)任的理論依據(jù)，如從社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、倫理學(xué)等角度對(duì)政府在構(gòu)建公共文化服務(wù)體系中承擔(dān)責(zé)任的問(wèn)題進(jìn)行研究。三是研究基層公共文化服務(wù)體系的建設(shè)，因?yàn)槠湓诨鶎拥乃礁叩汀①|(zhì)量好壞，是衡量公共文化服務(wù)體系建設(shè)成效的重要標(biāo)志，直接影響了基層群眾基本文化權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，在這一過(guò)程中，政府的責(zé)任以及職能的發(fā)揮至關(guān)重要，因此，將基層公共文化服務(wù)與城市基層化結(jié)合起來(lái)研究，進(jìn)一步加強(qiáng)政府責(zé)任，有利于推進(jìn)我國(guó)公共文化服務(wù)體系的建立與完善。

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