關(guān)于轉(zhuǎn)型期完善農(nóng)村民主選舉制度的研究

何躍武

（中共麗水市委黨校，浙江 麗水 323000）

推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)，完善農(nóng)村治理體系、提升農(nóng)村治理能力是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要環(huán)節(jié)。如何根據(jù)我國農(nóng)村實(shí)際，進(jìn)一步搞好農(nóng)村民主選舉，創(chuàng)新和完善農(nóng)村民主選舉制度，是推進(jìn)農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵步驟。

一、我國農(nóng)村民主選舉的發(fā)展歷程

以國家法律頒布為框架，可以將我國農(nóng)村基層民主選舉的發(fā)展歷程分為醞釀、試行、正式確立三個(gè)階段。

第一個(gè)階段是醞釀階段（1978 年—1986 年）。1978 年黨的十一屆三中全會(huì)后,隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)迸發(fā)出前所未有的活力。群眾性自治制度在實(shí)踐中成為我國的一項(xiàng)基本政治制度。1982 年頒布的《中華人民共和國憲法》，第一次規(guī)定了農(nóng)村村民委員會(huì)為群眾自治組織，由此形成了村民自治制度。1984 年8 月，《村民委員會(huì)組織條例》（草案）醞釀出臺(tái)。1986 年1 月，民政部制定了《村民委會(huì)組織條例》,并上報(bào)中央。1986 年9 月，中共中央和國務(wù)院再次聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》，明確了村委會(huì)的作用。先后出臺(tái)的相關(guān)法律為進(jìn)一步發(fā)展村民自治制度做了有力地鋪墊。

第二個(gè)階段是試行階段（1987 年—1997 年）。隨著農(nóng)村村民自治在全國范圍的廣泛展開，1987 年第六屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議審議通過了《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法(草案)》，這部法律對(duì)村民享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的條件進(jìn)行了初步規(guī)定，但很不具體、很不完善。因此，在1987年至1997 年的十年間，我國農(nóng)村村委會(huì)選舉制度處于不斷摸索和實(shí)踐的過程。農(nóng)村基層民主選舉活動(dòng)在實(shí)踐中從普及到規(guī)范，地方性法規(guī)逐漸成為農(nóng)村基層民主選舉制度規(guī)范的主體，并逐步豐富和完善起來。

第三個(gè)階段是正式確立階段（1998 年至今）。經(jīng)過多年的實(shí)踐,結(jié)合各地村民自治的有效經(jīng)驗(yàn),1998年第九屆全國人大常委會(huì)第五次會(huì)議通過并頒布了《中華人民共和國村委會(huì)組織法》。它的頒布實(shí)行，標(biāo)志著村委會(huì)換屆選舉制度正式從法律上予以確立。與1987 年的試行法相比，《村委會(huì)組織法》對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了補(bǔ)充完善，明確了基層黨組織在農(nóng)村基層民主建設(shè)中的地位和作用，增加了村民委員會(huì)實(shí)行村務(wù)公開制度，及人數(shù)較多或居住分散的村可以設(shè)置村民代表會(huì)議等條款，補(bǔ)充了村民委員會(huì)“實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的條文。在選舉程序方面，增加了村民直接提名候選人、實(shí)行差額選舉、無記名投票、設(shè)立秘密寫票處、公開計(jì)票、選舉結(jié)果當(dāng)場(chǎng)公布等規(guī)定，補(bǔ)充了對(duì)選舉違法行為進(jìn)行處理和罷免村民委員會(huì)成員的程序等條款。新增加或補(bǔ)充的條款，吸收了各地行之有效的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)解決農(nóng)村基層民主建設(shè)中出現(xiàn)的問題，推動(dòng)村民自治健康發(fā)展起到非常重要的作用。2010 年，根據(jù)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展需要，全國人大常委會(huì)對(duì)這部法律再次作了修訂，修訂后的《中國人民共和國村民委員會(huì)組織法》，主要在村委會(huì)成員選舉和罷免程序、民主議事制度、民主管理和民主監(jiān)督制度等方面，進(jìn)行調(diào)整和完善。

二、目前我國農(nóng)村民主選舉的新特點(diǎn)及面臨的困境

（一）農(nóng)村民主選舉的新特點(diǎn)

村民自治制度的產(chǎn)生和發(fā)展，與村民自治理論和自治實(shí)踐的不斷深入密切相關(guān)。村民自治滿足了社會(huì)主義民主發(fā)展、鞏固基層政權(quán)、維護(hù)農(nóng)民權(quán)利的需要，有力地推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)事業(yè)的繁榮發(fā)展。作為一種直接民主選舉制度，村委會(huì)選舉已成為廣大農(nóng)民行使民主權(quán)利的首要途徑和基本方式，成為基層民主建設(shè)的最重要內(nèi)容。當(dāng)前，農(nóng)村基層民主選舉呈現(xiàn)出以下新的特點(diǎn)：

第一、選舉程序更加嚴(yán)格規(guī)范。程序民主是各項(xiàng)民主制度賴以建立和有效運(yùn)作的前提和基礎(chǔ)。[1]近些年的村委會(huì)選舉，程序民主已經(jīng)開始受到重視，無論是法律條文還是選舉的具體工作，都越來越完善和規(guī)范，按程序進(jìn)行選舉也越來越成為大家的共識(shí)。

第二，選舉的競(jìng)爭性得到更充分的體現(xiàn)。我國的政治制度特征，決定了我國民主制度以“協(xié)商性民主”為主，“競(jìng)爭性民主”為輔。其中，協(xié)商性民主主要運(yùn)用于我國縣級(jí)以上政治層面，農(nóng)村主要是競(jìng)爭性民主運(yùn)作模式，村民自治制度就是基層競(jìng)爭型民主的最主要表現(xiàn)形式。[2]近年來，隨著村委會(huì)選舉的深入，村民的民主意識(shí)得到提高，選舉的競(jìng)爭性也得到了充分體現(xiàn)，不僅選舉競(jìng)爭時(shí)間提前，競(jìng)爭門檻降低，競(jìng)爭職位也呈現(xiàn)出全方位化。

第三，村民民主參與意識(shí)進(jìn)一步提高。選民民主參與意識(shí)的高低直接關(guān)系到村民自治的效能和村委會(huì)的合法性。經(jīng)過30 多年村委會(huì)選舉的實(shí)踐，村民的民主參與意識(shí)大為提高，一方面，選舉參選率進(jìn)一步提高，選舉環(huán)節(jié)減少，成本降低，選民積極性大為提高；另一方面，選民對(duì)選舉程序更為關(guān)注，選民民主參與意識(shí)有了較大提高。

（二）面臨的困境

實(shí)踐中，我們也可以看到，選舉中還存在諸多的問題，村委會(huì)換屆選舉難度在逐漸加大，選舉中面臨的困境主要有以下幾方面：

一是組織選舉難度加大。隨著村莊行政區(qū)劃的調(diào)整、村莊規(guī)模的不斷擴(kuò)大，選舉的區(qū)域也隨之變大，導(dǎo)致選舉組織難度增大。二是選舉的規(guī)范化程度還需提高?？陀^而言，當(dāng)前選舉程序已經(jīng)相對(duì)規(guī)范，但仍然存在一些不規(guī)范的行為。三是候選人的參選動(dòng)機(jī)日趨多元。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，村干部一職也越來越有吸引力。參選人員中，想干事的人不少，看重村干部背后潛在經(jīng)濟(jì)利益的人也不少，與人“斗氣”而參選的人也不少。四是不正當(dāng)選舉現(xiàn)象依然存在。不正當(dāng)選舉是當(dāng)前農(nóng)村基層選舉中面臨的最為嚴(yán)重的問題之一。比較常見的有：送煙送酒送財(cái)物、請(qǐng)客吃飯、收買選票；利用宗族、家族勢(shì)力干涉選舉；偽造選票破壞選舉；利用網(wǎng)絡(luò)散布不實(shí)信息等。五是基層政府對(duì)選舉工作監(jiān)督、指導(dǎo)不到位。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)選舉的復(fù)雜性、艱巨性認(rèn)識(shí)不足，工作部署不周密,導(dǎo)致選舉矛盾激化。

三、完善我國農(nóng)村民主選舉制度的基本對(duì)策

推進(jìn)農(nóng)村民主選舉，要從發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、發(fā)揮基層黨組織作用、規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為、提高選民民主參與意識(shí)等角度著手,使農(nóng)村民主選舉真正走進(jìn)村民的生活、走入民心。

（一）大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，全面提升選舉質(zhì)量

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑是馬克思主義基本觀點(diǎn)。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與基層選舉之間呈正相關(guān)關(guān)系，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠促進(jìn)基層選舉的發(fā)展。[3]有關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的基層選舉普遍比中西部落后地區(qū)的基層選舉更加規(guī)范、更加激烈。發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，尤其是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，對(duì)全面提升選舉質(zhì)量有著不可忽視的作用。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，村民的生活狀況得到改善，賄選的吸引力也就隨之減弱。而且，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展也會(huì)帶來村集體收入的增加，意味著村民能從集體資產(chǎn)中分得更多的收益。而此時(shí)，掌握集體資產(chǎn)控制權(quán)的村級(jí)組織就會(huì)成為村民的爭奪焦點(diǎn)，為了能在日后集體資產(chǎn)分配中多分或者不被少分，村民會(huì)對(duì)村委會(huì)選舉表現(xiàn)出極大的興趣。另一方面，伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，村民的受教育程度也會(huì)得到提高，民主意識(shí)、法律觀念、公平競(jìng)爭等觀念也都會(huì)更加深入人心。所以，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，能從根本上改善選舉環(huán)境，提高選舉質(zhì)量。

（二）加強(qiáng)基層黨組織對(duì)選舉工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督

推進(jìn)基層民主選舉，必須加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。

1.要加強(qiáng)黨對(duì)選舉工作的領(lǐng)導(dǎo)

各級(jí)黨委要真正地重視農(nóng)村基層民主選舉問題,黨委“一把手”要切實(shí)承擔(dān)起選舉工作的第一責(zé)任人,要建立完善由黨委領(lǐng)導(dǎo)、組織部門牽頭、民政部門指導(dǎo)、其他部門配合的組織領(lǐng)導(dǎo)體制，腳踏實(shí)地開展村委會(huì)選舉工作。

2.要突出黨對(duì)選舉工作的監(jiān)督

監(jiān)督工作要貫穿選舉全過程，避免某個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題而影響整個(gè)選舉。選前要對(duì)選舉資格進(jìn)行監(jiān)督，包括候選人的資格和選民資格的確認(rèn)；選中要對(duì)選票發(fā)放、選民投票、計(jì)票等過程的監(jiān)督,包括對(duì)參加選舉的人數(shù)清點(diǎn)、選票發(fā)出與回收數(shù)、有效選票與無效選票的清點(diǎn)、候選人得票數(shù)統(tǒng)計(jì)以及委托投票、流動(dòng)票箱使用等各環(huán)節(jié)的監(jiān)督。對(duì)選舉中發(fā)生的各種不正當(dāng)選舉行為以及選舉工作人員的違紀(jì)違法行為要及時(shí)妥善處置。

3.要建立涉選信訪集中處理機(jī)制

對(duì)涉及村民委員會(huì)換屆選舉的信訪事項(xiàng),實(shí)行信訪人員統(tǒng)一組織、信訪問題統(tǒng)一受理、法律政策解答統(tǒng)一口徑、疑難信訪問題統(tǒng)一處理，切實(shí)有效解決好整個(gè)選舉過程中出現(xiàn)的各類涉選信訪問題。

（三）進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府介入選舉的行為

當(dāng)前，我國村民委員會(huì)選舉主要還是靠政府從上至下主導(dǎo)推進(jìn)，如果沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的介入，村委會(huì)選舉難以順利進(jìn)行。但由于受到各種因素影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)選舉的介入時(shí)常會(huì)存在越位與缺位的問題。因此，要進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府介入選舉的手段和行為，要保證介入的適度性和合法性。

（四）努力提高選民的民主參與和民主監(jiān)督意識(shí)

在農(nóng)村基層民主選舉中，農(nóng)民是民主選舉的主體。規(guī)范選舉程序，提高選舉質(zhì)量，村民民主參與和民主監(jiān)督意識(shí)的提高都不可或缺。

1.要加強(qiáng)宣傳教育

基層政府要加強(qiáng)宣傳和教育，通過多種形式、多種途徑廣泛深入的宣傳民主選舉的重要意義，要將宣傳教育工作貫穿于整個(gè)選舉過程,引導(dǎo)他們正確區(qū)分民主與自由,依法與違法的關(guān)系,充分行使好手中的民主權(quán)利,投好神圣一票。

2.要大力提高農(nóng)村教育水平

作為村民自治的主體，村民民主參與意識(shí)淡薄，與村民受教育程度低有很大的關(guān)系。阿爾蒙德調(diào)查研究表明：“教育層級(jí)與政治參與度成正比。受教育程度越高的人，獲取政治信息的途徑越廣，對(duì)民主政治問題的見解越深。[4]”在農(nóng)村地區(qū)，許多選民文化程度不高，既不了解選舉的相關(guān)法律法規(guī)，也不清楚選舉的具體步驟和程序，在整個(gè)選舉過程中，需要他人幫忙才能完成。因此，要大力提高農(nóng)村教育水平，增強(qiáng)選民的文化素質(zhì)、法制意識(shí)和民主意識(shí)，提高選民制度化的民主參與意識(shí)。

（五）重視選舉后續(xù)工作，實(shí)現(xiàn)選舉的平穩(wěn)過渡

村委會(huì)換屆選舉，選舉干部是手段，讓選出來的干部為民辦事、替黨和政府分憂才是選舉的目的。村委會(huì)換屆選舉后續(xù)工作是相當(dāng)重要的，不可不加以重視。選舉收官工作是否圓滿，直接影響到新村委會(huì)班子日后的履職情況,有些工作如果沒做到位,特別是落選村干部思想工作沒做到位，極易引發(fā)當(dāng)選村干部與落選村干部之間的矛盾，甚至引起村莊內(nèi)部的爭斗，影響村莊的社會(huì)穩(wěn)定和正常秩序。

1.切實(shí)做好村級(jí)換屆選舉掃尾工作

要切實(shí)關(guān)心愛護(hù)離職離崗的村干部，在做好卸任村干部思想基礎(chǔ)上，抓緊時(shí)間完成新、老班子的交接，以確保工作得以延續(xù)。

2.切實(shí)加強(qiáng)新村委班子的規(guī)范化建設(shè)工作

要通過加強(qiáng)以村黨支部為核心的村級(jí)組織建設(shè)帶動(dòng)村委會(huì)班子的建設(shè)，提高干部的能力。適時(shí)開展對(duì)新村委會(huì)班子成員的專題教育培訓(xùn),提高他們的思想政治覺悟、文化知識(shí)水平和工作能力，盡快打開工作新局面。

3.幫助協(xié)調(diào)好村“雙委”關(guān)系

在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和村民自治的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)村“雙委”各自發(fā)揮作用，真正建立起黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的充滿生機(jī)活力的村民自治組織。

4.要認(rèn)真做好“選后訪”工作

對(duì)因選舉引發(fā)的信訪、上訪等事項(xiàng)，要繼續(xù)關(guān)注、及時(shí)調(diào)查處理，妥善化解社會(huì)矛盾,確保農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。

[1]韓 強(qiáng).程序民主論[M].北京:群眾出版社，2002.

[2]黃衛(wèi)平,陳文.我國民主政治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)選擇——對(duì)“競(jìng)爭性民主”與“協(xié)商性民主”的思考[J].理論探討，2005，（6）.

[3]郭秀蘭.大學(xué)生村官與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正相關(guān)分析——以山西省為例[J].經(jīng)濟(jì)問題，2013，（4）.

[4]徐延山.村委會(huì)直選中的賄選現(xiàn)象與遏制對(duì)策[J].中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)，2006，（6）.