論邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)災(zāi)害治理的挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)

文 （中共甘肅省委黨校，甘肅蘭州 730000）

自2003年SARS事件后，災(zāi)害治理不僅成為國(guó)內(nèi)學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)，而且也成為我國(guó)政府重視的主要治理領(lǐng)域之一。中國(guó)每年因各類自然災(zāi)害造成的人員傷亡80%以上在農(nóng)村，中國(guó)每年因臺(tái)風(fēng)、暴雨、雷電、滑坡、泥石流等突發(fā)災(zāi)害造成的人員傷亡90%以上在農(nóng)村。［1］

一、邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)界定與特征

邊遠(yuǎn)農(nóng)村指處于交界、邊境、沙漠、山區(qū)、海域等地形復(fù)雜的地區(qū)，這些地區(qū)呈現(xiàn)以下特征：

自然環(huán)境惡劣。我國(guó)邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)大多處于高原、山地、荒漠等自然地理環(huán)境較為惡劣的地區(qū)，農(nóng)村聚落規(guī)模小，人口稀疏，有的聚落只有幾戶人家。部分地方甚至被聯(lián)合國(guó)教科文組織稱為不適合人類居住的地區(qū)，以西部地區(qū)尤為突出。此外，很多邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后，生態(tài)環(huán)境脆弱，植被稀少，水土流失和土地荒漠化嚴(yán)重，崩塌、泥石流等災(zāi)害頻發(fā)，一旦發(fā)生災(zāi)害則很難恢復(fù)，且容易引發(fā)次生災(zāi)害。

生產(chǎn)方式落后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后。邊遠(yuǎn)農(nóng)村特殊的自然地理環(huán)境決定其耕地特點(diǎn)是分散小規(guī)模型，因而大部分耕地只適合人力耕種，只有少部分適合小型機(jī)械和人力共同耕作。交通不便、信息閉塞、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后等原因造成農(nóng)民缺乏從事其他產(chǎn)業(yè)的資本，只能從事農(nóng)業(yè)開發(fā)，從而體現(xiàn)出原始、粗放、單一的落后生產(chǎn)方式。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，具有勞動(dòng)能力的人群逐漸外出務(wù)工，留守的老人、婦女和兒童，勞動(dòng)力有限，導(dǎo)致大量土地閑置拋荒，土地流失與生態(tài)破環(huán)現(xiàn)象嚴(yán)重，人口、資源與環(huán)境之間的不協(xié)調(diào)，形成災(zāi)害易發(fā)、頻發(fā)的局面。

公共服務(wù)缺失，公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足。國(guó)際上衡量一國(guó)公共服務(wù)的水平是按照該國(guó)的公共支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)。按照公共支出的領(lǐng)域，政府公共服務(wù)主要包括經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)和社會(huì)性公共服務(wù)。經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)是指為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府為公民及其組織從事經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動(dòng)所提供的各種服務(wù)，如科技推廣、咨詢服務(wù)以及政策性信貸等；社會(huì)公共服務(wù)是指滿足公民的生存、生活、發(fā)展等社會(huì)性的直接需求，如公辦教育、公辦醫(yī)療、公辦社會(huì)福利等。邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展滯后，政府投入較少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006-2011年國(guó)家用于三農(nóng)的財(cái)政支出（主要包括:農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出、農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展支出、對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼支出(含糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼)、農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備費(fèi)用和利息等支出等）僅占全國(guó)財(cái)政支出比重的9.7%［2］。農(nóng)村的公共衛(wèi)生、社會(huì)保障以及社會(huì)救助系統(tǒng)等不健全，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給諸如水利、交通、通信等嚴(yán)重不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)僅1/3的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有供水站、83%的村不通自來水、13%的村不通公路、53%的村不通電話、93%的村接收的電視信號(hào)相當(dāng)微弱，全國(guó)尚有20個(gè)縣無公共圖書館，67.9%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有文化站［3］。

邊遠(yuǎn)農(nóng)村處于公共權(quán)力的邊緣。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)是基層政府機(jī)構(gòu)，是農(nóng)村公共事務(wù)的直接負(fù)責(zé)者，農(nóng)村黨支部與村委會(huì)是農(nóng)村事務(wù)的具體負(fù)責(zé)者。農(nóng)村黨支部是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是村各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。村委會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的農(nóng)村基層群眾性自治組織。村黨支部和村民委員會(huì)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。村民自治必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，村委會(huì)必須自覺接受黨支部的領(lǐng)導(dǎo)。但是，很多地區(qū)尤其是邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，離公共權(quán)力中心較遠(yuǎn)，黨支部和村委會(huì)權(quán)責(zé)不清，磨擦增多，關(guān)系緊張，對(duì)村級(jí)之間的矛盾與問題沒有盡責(zé)解決，其行動(dòng)沒有很好的受到上級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督與制約。加之由于中國(guó)傳統(tǒng)的思想，農(nóng)民本身就和政治保持一定距離，缺少對(duì)基層政府的監(jiān)督，基層政府的作用未真正發(fā)揮出來。這直接影響村級(jí)民主政治建設(shè)的推進(jìn)，同時(shí)也影響農(nóng)村的發(fā)展和穩(wěn)定。

二、邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)災(zāi)害治理的特殊性與復(fù)雜性

（一）邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)存在災(zāi)害預(yù)警障礙

1.邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)特殊的災(zāi)害特點(diǎn)導(dǎo)致預(yù)警障礙。邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)災(zāi)害一般呈現(xiàn)跨邊界性、復(fù)雜性與頻發(fā)性的特點(diǎn)?？邕吔绨绲乩磉吔纭⑿姓吔?、功能邊界和時(shí)間邊界?？邕吔缧允沟煤芏囡L(fēng)險(xiǎn)源處于檢測(cè)盲區(qū)，風(fēng)險(xiǎn)的類別、程度、原因及其發(fā)展變化趨勢(shì)無法得到確認(rèn)，使得風(fēng)險(xiǎn)的事前防范處于空白狀態(tài)。復(fù)雜性是指由于邊遠(yuǎn)農(nóng)村處于公共權(quán)力與社會(huì)組織的邊緣地帶，對(duì)其管理只是傾向于出現(xiàn)在組織內(nèi)部的顯而易見的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)很多能夠引發(fā)災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)源無法充分確診，從而在災(zāi)害發(fā)生后在時(shí)間上表現(xiàn)為連鎖反應(yīng)，在空間上表現(xiàn)為各種矛盾共存。比如發(fā)生地震后由于暴雨形成泥石流，由于應(yīng)對(duì)不及時(shí)可能引發(fā)災(zāi)害性公共衛(wèi)生事件，若因補(bǔ)償不到位，還會(huì)引發(fā)群體性事件等等。邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)生命線工程建設(shè)脆弱導(dǎo)致災(zāi)害頻發(fā)。生命線工程主要是指鄉(xiāng)村道路、電力、通信、能源等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。生命線工程，不僅是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是農(nóng)村防災(zāi)救災(zāi)工作的物質(zhì)支撐。邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)由于發(fā)展落后，資金、技術(shù)等資源不足，生命線工程設(shè)施建設(shè)往往缺乏科學(xué)周密的論證，不僅因陋就簡(jiǎn)而且缺乏常規(guī)性的維護(hù)和更新，自身防災(zāi)、抗災(zāi)能力嚴(yán)重不足，不能發(fā)揮出應(yīng)有的災(zāi)害保障作用，一旦災(zāi)害降臨，往往首先遭受破壞。在2008年的南方冰雪災(zāi)害和汶川震災(zāi)中，都發(fā)生了超大面積的交通、電力和通信中斷。汶川等多個(gè)縣級(jí)重災(zāi)區(qū)內(nèi)通信全面阻斷，成為“信息孤島”，嚴(yán)重阻礙了搶險(xiǎn)救災(zāi)的進(jìn)程。

2.邊遠(yuǎn)農(nóng)村社會(huì)組織管理運(yùn)作的局限性導(dǎo)致預(yù)警不到位。災(zāi)害預(yù)警需要多個(gè)信息節(jié)點(diǎn)構(gòu)成的多層次的預(yù)警信息網(wǎng)絡(luò)，根據(jù)菲茨帕特里克和米列蒂總結(jié)的人們對(duì)警示信息反應(yīng)的五個(gè)階段:聽到信息、理解信息、相信信息、將信息個(gè)人化、決策并做出反應(yīng)，其中任何一個(gè)階段都不是獨(dú)立的個(gè)人行為，都無法脫離社會(huì)網(wǎng)絡(luò)與社會(huì)資本的影響［4］。這無形要求社會(huì)各類組織和個(gè)體的主動(dòng)參與。現(xiàn)階段，參與我國(guó)農(nóng)村社會(huì)治理的主要組織有村民自治委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)合作社以及村民社團(tuán)型組織。村民自治委員會(huì)是開展災(zāi)害預(yù)防和應(yīng)對(duì)的最基層組織。農(nóng)村風(fēng)險(xiǎn)源的搜集、調(diào)查評(píng)估、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、對(duì)農(nóng)民的逃生技能訓(xùn)練主要依靠村民自治委員會(huì)。但是，從公共權(quán)力的架構(gòu)來看，村民自治委員會(huì)是上級(jí)機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)行機(jī)關(guān)，在搜集信息，甄別信息中缺乏主動(dòng)性。村民經(jīng)濟(jì)合作社及社團(tuán)型組織一般是以盈利為目的，加之政府的強(qiáng)干預(yù)，從而表現(xiàn)公益性不足、自主性不足、組織化程度低，缺乏參與的動(dòng)力。邊遠(yuǎn)農(nóng)村社會(huì)組織管理運(yùn)作的這諸多局限性導(dǎo)致預(yù)警嚴(yán)重不到位。

3.農(nóng)村基層干部及民眾缺乏危機(jī)意識(shí)。減少災(zāi)害的關(guān)鍵在于預(yù)防，有效的預(yù)防與準(zhǔn)備能夠避免不必要的災(zāi)害發(fā)生。但從近幾年農(nóng)村頻發(fā)的災(zāi)害治理來看，政府都是選擇“花大錢治療”，而非“使用少量的錢預(yù)防”，也就是以“應(yīng)急行政”模式取代“預(yù)防行政”模式?；鶎诱鳛榈湫偷墓倭胖平M織，黨政官員遵循“不出事”邏輯，“不作為”或“胡作為”，［5］普遍缺乏危機(jī)意識(shí)。 因?yàn)椋皩?duì)政治家來說，預(yù)防遠(yuǎn)不及看得見的對(duì)危機(jī)的反應(yīng)那樣有吸引力。預(yù)防是靜悄悄地進(jìn)行的，但對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的癥狀發(fā)起全力以赴的進(jìn)攻會(huì)為政治家產(chǎn)生很大名聲”［6］。所以，黨政官員自身利益的訴求及其組織內(nèi)在的弊端迫使基層組織主要著力于事后應(yīng)急而忽視災(zāi)害事前預(yù)防。對(duì)于農(nóng)民自身而言，缺乏應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害的足夠的心理、知識(shí)、物質(zhì)等準(zhǔn)備，缺乏環(huán)境保護(hù)意識(shí)，對(duì)自然資源進(jìn)行不合理的掠奪性開發(fā)和利用，潛意識(shí)中以一種僥幸心理拒絕災(zāi)害，從而缺乏對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的理性思考和判斷。

（二）邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)災(zāi)中救濟(jì)不及時(shí)

1.邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)基層政府災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力低。災(zāi)害治理的復(fù)雜性要求政府和非政府組織、私營(yíng)企業(yè)、軍隊(duì)等組織形成協(xié)合治理的模式。對(duì)于邊遠(yuǎn)農(nóng)村而言，非政府組織和私營(yíng)企業(yè)組織幾乎處于空白狀況，除少數(shù)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織外，其他維護(hù)農(nóng)村合法政治權(quán)益、經(jīng)濟(jì)利益、宗教、文化及社會(huì)保障等方面的非政府組織建設(shè)基本處于空白狀況。社會(huì)力量的缺失喪失了集體應(yīng)對(duì)災(zāi)害的能力。一旦災(zāi)害發(fā)生，很難在短時(shí)期內(nèi)恢復(fù)，邊遠(yuǎn)農(nóng)村社會(huì)呈現(xiàn)出“國(guó)家投入較少→貧困→災(zāi)害預(yù)防較差或缺乏預(yù)防→頻發(fā)災(zāi)害→貧困加劇”的惡性循環(huán)狀態(tài)。因此，有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)當(dāng)前的農(nóng)民貧困化，不只是引發(fā)社會(huì)公共危機(jī)的誘因，而且農(nóng)民貧困化本身就是一種嚴(yán)重的社會(huì)公共危機(jī)［7］。因此，邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)災(zāi)害治理主要依靠基層政府，作為災(zāi)害發(fā)生后的第一響應(yīng)者，邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府對(duì)災(zāi)害的應(yīng)對(duì)能力決定了災(zāi)害是否能夠得到及時(shí)、有效地控制。但在農(nóng)村地區(qū)，尤其邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，國(guó)家投入較少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政基礎(chǔ)較差，沒有多余的物資儲(chǔ)備，只能依賴上級(jí)政府的援助，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的資源匱乏耽誤了寶貴的災(zāi)害應(yīng)對(duì)處置時(shí)間。邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)不僅資金投入不到位，知識(shí)、技術(shù)和勞動(dòng)力等人力資源的投入也存在很大缺位。邊遠(yuǎn)農(nóng)村本身人口稀疏，村落之間相距較遠(yuǎn)，人力資源存量本來就不足。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促使農(nóng)民工大規(guī)模流動(dòng)，年輕力壯、文化素質(zhì)高的勞動(dòng)力大量流入城市。留守農(nóng)村的則是老弱婦孺，勞動(dòng)力的女性化、老齡化不具備集體組織抗擊災(zāi)害的能力。除了各種資源匱乏外，農(nóng)村自身基層組織缺少自主性與自治性也影響災(zāi)害救濟(jì)。我國(guó)基層政府的權(quán)力架構(gòu)體系導(dǎo)致各鄉(xiāng)村條塊分割，大多數(shù)村委會(huì)干部已習(xí)慣于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下行政命令的工作方式，與其他行政村無法形成互動(dòng)，在災(zāi)害發(fā)生時(shí)往往先向上級(jí)政府匯報(bào)，延誤了災(zāi)害救濟(jì)的最佳時(shí)間。

2.邊遠(yuǎn)農(nóng)村社會(huì)自身的脆弱性影響災(zāi)害救濟(jì)。邊遠(yuǎn)農(nóng)村社會(huì)系統(tǒng)自身的脆弱性嚴(yán)重影響災(zāi)害救濟(jì)。具體表現(xiàn)為：一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施脆弱，農(nóng)業(yè)基地一般為山區(qū)，只能依靠人力耕種，無法使用現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)機(jī)器，農(nóng)田水利建設(shè)比較滯后，依舊是靠天吃飯。二是農(nóng)業(yè)生活性基礎(chǔ)設(shè)施脆弱。農(nóng)業(yè)生活性基礎(chǔ)設(shè)施主要指飲水安全、農(nóng)村沼氣、農(nóng)村道路、農(nóng)村電力等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對(duì)于邊遠(yuǎn)農(nóng)村而言，飲水主要靠井水與泉水，一旦發(fā)生災(zāi)害，水源極為容易破壞，引發(fā)不必要的次生災(zāi)害。農(nóng)村道路狹窄，信息閉塞，災(zāi)害發(fā)生后影響外部救援力量的深入。三是生態(tài)環(huán)境建設(shè)脆弱，也就是農(nóng)民吃飯、燒柴、增收等當(dāng)前生計(jì)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展問題。農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及當(dāng)?shù)刭Y源的強(qiáng)烈依附性促使他們以破壞環(huán)境、過度獲取資源的方式求得生存與發(fā)展。從而嚴(yán)重破壞人口、資源與環(huán)境之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，造成災(zāi)害易發(fā)、災(zāi)害頻發(fā)的局面。一旦發(fā)生嚴(yán)重災(zāi)害，建筑廢料和生活垃圾的大量增加讓本身脆弱的生態(tài)環(huán)境雪上加霜。四是社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施脆弱。社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施主要指有益于農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)建設(shè)，包括農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村衛(wèi)生、農(nóng)村文化基礎(chǔ)設(shè)施等。邊遠(yuǎn)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展滯后，公共衛(wèi)生及社會(huì)保障缺失，農(nóng)村文化建設(shè)也基本處于空白狀態(tài)。因此，農(nóng)民缺乏防災(zāi)減災(zāi)的意識(shí)，不具備災(zāi)害救濟(jì)的能力。

（三）邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)災(zāi)后重建困難

1.邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的重建任務(wù)繁重。邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的水利、電力、交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共服務(wù)較為滯后，嚴(yán)重的災(zāi)害使地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)急劇增多，不僅造成公路、通訊、水利等基礎(chǔ)設(shè)施全面癱瘓，而且災(zāi)后的宜人居區(qū)域減少，耕地面積減少，資源環(huán)境承載能力急劇下降，大幅壓縮了災(zāi)區(qū)的發(fā)展空間。比如，“5.12”特大地震中青川縣受災(zāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)到36個(gè)，全面受災(zāi)村達(dá)到268個(gè)。地震使得全縣電力、通訊、供水、供氣等基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)全面癱瘓，交通基礎(chǔ)設(shè)施遭受極大毀損，學(xué)校、醫(yī)院等公共衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施嚴(yán)重?fù)p壞。地震引發(fā)的大量滑坡、崩塌、泥石流等形成大量的潛在隱患點(diǎn)、堰塞湖，這給災(zāi)后重建帶來巨大的挑戰(zhàn)。同時(shí)，災(zāi)后重建需要大量的資金為基礎(chǔ)，要發(fā)揮政府和市場(chǎng)機(jī)制的共同作用，但是，邊遠(yuǎn)山區(qū)特殊的地理環(huán)境與人居條件使得招商引資難，這嚴(yán)重制約了災(zāi)后重建。

2.邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)災(zāi)后民生建設(shè)困難。無論城市還是農(nóng)村災(zāi)區(qū)重建最重要的是讓災(zāi)民能夠繼續(xù)生活，從事產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，走向正常的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，有收入能消費(fèi)，從而擁有經(jīng)濟(jì)能量。也就是努力讓災(zāi)民從救助、補(bǔ)助階段走向自我謀生的階段。邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)不同于城市地區(qū)，農(nóng)民沒有工作，都是從事體力勞動(dòng)，遵循“日出而作，日落而息”的生活模式。地震、暴雨等災(zāi)害的到來使其耕地面積減少，生態(tài)環(huán)境遭到破壞。耕地與人居環(huán)境無法在短時(shí)期內(nèi)恢復(fù)，農(nóng)民為進(jìn)行正常生活就需要搬遷。但是，當(dāng)農(nóng)民被迫搬遷的時(shí)候，往往是搬遷到完全不同的生態(tài)環(huán)境下，他們的地方知識(shí)就完全沒有用處了。［8］災(zāi)害重建往往就某種特定的災(zāi)害而重建，并未徹底考慮生態(tài)、風(fēng)險(xiǎn)、脆弱性等因素，重建中對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追求，對(duì)技術(shù)的過度信任使得人們過度考慮發(fā)展而忽視風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避。另一方面，災(zāi)后重建無法體現(xiàn)公平、公正。在受災(zāi)地區(qū)個(gè)別規(guī)模大、受災(zāi)嚴(yán)重的地方被列為重點(diǎn)對(duì)象，而其他人口稀少，受災(zāi)相對(duì)輕的地方受外界的關(guān)注和重視程度不夠，在一些受災(zāi)不太嚴(yán)重的偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)更是如此。這些地區(qū)前往服務(wù)的志愿者少，資源投入如物資、技術(shù)援助和勞動(dòng)力等相對(duì)少，這使得重建工作主要依賴于村級(jí)組織，影響災(zāi)后恢復(fù)的速度。

3.邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)災(zāi)后精神家園重建困難。災(zāi)害給大量受害者造成長(zhǎng)期的心理陰影，即便恢復(fù)正常的生活，依然面對(duì)失去親人和家園的慘痛現(xiàn)實(shí)，“應(yīng)激性反應(yīng)”之后的心靈創(chuàng)傷，可能比地震剛發(fā)生時(shí)更為嚴(yán)重。災(zāi)后精神家園的重建是一個(gè)長(zhǎng)期、系統(tǒng)的工程。這一方面要靠心理專家與志愿者，另一方面要靠民間公益組織。心理專家能夠適時(shí)、適地的進(jìn)行心理援助，民間公益組織的特殊性比政府更容易了解災(zāi)區(qū)民眾的宗教信仰、生活習(xí)俗、居住環(huán)境、社會(huì)結(jié)構(gòu)等，能夠讓民眾覺得熟悉、安全，使其心靈較快地恢復(fù)平衡。但是，邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)在這兩方面都存在很大困難。一是很多邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)處于民族地區(qū)，語言交流存在障礙。比如，玉樹地處藏族文化核心區(qū)，大部分的藏民只能講藏語。在災(zāi)后心理救援過程中，需要翻譯在場(chǎng)，語言的特殊語境和文化障礙使得治療人和被治療人在情感方面的交流和互動(dòng)受到很大影響，給救助工作帶來一定難度。二是由于地處邊遠(yuǎn)，民間組織不發(fā)達(dá)，甚至空白，無法參與災(zāi)后心理援助工作。

三、提升邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)災(zāi)害治理的政策建議

（一）加強(qiáng)災(zāi)前的預(yù)防準(zhǔn)備機(jī)制

1.建立災(zāi)前預(yù)警防范機(jī)制，培養(yǎng)危機(jī)意識(shí)。首先要健全減災(zāi)工作制度，制定綜合防災(zāi)減災(zāi)預(yù)案。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)隱患定期排查，因地制宜設(shè)置減災(zāi)設(shè)施和避難場(chǎng)所。成立由當(dāng)?shù)氐闹驹刚呓M建的社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)小組（CERT），并對(duì)其進(jìn)行有關(guān)災(zāi)難知識(shí)、災(zāi)難急救方面的培訓(xùn)，以便災(zāi)難發(fā)生時(shí)能夠提供急救和緊急情況下采取其他援助措施。其次，培育農(nóng)民的公共危機(jī)意識(shí)，充分發(fā)揮政府的規(guī)范導(dǎo)向功能。在應(yīng)急預(yù)警中，作為基層政權(quán)的鄉(xiāng)村干部在災(zāi)害發(fā)生前要具備防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)，系統(tǒng)學(xué)習(xí)危機(jī)管理知識(shí)，將危機(jī)知識(shí)的宣傳與應(yīng)對(duì)納入日常工作之中。比如，利用新農(nóng)村文化建設(shè)的有力條件，利用廣播、電視、板報(bào)、標(biāo)語、短信以及各種農(nóng)民群眾喜聞樂見、通俗易懂的減災(zāi)防災(zāi)宣傳形式和手段，有針對(duì)性地開展減災(zāi)防災(zāi)知識(shí)宣傳，定期舉行防災(zāi)自救的演練，開展應(yīng)對(duì)諸如洪澇、地震、火災(zāi)等突發(fā)事件的演練，通過多種手段和方法給村民普及災(zāi)害產(chǎn)生原因、預(yù)兆和自救方法，宣傳政府預(yù)防災(zāi)害的政策及相關(guān)的法律使農(nóng)民了解自己村莊所面臨的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、災(zāi)害的特點(diǎn)及其危害，使“減災(zāi)防災(zāi)”理念深入人心。

2.加強(qiáng)邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)基建工程建設(shè)。應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村生活基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、農(nóng)村社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施的全面性投入。政府充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保、財(cái)政貼息等手段動(dòng)員、引導(dǎo)、吸附社會(huì)各類資金流向邊遠(yuǎn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加大農(nóng)田水利、農(nóng)村電力的建設(shè)力度，及時(shí)更換修理老化設(shè)施，引進(jìn)通訊系統(tǒng)、應(yīng)急設(shè)備技術(shù)。大力建設(shè)農(nóng)村公路，農(nóng)村公路不僅是邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)唯一的運(yùn)輸通道，而且是支持發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)設(shè)施，也是在災(zāi)后能迅速引進(jìn)外部救援力量和救援物資的重要通道。加大通訊基礎(chǔ)設(shè)施的投入，以信息化支持，形成精細(xì)化服務(wù)管理智能網(wǎng)，將手機(jī)系統(tǒng)、無線定位等高科技手段應(yīng)用于災(zāi)害預(yù)警，提高防災(zāi)減災(zāi)能力。在生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面，法律應(yīng)明確作出規(guī)定，對(duì)于違法開采等行為嚴(yán)厲處置，同時(shí)對(duì)于應(yīng)急避難場(chǎng)所的管理和維護(hù)也加以明確，對(duì)損壞設(shè)施和挪用場(chǎng)地的行為追究法律責(zé)任。最后，還要加強(qiáng)邊遠(yuǎn)農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，也就是要加強(qiáng)農(nóng)村教育、文化體育以及醫(yī)療衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

3.建立完善邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)資源儲(chǔ)備制度。面對(duì)我國(guó)農(nóng)村地區(qū)大面積發(fā)生的災(zāi)害與災(zāi)害規(guī)律，各級(jí)政府都應(yīng)當(dāng)有足夠的物資儲(chǔ)備。邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)災(zāi)害發(fā)生后，由于地理環(huán)境的特殊性，外界救援力量難以及時(shí)趕到，更應(yīng)當(dāng)建立資源儲(chǔ)備制度。一是要建立救濟(jì)糧食、越冬衣物、基本藥品、防疫藥品、應(yīng)急移動(dòng)帳篷等基本生活物資。二是要建立技術(shù)儲(chǔ)備，根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況預(yù)先制定可能出現(xiàn)的各類災(zāi)害的現(xiàn)場(chǎng)處理方案，設(shè)立臨時(shí)緊急救援中心，準(zhǔn)備應(yīng)急通訊設(shè)施、疏散人群的交通運(yùn)輸工具以便及時(shí)控制災(zāi)情而避免災(zāi)害造成的損失。三是要建立信息資源的儲(chǔ)備，邊遠(yuǎn)農(nóng)村地域的廣闊性、人員的分散性以及災(zāi)害自身的特殊性使得農(nóng)村預(yù)警需要一個(gè)跨界性的全面的實(shí)時(shí)監(jiān)控的預(yù)警信息搜集和預(yù)警信息分析系統(tǒng)。充分了解搜集當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境、民情與地情。比如，有學(xué)者針對(duì)農(nóng)村群體性事件預(yù)警在信息監(jiān)控上提出在農(nóng)村地區(qū)可下派農(nóng)村指導(dǎo)員兼任“農(nóng)村維穩(wěn)信息員”，全方位收集掌握苗頭性、內(nèi)幕性信息。［9］四是要加強(qiáng)人力資源的培養(yǎng)和管理人才儲(chǔ)備制度，立足本地現(xiàn)有的人力資源，做到人盡其才。對(duì)特殊的領(lǐng)域培養(yǎng)特殊的專業(yè)技術(shù)人員，保證災(zāi)害發(fā)生后有相關(guān)的應(yīng)急人員，構(gòu)建良好的災(zāi)害管理人才環(huán)境。

（二）災(zāi)中形成多方合作的網(wǎng)絡(luò)化救災(zāi)模式

1.加強(qiáng)邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)災(zāi)中應(yīng)對(duì)的主體建設(shè)。災(zāi)害的威脅與破壞程度與承災(zāi)體的脆弱性有很大關(guān)系，也就是與其主體的防御和抵抗能力有很大關(guān)系。因此，提高邊遠(yuǎn)農(nóng)村災(zāi)害治理的關(guān)鍵是強(qiáng)化災(zāi)中應(yīng)對(duì)主體的建設(shè)。鄉(xiāng)村社區(qū)交通通訊設(shè)施不足、布局分散，災(zāi)害發(fā)生后外部力量很難在第一時(shí)間到位，要求農(nóng)村必須首先立足于自力更生，自救互救。農(nóng)村基層黨支部、村委會(huì)作為邊遠(yuǎn)農(nóng)村農(nóng)村生活的基本單元，是災(zāi)害的“第一現(xiàn)場(chǎng)”，要充分他們的作用，共同參與災(zāi)害救援。因?yàn)榛鶎咏M織一是在時(shí)間上能夠搶抓最佳救援時(shí)間，緩解縣鄉(xiāng)級(jí)政府救援的滯后性。二是在制度設(shè)計(jì)上能夠填充政府災(zāi)害信息的真空。由于邊遠(yuǎn)農(nóng)村人口稀疏，村落間由于自然環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化的不同而具有一定的異質(zhì)性，這就需要村級(jí)組織依據(jù)其自然環(huán)境與社會(huì)文化的特殊性宣傳教育，培養(yǎng)危機(jī)意識(shí)。因此，基層政府要樹立“先預(yù)防，后治理”，“花大量的錢預(yù)防，花少量的錢治理”的治理理念；以縣級(jí)政府為核心形成責(zé)任分擔(dān)、利益共享的網(wǎng)絡(luò)化治理體制，縣級(jí)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村社組織和農(nóng)戶等多元主體共同治理中明確規(guī)定權(quán)力歸屬、責(zé)任范圍，形成網(wǎng)絡(luò)組織的激勵(lì)機(jī)制和動(dòng)力機(jī)制。

2.形成多方合作的網(wǎng)絡(luò)化治理模式。災(zāi)害的發(fā)生不局限于一個(gè)特定的轄區(qū)，邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)特殊的地理環(huán)境與災(zāi)害治理的艱難性要求形成多方合作的網(wǎng)絡(luò)化治理模式。在這種模式中，一是要加強(qiáng)地方政府間合作。由于我國(guó)的行政區(qū)劃是根據(jù)自然地理因素確定的，邊遠(yuǎn)地區(qū)所屬行政區(qū)劃地不一定就是災(zāi)害救助最近地。因此，可以考慮打破行政區(qū)劃界限，實(shí)行區(qū)域聯(lián)合共享設(shè)備和物資，或跨行政區(qū)設(shè)置應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，充分確保災(zāi)害發(fā)生后，有關(guān)組織能夠第一時(shí)間趕到，相關(guān)物資等能夠在第一時(shí)間運(yùn)到。二是加強(qiáng)軍、地合作，即軍隊(duì)與地方政府，也包括社會(huì)組織與居民的合作。軍隊(duì)利用自身先進(jìn)的設(shè)備，比如通訊應(yīng)急車、戰(zhàn)地移動(dòng)廚房和切割儀器等能在最短的時(shí)間實(shí)施營(yíng)救。三是加強(qiáng)航空救援力量之間的合作，邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)地曠人稀，交通通訊不便，當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，航空救援則是最快捷、最有效的。因此，要加強(qiáng)航空救援設(shè)施建設(shè)，合理規(guī)劃航空應(yīng)急救援點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)航空救援力量的多元化。充分發(fā)揮軍隊(duì)航空救援、中國(guó)民航航空救援、專業(yè)部門航空救援、民間航空救援的力量，建立航空救援應(yīng)急中心。從玉樹地震救援中，我們可以看到航空救援無可比擬的優(yōu)勢(shì)。最后，還可以依據(jù)災(zāi)害發(fā)生地特殊的地理狀況，比如山區(qū)、草原等地區(qū)，可以將馬隊(duì)也納入物質(zhì)裝備系統(tǒng)。

（三）災(zāi)后結(jié)合邊遠(yuǎn)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃，建立責(zé)任機(jī)制

1.以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)，改善邊遠(yuǎn)農(nóng)村農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件。災(zāi)害發(fā)生后，邊遠(yuǎn)農(nóng)村的重建工作首要是基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，這是其他重建工作的前提。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要包括建設(shè)和修復(fù)村民住房、鄉(xiāng)間道路、供水、污水和垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施；建設(shè)和修復(fù)學(xué)校、廣播電視等公共服務(wù)設(shè)施；為農(nóng)村建設(shè)提供必備的建筑材料和機(jī)械設(shè)備等。為使農(nóng)民步入正常的生活，要大規(guī)模建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，加強(qiáng)農(nóng)田水利和節(jié)水農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)大有效灌溉面積，大力發(fā)展旱作農(nóng)業(yè)和高效節(jié)水灌溉；推進(jìn)農(nóng)田道路、橋涵、防護(hù)林網(wǎng)、輸變電等配套設(shè)施建設(shè)；支持農(nóng)民秸稈還田、種植綠肥、增施有機(jī)肥、改良土壤、培肥地力；建立農(nóng)田設(shè)施管護(hù)機(jī)制，確保各類農(nóng)田設(shè)施長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)揮效益。要為各村選派師資和醫(yī)務(wù)人員、人才培訓(xùn)、異地入學(xué)入托、勞務(wù)輸入輸出、農(nóng)業(yè)科技等服務(wù)。在條件允許的時(shí)候，要提倡對(duì)口支援。對(duì)口支援在援助房屋建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，可以開展專家咨詢、技術(shù)指導(dǎo)、人才培訓(xùn)、干部交流、勞務(wù)輸出等服務(wù)活動(dòng)，為農(nóng)村的發(fā)展輸入人財(cái)物資源，幫助災(zāi)民恢復(fù)生產(chǎn)、生活。另外，加大對(duì)邊遠(yuǎn)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的投入，普及農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、最低生活保障制度和被征地農(nóng)民的基本生活保障制度，從而提高農(nóng)民的社會(huì)保障水平。

2.幫助邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)災(zāi)民找到擺脫貧困方法。災(zāi)害具有“窮人效應(yīng)”，也就是災(zāi)害的致貧效應(yīng)，即災(zāi)害事故損毀物質(zhì)財(cái)富，剝奪家庭成員的生命和健康，不僅直接減少收入，還會(huì)增加支出，導(dǎo)致受災(zāi)家庭陷入貧困境地。收入越低，財(cái)產(chǎn)越集中，災(zāi)害損失率越高，同時(shí)，收入越低，財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)程度越低，自我補(bǔ)償和恢復(fù)能力越弱，一旦遭遇災(zāi)害，即可能陷入絕境。［10］所以，相同程度的災(zāi)害對(duì)邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)造成的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)的大于其它地區(qū)，并使之陷入災(zāi)害——貧困的惡性循環(huán)之中。因此，要幫助邊遠(yuǎn)農(nóng)村村民找到穩(wěn)定的擺脫貧困的方法，探索新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，拓寬收入來源。首先，基層政府可在村社層面恢復(fù)和健全村民(居民)大會(huì)與行政村村民(社區(qū)居民)代表會(huì)議制度，充分動(dòng)員災(zāi)區(qū)群眾積極參與重建，從心理上擺脫過度依賴外來資源、過度依賴政府的心理，在生活、生產(chǎn)的恢復(fù)重建中充分挖掘當(dāng)?shù)氐馁Y源，優(yōu)先使用當(dāng)?shù)氐牟牧虾涂衫玫膹U墟材料，大力推廣生態(tài)型、環(huán)保型的材料?；謴?fù)重建中的勞動(dòng)力也應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮本地人，盡可能采用以工代賑的方式。其次，當(dāng)?shù)卣梢圆捎媒M織產(chǎn)業(yè)幫扶的形式。一是對(duì)災(zāi)區(qū)農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)科技術(shù)、災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)等方面培訓(xùn)，從而為恢復(fù)重建和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)解決技術(shù)難題，為盡快恢復(fù)生產(chǎn)提供技術(shù)保障。二是為受災(zāi)地區(qū)的特色產(chǎn)品拓展銷售市場(chǎng)。三是扶持受災(zāi)地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3.建立邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)災(zāi)害問責(zé)機(jī)制。邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)災(zāi)后重建一般是單一的復(fù)原式處理，沒有將不同群體的需求差異納入考慮范圍，同時(shí)也缺乏農(nóng)村綜合發(fā)展規(guī)劃?rùn)C(jī)制。因此，邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的災(zāi)后重建，政府首先要加強(qiáng)規(guī)劃，提高資金的利用效率。面對(duì)資金投入不足，偏遠(yuǎn)地區(qū)要規(guī)劃好資金的使用，從而提高效益，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，嚴(yán)禁杜絕資金的截留、挪用或浪費(fèi)。在資金的使用上主要考慮將資金投向公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；盡量把資金優(yōu)先投入到條件較好、具備一定實(shí)力的村鎮(zhèn)，通過改善基礎(chǔ)設(shè)施，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力，強(qiáng)化其對(duì)周圍鄉(xiāng)村的輻射、帶動(dòng)功能。其次，要建立相關(guān)的問責(zé)制度。將農(nóng)村災(zāi)害預(yù)警、災(zāi)害治理放到國(guó)家安全戰(zhàn)略層面考慮，明確相關(guān)責(zé)任人處理災(zāi)害的權(quán)力、應(yīng)對(duì)災(zāi)害的責(zé)任、忠實(shí)履責(zé)的義務(wù)，在災(zāi)害預(yù)防、應(yīng)急處置過程中，打破地域、行業(yè)、層級(jí)限制，一切以“人民的生命安全”為重，建立起科學(xué)的管理體系和嚴(yán)格的責(zé)任追究制度。

［1］呂芳.當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村減災(zāi)政策概述［J］.中國(guó)減災(zāi)，2009（10）.

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