鄉(xiāng)村治理中的基層協(xié)商民主:實(shí)踐探索與問題分析——基于四川省成都市青白江區(qū)姚渡鎮(zhèn)蘆稿村“村民議事會”的觀察

張露露，任中平

(西華師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，四川 南充 637002)

我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村社會是國家政權(quán)建設(shè)的基石，因此，提升農(nóng)村治理能力是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。然而，近年來，以土地問題為代表的農(nóng)村問題屢見報端，頻頻引發(fā)社會熱議，如“宜黃事件”“烏坎事件”等。這是農(nóng)村利益格局多元化、農(nóng)村人際關(guān)系復(fù)雜化、農(nóng)村公共事務(wù)稠密化在土地問題上的集中表現(xiàn)。農(nóng)村社會對我國鄉(xiāng)村治理能力提出了新要求和新挑戰(zhàn)。在此背景下，基層協(xié)商民主應(yīng)運(yùn)而生。2015 年2 月，中共中央在《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》中明確提出: “涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，建立健全基層協(xié)商民主建設(shè)協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，穩(wěn)步開展基層協(xié)商，更好解決人民群眾的實(shí)際困難和問題，及時化解矛盾糾紛，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定?！崩碚搧碜詫?shí)踐，制度在摸索中產(chǎn)生。成都市青白江區(qū)姚渡鎮(zhèn)蘆稿村在實(shí)踐中逐步探索出以“村民議事會”為突破點(diǎn)的基層協(xié)商民主自治制度，這一創(chuàng)新嘗試為我們提供了一個基層協(xié)商民主的實(shí)踐標(biāo)本。因此，深入研究蘆稿村實(shí)踐“村民議事會”的主要成效，總結(jié)其基本經(jīng)驗(yàn)，發(fā)掘其實(shí)踐困境，并提出解決對策，對于我國農(nóng)村積極探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，深入開展基層民主協(xié)商治理，具有一定的借鑒意義。

一、經(jīng)驗(yàn): 打造基層協(xié)商民主的制度平臺

蘆稿村地處青白江區(qū)姚渡鎮(zhèn)東南部，屬于龍泉山脈淺丘地帶。蘆稿村以“村民議事會”為創(chuàng)新點(diǎn)的基層協(xié)商民主自治制度，構(gòu)建了基層協(xié)商民主的權(quán)力架構(gòu)，營造了基層協(xié)商民主的制度平臺，確保了基層協(xié)商民主的合法有效，優(yōu)化了基層協(xié)商民主的運(yùn)行程序。

(一) 通過定權(quán)和束權(quán)，構(gòu)建基層協(xié)商民主的權(quán)力架構(gòu)

一是定權(quán)。在推進(jìn)基層民主政治建設(shè)過程中，堅持將理順黨總支、村委會、村監(jiān)委會、村議事會和村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系，作為還權(quán)賦能的突破口，實(shí)現(xiàn)了以黨總支為核心的議事會決策、村委會執(zhí)行、監(jiān)委會監(jiān)督，以及集體經(jīng)濟(jì)組織的獨(dú)立運(yùn)行。二是束權(quán)。堅持將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里，蘆稿村依托村監(jiān)委會，下設(shè)村務(wù)公開監(jiān)督小組、理財小組、項目監(jiān)督小組等功能監(jiān)督小組，通過列席村民議事會、村支兩委相關(guān)工作會議，參與民主評議大會，以及設(shè)立意見箱、隨機(jī)勘察、調(diào)查走訪、查閱資料等形式，對村級自治事務(wù)的全過程進(jìn)行監(jiān)督?？傊?，通過定權(quán)和束權(quán)，村級形成了各權(quán)力既聯(lián)系又獨(dú)立、既互惠又監(jiān)督的權(quán)力架構(gòu)網(wǎng)，為基層協(xié)商民主的有效開展構(gòu)建了規(guī)范性前提。

(二) 推出“民主議政日”，營造基層協(xié)商民主的制度平臺

2006 年，蘆稿村在全市首推“民主議政日”，并規(guī)定每月28 日為民主議政日。在議政過程中，蘆稿村注重群眾的參與性，積極引導(dǎo)議政人員轉(zhuǎn)變觀念，培養(yǎng)包容胸懷和大局意識; 倡導(dǎo)“對事不對人”，摒棄個人偏見，突破保守意識和狹隘心理，注重以理服人，為議事營造輕松友好的協(xié)商氛圍。村黨支部書記曾修和說: “我們要把決定權(quán)、利益分配權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)交給村民，最大限度地爭取到村民的理解和支持?！薄懊裰髯h政日”也是“公共協(xié)商日”，它注重參與者之間的交流、相互傾聽和理解，形成合意，最終做出理性決策。這既體現(xiàn)了協(xié)商民主的價值核心，也為實(shí)現(xiàn)村級協(xié)商民主營造了良好的制度平臺。

(三) 采取“三級授權(quán)”，確?；鶎訁f(xié)商民主的合法有效

村民議事會是基于城鎮(zhèn)化浪潮下村民單向流動的社會現(xiàn)實(shí)而設(shè)計的，它是解決“空心村”治理難題的有效策略。對于村級治理的權(quán)力內(nèi)核——決策權(quán)，蘆稿村采取了三級授權(quán)的方式，即村民會議(最高決策機(jī)構(gòu)) →村民代表會議(重要決策機(jī)構(gòu)) →村民議事會(常設(shè)決策機(jī)構(gòu)) →村民委員會，分層逐級授權(quán)落實(shí)，明確每一個層級的權(quán)限范圍，并逐級簽訂授權(quán)書，確保決策權(quán)力有限、合法、合規(guī)，夯實(shí)了村民議事會的群眾基礎(chǔ)，保證了議事會權(quán)力來源的合法性。通過這種“濃縮的會議”，實(shí)現(xiàn)了廣大村民和村干部在同一話語體系和同一協(xié)商平臺上的溝通和交流，有效地杜絕了因召集難而使村級重大會議淪為村干部會議的弊端。它是基層協(xié)商民主的新表現(xiàn)。

(四) 確立“村民議事六步法”，優(yōu)化基層協(xié)商民主的運(yùn)行程序

一是加強(qiáng)溝通。通過走訪溝通，及時了解村民對治理問題的信息反饋和建議。二是科學(xué)決策。通過召開村黨組織委員會會議或黨員大會，依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)來篩選議題。三是民主商討。結(jié)合本組的實(shí)際情況，形成多種方案，確保本組內(nèi)絕大部分村民的切身利益。四是結(jié)果公示。健全并落實(shí)“資料整理、審查核實(shí)、實(shí)施公開、反饋整改、歸檔保存”的五步公開程序。五是強(qiáng)化監(jiān)督。村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督全過程。六是總結(jié)前面五步，進(jìn)行綜合評議整改。 “議題收集、議題審查、民主討論、結(jié)果公示、執(zhí)行監(jiān)督、評議整改”的“村民議事六步法”，規(guī)范了基層協(xié)商民主的運(yùn)作流程，并于在全市范圍內(nèi)進(jìn)行推廣。

二、成效: 體現(xiàn)了村民當(dāng)家做主的民主權(quán)力

蘆稿村構(gòu)建起以“村民議事”為載體的基層協(xié)商民主自治制度，是村民自治的一種有效實(shí)現(xiàn)形式。“村民議事會”這一公共協(xié)商平臺激發(fā)了村民政治參與積極性，化解了矛盾沖突，有效地實(shí)現(xiàn)了村民當(dāng)家做主，同時提升了鄉(xiāng)村治理績效，為打造“陽光蘆稿、文明蘆稿、和諧蘆稿”增添了生機(jī)和活力。

(一) 民事民議、民權(quán)民用，真正實(shí)現(xiàn)了村民當(dāng)家做主

村民議事會是維護(hù)農(nóng)村根本利益、增進(jìn)村民福祉的民選組織。它代表著村民的共同利益，其宗旨就是保障廣大村民的民主權(quán)力，真正實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主。亨廷頓認(rèn)為，國家政治穩(wěn)定的核心就是動員農(nóng)村民眾在承認(rèn)現(xiàn)存政治體系而非反對它的條件下參與政治［1］(P68)。在鄉(xiāng)村社會中，關(guān)鍵是要切實(shí)維護(hù)弱勢群體的協(xié)商民主權(quán)力，實(shí)現(xiàn)其政治參與。然而，文化水平低、協(xié)商渠道不暢、民主意識淡薄、協(xié)商熱情不高等制約了弱勢群體政治參與和民主權(quán)力的實(shí)現(xiàn)。蘆稿村議事會成員針對這種情況，對于涉及村級重大發(fā)展事務(wù)如土地拆遷、道路建設(shè)、水利工程建設(shè)、食用菌種殖等，為切實(shí)保障每一個村民的協(xié)商民主權(quán)利，采取“投下玉米粒、表達(dá)我心愿”的方式，組織村民排成長隊，依秩序在自己所認(rèn)同的項目下面投放一?！坝衩鬃选?。統(tǒng)計后，按照得到“玉米籽”的多少，最終確定村務(wù)發(fā)展規(guī)劃。對村民普遍關(guān)心且爭議較大的問題，則由村民議事會集體協(xié)商解決。小小的玉米粒在全村村民心中播下了民主參與的種子，也有效實(shí)現(xiàn)了民事民議、民權(quán)民用。

(二) 公開協(xié)商、陽光透明，有效提升了鄉(xiāng)村治理績效

陽光是最好的防腐劑，任何腐敗都難以抵抗公開的魔力。通過公開櫥窗、明白卡、網(wǎng)上公開、電視公開，確保每一步?jīng)Q策都民主透明，有據(jù)可查。通過公開協(xié)商，使每個村民在平等參與的前提下，自由地表達(dá)并尊重彼此的利益訴求，有效地避免了猜忌和誤解，真正體現(xiàn)了公平和正義。從權(quán)力本質(zhì)來說，村民議事會掌握的是一種公共權(quán)力。公開協(xié)商保證了“多數(shù)人”決定公共事務(wù)的議程，同時也尊重“少數(shù)人”的權(quán)利，拓寬了民主的廣度，最終趨向協(xié)商民主的最理想狀態(tài)。例如，2009 年10 月，為爭奪小便民超市的經(jīng)營權(quán)，村民們絞盡腦汁，頻頻向村上施壓。議事會經(jīng)過民意采集和協(xié)商討論，最終確定采取公開招標(biāo)的形式?jīng)Q定小便民超市經(jīng)營權(quán)的歸屬。在村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督下，村會計公開宣讀了經(jīng)營協(xié)議內(nèi)容，經(jīng)舉手表決后通過了協(xié)議。8 名競標(biāo)者按照競標(biāo)規(guī)則，以1000 元起價，100 元追增的方式相互競標(biāo)，最終監(jiān)委會主任確定了中標(biāo)價為2700 元。會后，一名競標(biāo)人說: “很公正，很透明，我確實(shí)不敢再加了。以后村上的這些事情就要這樣子，這樣大家才支持你們?！弊h事會通過公開協(xié)商，把干群之間的“隔心墻”變成了“連心橋”，有效提升了鄉(xiāng)村治理績效。

(三) 化解矛盾、凝聚共識 (consensus)，有力促進(jìn)了農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展

村民議事會作為一種公共協(xié)商平臺，其建構(gòu)實(shí)際上就是在利益多元化基礎(chǔ)上的非競爭性的利益表達(dá)、博弈和綜合的過程。它通過確立規(guī)矩，求同存異，整合利益，有效避免了小矛盾升級為大沖突。2009 年，議事會成員針對部分村民分戶后不贍養(yǎng)父母，屢屢引發(fā)家庭矛盾的實(shí)際情況，經(jīng)過普遍走訪和充分討論，最終確定: 凡是需要分戶的村民，其子女要簽訂一份《贍養(yǎng)父母承諾書》，對分戶后父母贍養(yǎng)做出書面承諾。一紙承諾書的既強(qiáng)化了村民贍養(yǎng)父母的意識，也為被贍養(yǎng)的老人能夠更好地得到子女的關(guān)懷上了一道“保險栓”，促進(jìn)了村域的和諧和穩(wěn)定。同年8 月，在建設(shè)項目申報工作中，議事會成員意見分歧較大，蘆稿村充分利用村民議事會平臺，成功申報3 個公共服務(wù)項目，修建2000 多平方米的文化廣場、5 公里村組斷頭路和2 口堰塘，并與市小城投公司簽下111 萬元的社會管理與公共服務(wù)項目融資協(xié)議?！皡f(xié)商民主的目的是達(dá)成共識，各種利益在博弈中取得最大公約數(shù)，是一個利益相互妥協(xié)的過程”［2］(P1)。實(shí)踐表明: 蘆稿村以議事會為依托，通過協(xié)商民主，凝聚了合力，有力地促進(jìn)了鄉(xiāng)村的穩(wěn)定和發(fā)展。

三、困境: 村民議事會的效力難以充分發(fā)揮

(一) 議事會成員難以真正實(shí)現(xiàn)客觀、理性

在議事會成員對村級重大事務(wù)決策的過程中，一些議事會成員按照人情遠(yuǎn)近的標(biāo)準(zhǔn)衡量利益相關(guān)的大小，實(shí)行“感情決策”。“在差序格局中，社會關(guān)系是逐漸從一個一個人推出去的，是私人聯(lián)系的增加，社會范圍是一根根私人聯(lián)系所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)”［3］(P339)。傳統(tǒng)中國的社會治理，更多地傾向于“人治”，而非“法治”。因此在做出重大決策時，個別議事會成員更看重宗族、血緣、私人關(guān)系的疏密，要么愛屋及烏，要么一票否決，陷入“人令智昏”的泥淖。另外，議事會作為一個集體議事平臺，并非所有議事會成員都能實(shí)現(xiàn)獨(dú)立思考，盲目從眾、人云亦云、主觀決策是不可避免的?！皡f(xié)商過程的政治合法性不僅僅出于多數(shù)的意愿，而且還基于集體的理性反思結(jié)果”［4］(P32)。但是，由于群體可能湮沒個體的個性，從而使群體的思想占據(jù)統(tǒng)治地位，出現(xiàn)無異議、情緒化和低智商群體的行為。議事會成員從眾行為的原因，主觀上是自我懷疑和不愿意被孤立，客觀上是外來的影響和壓力。感情驅(qū)動和主觀判斷瓦解了理性指導(dǎo)這一公共協(xié)商基礎(chǔ)，也降低了議事決策的信度和效度。

(二) 議事主體間的實(shí)際不平等

協(xié)商的基礎(chǔ)是平等，但是在實(shí)踐中議事會成員之間的平等性受制于雙重因素。其一，個別議事會成員對精英權(quán)威的篤信?！霸隗w制內(nèi)精英中，居于中樞地位的是村黨支部書記和村委會主任”［5］(P119－125)。強(qiáng)有力的帶頭人固然是鄉(xiāng)村穩(wěn)定和發(fā)展的有利條件，但是，村支書擔(dān)任議事會的召集人，也是議事會的一員，如果村支書的個人特質(zhì)過于強(qiáng)勢，就很容易導(dǎo)致行政權(quán)力膨脹，打破議事會成員之間的權(quán)力均衡，使集體議事淪為“一人議事”。此外，議事會中以退休教師、退休干部、德高望重的老人和經(jīng)濟(jì)文化能人等為代表的鄉(xiāng)村精英，如果缺乏良性的引導(dǎo)，也可能導(dǎo)致對基層協(xié)商民主的部分壓制。其二，集權(quán)思想的移植。我國自古以來就有專制的傳統(tǒng)，村民議事會作為一個新生的協(xié)商平臺，專制思想的植入將促使議事主體關(guān)系由扁平化趨向垂直化。村民議事會一旦受到集權(quán)思維的約束，將導(dǎo)致村級公共權(quán)力集中于一人或幾人手中。這既不利于公共協(xié)商氛圍的營造，也可能使得重大決策出現(xiàn)專斷性和隨意性。議事會成員若不能及時解放思想，培養(yǎng)平等協(xié)商意識，將會造成議事會這一“圓桌會議”重回“方桌會議”，甚至令議事會成員“集體失聲”。綜上，對精英權(quán)威的盲信和專制思想的植入，導(dǎo)致議事會成員之間的實(shí)際不平等。這將使議事會無法廣開言路，難以凝聚集體智慧。

(三) 公共責(zé)任、公共利益的實(shí)現(xiàn)受到制約

首先，協(xié)商意味著要承載公共責(zé)任，但是受當(dāng)前“一把手負(fù)責(zé)制”的深刻影響，主要負(fù)責(zé)人很難實(shí)現(xiàn)分權(quán)分責(zé)。這種思想若移入村民議事會將導(dǎo)致議事會成員的代議責(zé)任得不到有效落實(shí)。其次，公共利益受到私人利益的挾持。議事會存在以下現(xiàn)象: 第一，“議而不決”。反復(fù)討論，卻難以形成最終決策。例如，在蘆稿村的一次土地調(diào)整過程中，經(jīng)過4 次會議討論，只有20%成員贊成，最終村里放棄了土地調(diào)整。第二，“代而不表”。討論問題時保持沉默，自我保護(hù)，“誰也不得罪”。第三，“表而不代”。在涉及自身利益時，積極議事，反之則“事不關(guān)己，高高掛起”。個別議事會成員甚至不惜損害別人的利益以維護(hù)本組利益。第四， “會下亂表”。會下亂說話，或者借議事會平臺發(fā)泄情緒，甚至個別人借機(jī)實(shí)施打擊報復(fù)。這些行為不但降低議事會的威信，而且損害村民的公共利益?！肮矃f(xié)商的主要目標(biāo)不是狹隘地追求個人利益，而是利用公共理性(public reason) 尋求能夠最大限度滿足所有公民愿望的政策”［4］(P31)?？傊?，議事會成員的公共責(zé)任得不到落實(shí)，公共利益在一定程度上讓位于私人利益，議事會成員作為“代言人”的權(quán)利和義務(wù)得不到充分體現(xiàn)，可能導(dǎo)致議事會畸形運(yùn)行并虛置化發(fā)展。

四、出路: 優(yōu)化議事會運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

(一) 塑造客觀、理性、協(xié)商的公民性格

首先，要明晰議事角色。議事會成員作為一個社會人，處于人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中。但身兼雙重角色的議事會成員要能夠清楚識別出“代議角色”和“人情角色”的本質(zhì)不同。到議事會這一“正式組織”和家庭團(tuán)體等非正式組織的根本差異在于，前者的組織目標(biāo)是具體的，基本要素是意愿協(xié)作、共同目標(biāo)和信息溝通，并具有結(jié)構(gòu)明確、決策程序化、可預(yù)期性強(qiáng)的優(yōu)點(diǎn)，它以效率邏輯為重要標(biāo)準(zhǔn); 后者則是人們在共同的工作和生活過程中自然形成的以性格、感情、喜好等情緒為基礎(chǔ)的松散的、沒有正式規(guī)定的群體，它以情感邏輯為基本標(biāo)準(zhǔn)。議事會共同商討的議題，不是人情喜好，而是關(guān)乎整個行政村的穩(wěn)定和發(fā)展、關(guān)乎每個村民切身利益的重大事務(wù)，因此，不能主觀臆斷。其次，要規(guī)避集體心理缺陷。前提是要建立這樣的認(rèn)識: 分析個人在集體中的心理缺陷所導(dǎo)致的議事失敗，并不是反對公開協(xié)商，而是要更加注重對議事會成員在集體中的心理的正確引導(dǎo)，最大限度地發(fā)揮其集體心理帶來的正面效應(yīng)，并克服負(fù)面影響，真正實(shí)現(xiàn)理性協(xié)商。培養(yǎng)理性精神，強(qiáng)化客觀認(rèn)知，建立民主自信，營造輕松的協(xié)商環(huán)境，是培養(yǎng)獨(dú)立的公民性格和提升決策的科學(xué)性和高效率的有效途徑。

(二) 突破集權(quán)思維，實(shí)現(xiàn)平等協(xié)商

第一，“協(xié)商民主為每個作為公民而不是作為具有同樣利益和思想的人提供了超越不同社會背景和從屬關(guān)系的連續(xù)的、結(jié)構(gòu)性的機(jī)會。在這種直接的對話和交往背景中，每個人都有發(fā)言權(quán)，每個人都可以在表達(dá)自身利益，或者傾聽他人觀點(diǎn)的協(xié)商過程中充分利用這種發(fā)言權(quán)。參與是具體的、現(xiàn)實(shí)的”［6］(P54－60)。因此，每個人都需要真正平等地參與對話。第二，要進(jìn)行創(chuàng)新培訓(xùn)，使議事會成員突破集權(quán)思維。蒲江縣的創(chuàng)新培訓(xùn)是一種有益借鑒。它“采取分類培訓(xùn)、針對性培訓(xùn)、互動培訓(xùn)、小范圍培訓(xùn)等創(chuàng)新培訓(xùn)方式對全縣村民議事會成員進(jìn)行輪訓(xùn)，有效提高村民議事會成員的議事能力”［7］(P71－77)。這不僅有助于議事會成員突破舊思維，接受新知識，還提升了平等協(xié)商的意識和能力。第三，合理借鑒羅伯特議事規(guī)則。羅伯特議事規(guī)劃通過確立明細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)，對發(fā)言規(guī)則和發(fā)言時間做出科學(xué)規(guī)定，使意見相左的雙方輪流得到發(fā)言權(quán)，可以避免“一鍋粥”現(xiàn)象，有效平衡多數(shù)人的意見和少數(shù)人的意見，從而實(shí)現(xiàn)對領(lǐng)袖行政權(quán)力的有效制約。同時，每個人都有權(quán)利通過辯論協(xié)商，來說服其他人接受自己的意志，甚至一直到這個意志變成總體的意志。這樣可以最大限度地限制獨(dú)斷專行，保護(hù)集體自身和平衡集體成員的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)平等協(xié)商。

(三) 強(qiáng)化權(quán)責(zé)對等，切實(shí)保障公共利益

第一，議事會成員要落實(shí)自身肩負(fù)的代議責(zé)任。在政治參與過程中，議事會成員要對自己的行為負(fù)責(zé)，要有勇氣規(guī)避權(quán)威，有能力修正不合理建議，有理由說服別人聽從合理建議，對其他議事會成員的意見和建議做出積極回應(yīng)。同時，在參與協(xié)商對話過程中，理解他人的利益偏好，注重共同利益的趨同和建構(gòu)，為促進(jìn)公共利益和達(dá)成共識而積極努力。這些都是責(zé)任性的表現(xiàn)。協(xié)商民主“尤其強(qiáng)調(diào)對于公共利益的責(zé)任、促進(jìn)政治話語的相互理解、辨別所有政治意愿，以及支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策”［8］(P30)。第二，鄉(xiāng)村公共利益指的是有關(guān)全村村民生存和發(fā)展的所有利益，包括整體利益和長遠(yuǎn)利益。協(xié)商與討價還價的市場交易模式存在根本不同，協(xié)商過程是不同成員的利益和主張的匯集和碰撞。議事會成員面對分歧要保持客觀和冷靜，理性表達(dá)自己的合法訴求，真誠聽取不同的意見，注重聽取弱者的聲音。要對村莊公共利益保持強(qiáng)烈的政治敏感度，強(qiáng)化公共利益的妥協(xié)意識和獻(xiàn)身精神，主動地協(xié)調(diào)自我利益和集體利益，并注重保護(hù)最弱勢群體的核心利益，以實(shí)現(xiàn)求同存異，集體共贏。通過公共利益的實(shí)現(xiàn)，來夯實(shí)議事會持久運(yùn)行的動力基礎(chǔ)，使之永葆旺盛的生命力。

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