環(huán)境正義視角下京津冀生態(tài)協(xié)同治理研究

陶紅茹，馬佳騰

(1． 石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院 法政學(xué)院，河北 石家莊 050031;2． 河北大學(xué) 法政學(xué)院，河北 保定 071002)

京津冀地區(qū)嚴(yán)重的生態(tài)問題已成為政府、學(xué)界和公眾關(guān)注的熱點(diǎn)，圍繞這個(gè)問題，各種聲音和觀點(diǎn)互相交鋒。在對(duì)生態(tài)危機(jī)的根源和治理途徑的探討中，必須首先明確生態(tài)危機(jī)治理的原則。河北省在行政級(jí)別上低于北京、天津，長期以來為了保障北京、天津，國家在產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和資源能源供應(yīng)方面優(yōu)先考慮北京和天津，河北省做出很多貢獻(xiàn)和犧牲。作為京津的生態(tài)保護(hù)屏障，河北省環(huán)京津貧困帶經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。立足于環(huán)境正義理論，借鑒國外治理生態(tài)問題的基本經(jīng)驗(yàn)，探討京津冀生態(tài)協(xié)同治理原則，對(duì)于解決當(dāng)前面臨的各種矛盾和沖突，具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、環(huán)境正義理論

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，各國學(xué)者結(jié)合世界性生態(tài)危機(jī)問題和本國區(qū)域性生態(tài)問題對(duì)環(huán)境正義進(jìn)行了深入的理論研究。然而，國內(nèi)外學(xué)者并沒有形成統(tǒng)一的理論體系。環(huán)境正義是將正義理念引入環(huán)境問題，其核心則是權(quán)利訴求的平等和公正。

環(huán)境正義(Environmental Justice) 產(chǎn)生于20世紀(jì)80 年代美國少數(shù)民族爭取環(huán)境權(quán)利的運(yùn)動(dòng)。1982 年，美國北卡羅來納州華倫縣肖科鎮(zhèn)發(fā)生了大規(guī)模的黑人示威游行，抗議政府選擇在弱勢(shì)群體社區(qū)建有毒廢物填埋場。這場抗議運(yùn)動(dòng)在美國引起廣泛關(guān)注，環(huán)境正義運(yùn)動(dòng)從此開始。這場運(yùn)動(dòng)使人們對(duì)于環(huán)境問題的關(guān)注，從集中于自然生態(tài)問題轉(zhuǎn)向?qū)τ诓煌鐓^(qū)和種族的環(huán)境政策的不平等問題。1987 年，美國聯(lián)合基督教會(huì)種族正義委員會(huì)公布《有毒廢棄物與種族》的報(bào)告。該報(bào)告指出，美國境內(nèi)的少數(shù)民族聚居區(qū)有毒廢棄物大量存在，種族成為“有害垃圾處理站分布的主要影響因素”。這個(gè)報(bào)告成為美國環(huán)境正義運(yùn)動(dòng)史上的經(jīng)典文獻(xiàn)，它揭示了環(huán)境政策制定者的種族偏見，激起了少數(shù)民族社區(qū)及環(huán)境學(xué)者與環(huán)保運(yùn)動(dòng)者的強(qiáng)烈抗議。

1988 年，美國倫理學(xué)家彼得·S·溫茨(Peter S．Wenz) 的《環(huán)境正義論》把環(huán)境保護(hù)和正義問題結(jié)合起來，認(rèn)為“社會(huì)正義和環(huán)境保護(hù)的議題必須同時(shí)受到關(guān)注。缺少環(huán)境保護(hù)，我們的自然環(huán)境可能變得不適宜居住。缺少正義，我們的社會(huì)環(huán)境可能同時(shí)變得充滿敵意。因此，生態(tài)學(xué)關(guān)注并不能主宰或總是凌駕于對(duì)正義的關(guān)切之上，而且追求正義也必定不能忽視其對(duì)環(huán)境的影響”［1］。溫茨重點(diǎn)討論了“分配正義的諸理論，所關(guān)心的主要是那些在利益和負(fù)擔(dān)存在稀缺與過重時(shí)應(yīng)如何進(jìn)行分配的方式問題”［1］。

1991 年，美國首屆有色人種環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)者峰會(huì)提出了17 項(xiàng)環(huán)境正義原則，標(biāo)志著環(huán)境正義理論的深化。這17 項(xiàng)原則主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容: 一是尊重自然; 二是反對(duì)污染和戰(zhàn)爭; 三是爭取平等的環(huán)境權(quán)益。這次峰會(huì)把環(huán)境權(quán)益平等和社會(huì)公正聯(lián)系起來，關(guān)注社會(huì)弱勢(shì)群體的權(quán)益。

2003 年，美國環(huán)境政治學(xué)家戴維施勞斯伯格提出了承認(rèn)正義思想，他認(rèn)為: “當(dāng)遭遇到環(huán)境正義問題時(shí)，人們除了會(huì)因?yàn)榄h(huán)境利益和負(fù)擔(dān)的不公平分配而激發(fā)不正義感之外，同樣也會(huì)因感到自身的尊嚴(yán)和價(jià)值沒有得到應(yīng)有的承認(rèn)，而激起對(duì)于正義的渴望。”［2］(P77－106)

綜上所述，環(huán)境正義強(qiáng)調(diào)的是不同的主體(不同的群體、地區(qū)、國家甚至世代) 在面對(duì)環(huán)境利益和負(fù)擔(dān)的分配時(shí)，在表達(dá)自身對(duì)環(huán)境的理解和想象時(shí)，需要得到公正的對(duì)待［3］。環(huán)境正義理論主要包括三個(gè)維度: 承認(rèn)正義、程序正義和分配正義。承認(rèn)正義是對(duì)個(gè)人身份和尊嚴(yán)的承認(rèn)和尊重，是程序正義的前提和基礎(chǔ)，是環(huán)境正義追求的目標(biāo)，需要通過環(huán)境權(quán)立法予以保障。程序正義指在環(huán)境信息公開基礎(chǔ)上的公民參與，是分配正義的制度保障。分配正義指環(huán)境資源平等分享和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)均衡分配，是程序正義的結(jié)果。

二、國外生態(tài)問題協(xié)同治理的經(jīng)驗(yàn)

在生態(tài)環(huán)境方面，發(fā)達(dá)國家在其自身發(fā)展過程中同樣遭遇過嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。無論是不同國家跨國界的生態(tài)治理，還是同一國家內(nèi)的區(qū)域性生態(tài)治理，他們從整體利益出發(fā)，協(xié)調(diào)各方利益，結(jié)合實(shí)際情況，建立了具有權(quán)威性的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，完善了各項(xiàng)制度法規(guī)，最大限度地發(fā)揮聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，取得了良好的效果。

1.生態(tài)治理中政府和市場的合理劃分

發(fā)達(dá)國家在20 世紀(jì)30 年代以前奉行自由市場經(jīng)濟(jì)，遵循“管得最少的政府就是最好的政府”理念，市場經(jīng)濟(jì)得到了充分的發(fā)展。然而，市場經(jīng)濟(jì)有其自身的缺陷和不足，集中表現(xiàn)在市場的主體的逐利性和生態(tài)環(huán)境的公共性。良好的生態(tài)環(huán)境屬于典型的純公共物品，可以使每個(gè)人都受益，這就不可避免地存在搭便車的現(xiàn)象。由于純公共物品是由政府提供的，但是存在很強(qiáng)的外部性，政府付出很多，但是效果不理想。事實(shí)證明，僅僅依靠市場經(jīng)濟(jì)自身發(fā)展不但無法起到保護(hù)生態(tài)環(huán)境的作用，而且會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境帶來嚴(yán)重的破壞。在我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國家和社會(huì)的高度一體化，政府通過政策和命令的形式使資源得到配置，市場對(duì)資源的配置作用微乎其微。然而，在這種高度集中的體制下，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成了嚴(yán)重的自然資源的浪費(fèi)和生態(tài)環(huán)境的破壞。因此，在生態(tài)治理中，政府和市場之間應(yīng)該建立一種協(xié)同治理的模式，以政府為主導(dǎo)，以市場為補(bǔ)充。建立有效有限型政府，完善保護(hù)環(huán)境的各項(xiàng)政策法規(guī)，彌補(bǔ)市場不足，同時(shí)發(fā)揮市場對(duì)資源配置的決定性作用，優(yōu)化區(qū)域資源配置，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，彌補(bǔ)政府不足。

2.建立生態(tài)協(xié)同治理的管理機(jī)構(gòu)

生態(tài)環(huán)境具有整體性，無論是大氣還是河流，都是整體的和流動(dòng)的。不同的國家可能會(huì)共享同一條河流資源，同一個(gè)國家內(nèi)相鄰的省份會(huì)共享大氣資源。一個(gè)地方的生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴(yán)重破壞，必然會(huì)影響到毗鄰地區(qū)的生態(tài)環(huán)境和公眾的生產(chǎn)生活，如果局部遭到破壞的生態(tài)環(huán)境無法得到及時(shí)修復(fù)，長此以往，這個(gè)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境會(huì)日趨惡化，給人們帶來巨大災(zāi)難。因此，面對(duì)區(qū)域性生態(tài)問題，國家應(yīng)該建立專門的管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，科學(xué)治理，互利共贏。以歐洲萊茵河治理為例。萊茵河是西歐最大的河流，流經(jīng)德國、法國和荷蘭等多個(gè)國家。20 世紀(jì)50 年代開始，萊茵河生態(tài)日益惡化。有關(guān)國家從整體出發(fā)，樹立協(xié)同治理理念，建立了跨國界的“保護(hù)萊茵河國際委員會(huì)”，實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，制訂計(jì)劃，落實(shí)責(zé)任。經(jīng)過幾十年的努力，萊茵河流域生態(tài)環(huán)境得到了有效治理，這主要?dú)w功于協(xié)同治理的具有權(quán)威的管理機(jī)構(gòu)。無論是跨國性的還是本國區(qū)域性的生態(tài)環(huán)境治理，都需要一個(gè)具有權(quán)威性的管理機(jī)構(gòu)，從大局著手，打破行政壁壘，協(xié)調(diào)各方利益，制定統(tǒng)一規(guī)劃，落實(shí)管理責(zé)任。

3.完善生態(tài)協(xié)同治理的法律體系

面對(duì)生態(tài)環(huán)境問題，許多發(fā)達(dá)國家結(jié)合現(xiàn)實(shí)狀況，制定了完善的法律法規(guī)，為生態(tài)協(xié)同治理提供了法律保障。美國、德國、英國等國出臺(tái)了一系列法律法規(guī)，內(nèi)容具體，范圍廣泛，從管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行到汽車燃料標(biāo)準(zhǔn)，都做了比較詳細(xì)的規(guī)定，形成了具有特色的生態(tài)治理大網(wǎng)絡(luò)。美國的《清潔空氣法》明確規(guī)定，州與州的協(xié)議在不與聯(lián)邦法律沖突的條件下是具有法律效力的。我國《立法法》沒有明確各地方政府之間的協(xié)議是否具有法律效力，也沒有明確地方政府之間的協(xié)作問題。京津冀三地政府雖然近幾年簽署了一些共同治理生態(tài)環(huán)境的協(xié)議，但由于其不具有法律效力，環(huán)境治理難以取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

4.建立生態(tài)協(xié)同治理的合作激勵(lì)機(jī)制

世界上著名的巴黎、紐約、東京等都市圈在自身發(fā)展的過程中，都曾面臨城市發(fā)展和生態(tài)治理的問題。如何更好地保護(hù)和治理都市圈內(nèi)的生態(tài)問題，如何更好地協(xié)調(diào)不同地區(qū)之間的利益沖突，如何更好地激勵(lì)各地方政府共同治理生態(tài)環(huán)境，不同的國家結(jié)合自身情況做出了不同的戰(zhàn)略選擇。以巴黎都市圈的發(fā)展為例。巴黎都市圈由首都巴黎市和7 個(gè)省份組成，總面積達(dá)1.2 萬平方公里，是世界上都市圈發(fā)展的典型范例。從19 世紀(jì)末開始工業(yè)革命到20 世紀(jì)50 年代，以巴黎為中心的周邊城市群得到快速發(fā)展，同時(shí)也出現(xiàn)了由城市發(fā)展產(chǎn)生的生態(tài)惡化問題。巴黎都市圈內(nèi)部面臨著各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)造成惡性競爭和資源浪費(fèi)、城市化發(fā)展過度等問題。從20 世紀(jì)50 年代開始，巴黎都市圈通過法律法規(guī)和政策支持激勵(lì)地方政府協(xié)同治理生態(tài)環(huán)境，規(guī)范城市規(guī)劃，提升城市建設(shè)的質(zhì)量; 發(fā)展交通網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流通; 合理定位各城市功能，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)型產(chǎn)業(yè)布局; 保護(hù)自然環(huán)境，實(shí)現(xiàn)生態(tài)利益共享。

5.多元主體積極參與

從國外生態(tài)環(huán)境治理的經(jīng)驗(yàn)來看，生態(tài)環(huán)境的治理不僅需要政府和市場，更需要社會(huì)組織和公民的參與，形成多元主體參與的治理網(wǎng)絡(luò)。美國波托馬河治理廣泛地動(dòng)員和鼓勵(lì)公眾參與，取得了良好的效果。協(xié)同治理簡單來講就是，多元主體在相互監(jiān)督和制約、相互協(xié)作的過程中完成共同的目標(biāo)。在多元主體參與的過程中，發(fā)達(dá)國家以政府為主，市場補(bǔ)充，積極引導(dǎo)作為污染主要來源的企業(yè)參與生態(tài)治理，承擔(dān)相應(yīng)的生態(tài)責(zé)任，同時(shí)加強(qiáng)政府和企業(yè)的合作，利用市場機(jī)制引導(dǎo)企業(yè)生產(chǎn)綠色產(chǎn)品，走綠色發(fā)展的道路; 積極鼓勵(lì)公眾參與生態(tài)保護(hù)和治理，調(diào)動(dòng)公眾參與熱情，拓寬公共參與渠道; 完善公眾參與機(jī)制，使公眾及時(shí)獲得相關(guān)信息，有序參與。同時(shí)，公眾參與是多元主體參與的重要組成部分，可以在一定程度上彌補(bǔ)市場和政府的失靈，起到保障公民環(huán)境權(quán)益和監(jiān)督政府的積極作用。

三、京津冀生態(tài)協(xié)同治理的原則

京津冀都市圈是由中國的政治中心、北方重要的經(jīng)濟(jì)中心和北方工業(yè)聚集地組成，擁有兩個(gè)直轄市和八個(gè)地級(jí)市。京津冀都市圈發(fā)展依然存在很多現(xiàn)實(shí)的問題和困境。在河北省，環(huán)繞京津的區(qū)域是一個(gè)擁有32 個(gè)貧困縣、3798 個(gè)貧困村、272． 6 萬貧困人口的“環(huán)京津貧困帶”。貧困地區(qū)因自然保護(hù)為富裕地區(qū)埋單或者水資源無償輸出根本上就是不公正的，這是大區(qū)域之間的環(huán)境不公正。如何在保護(hù)資源環(huán)境的同時(shí)，維護(hù)資源保護(hù)區(qū)人民的正當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益已成為環(huán)境正義問題［4］。為了實(shí)現(xiàn)京津冀都市圈生態(tài)協(xié)同治理中的環(huán)境正義，需要在未來的發(fā)展中堅(jiān)持承認(rèn)正義原則、程序正義原則、分配正義原則。

1.承認(rèn)正義原則

承認(rèn)正義需要通過環(huán)境立法來保障。雖然《環(huán)境法》賦予了每一個(gè)公民獲得環(huán)境資源的基本權(quán)利，但是還沒有建立完善的環(huán)境權(quán)保護(hù)機(jī)制。京津冀面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同化、人均收入差距大等問題。京津冀區(qū)域生態(tài)污染是地方政府追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的產(chǎn)物。為了逃避污染責(zé)任，京津冀的核心區(qū)域通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、搬遷等形式將污染從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，有組織地逃避治理責(zé)任。地方政府通過犧牲落后地區(qū)、弱勢(shì)群體環(huán)境權(quán)維護(hù)多數(shù)人的公共利益，使這些地區(qū)處于邊緣化的地位，發(fā)展滯后，人們生活水平低下。京津冀生態(tài)協(xié)同治理需要完善環(huán)境權(quán)的保護(hù)機(jī)制，使每個(gè)人的權(quán)利都得到承認(rèn)和尊重，改變傳統(tǒng)的治理思路，放棄以環(huán)境換發(fā)展，克服功利主義思想的局限，保障弱勢(shì)地區(qū)、弱勢(shì)群體的利益。

2.程序正義原則

羅爾斯主張純粹程序正義，他認(rèn)為: “不存在判定正當(dāng)結(jié)果的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)，而是存在一種正確的或公平的程序，這種程序若被人們恰當(dāng)?shù)刈袷?，其結(jié)果也會(huì)是正確的或公平的。而無論它們可能會(huì)是一些什么樣的結(jié)果。”［5］程序正義強(qiáng)調(diào)的是參與過程的價(jià)值，程序正義指在信息公開的基礎(chǔ)上，通過不同治理主體之間的對(duì)話、協(xié)商，達(dá)成共識(shí)。京津冀地方政府在制定生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的具體政策的過程中，應(yīng)該平等參與，整合利益，實(shí)現(xiàn)雙贏。既不能出現(xiàn)前些年“河北一頭熱”的現(xiàn)象，也不能把主要精力和財(cái)力持續(xù)向兩大直轄市及周邊的環(huán)境治理傾斜，尤其是在疏散北京非首都功能時(shí)要充分考慮周邊地區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題。同時(shí)，積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)公眾參與生態(tài)環(huán)境治理，擴(kuò)展參與渠道，在具體政策制定過程中，政府相關(guān)部門應(yīng)公開信息，尊重民意，采納意見，加強(qiáng)公眾對(duì)其工作的監(jiān)督。

3.分配正義原則

羅爾斯認(rèn)為: “正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值?！薄罢x與否的問題只涉及現(xiàn)實(shí)的并且被公平有效管理著的制度?！保?］在京津冀協(xié)同治理生態(tài)環(huán)境的過程中，要制定互利共贏的環(huán)境制度，減少政治因素的過多介入，從而更好地推動(dòng)生態(tài)治理，促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展。生態(tài)治理問題直接關(guān)系到不同地區(qū)財(cái)政收入、就業(yè)等切身利益，涉及政府、企業(yè)和居民等眾多利益主體。要協(xié)調(diào)不同利益主體的利益關(guān)系，在制定相關(guān)制度過程中，應(yīng)該充分體現(xiàn)公平正義，對(duì)于落后地區(qū)進(jìn)行財(cái)政和技術(shù)支持。分配正義原則要求打破原有的地區(qū)之間利益沖突和矛盾，合理整合各方利益訴求，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)和全體公眾共享京津冀生態(tài)協(xié)同治理的成果。如果沒有公正公平的收益分配，會(huì)直接影響到各地政府生態(tài)協(xié)同治理的積極性，許多政策法規(guī)難以實(shí)施或者持續(xù)下去。生態(tài)補(bǔ)償是將生態(tài)治理外部性內(nèi)化的過程，即通過對(duì)生態(tài)治理和生態(tài)保護(hù)的受益者收取一定的費(fèi)用支撐生態(tài)治理模式的延續(xù)［6］。在制定利益協(xié)調(diào)分享機(jī)制過程中，應(yīng)考慮為生態(tài)環(huán)境保護(hù)做出重要貢獻(xiàn)的地區(qū)，加快完善補(bǔ)償政策并無條件落實(shí)。在協(xié)同治理過程中，明確生態(tài)責(zé)任，對(duì)于破壞環(huán)境的一方進(jìn)行強(qiáng)制性懲罰，用來補(bǔ)償由于治理和保護(hù)環(huán)境而利益受損的一方，保障合作的公平。

綜上所述，在環(huán)境正義理論的基礎(chǔ)上，遵循京津冀生態(tài)協(xié)同治理的承認(rèn)正義原則、程序正義原則和分配正義原則，形成環(huán)境正義的價(jià)值共識(shí)，加快制定和完善我國環(huán)境保護(hù)的法律，重視弱勢(shì)群體的生態(tài)利益訴求，實(shí)現(xiàn)京津冀生態(tài)協(xié)同治理。同時(shí)借鑒國外生態(tài)協(xié)同治理的經(jīng)驗(yàn)，要夯實(shí)生態(tài)協(xié)同治理機(jī)制的運(yùn)行基礎(chǔ); 建立政府主導(dǎo)下的生態(tài)市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制; 要強(qiáng)化生態(tài)協(xié)同治理機(jī)構(gòu)的權(quán)威，建立生態(tài)協(xié)同治理的法律體系;構(gòu)建環(huán)境污染補(bǔ)償機(jī)制; 完善生態(tài)協(xié)同治理的公眾參與機(jī)制。

［1］［美］彼得·S·溫茨．環(huán)境正義論［M］． 朱丹瓊，宋玉波，譯．上海:上海人民出版社，2007．

［2］Schlosberg D． The Justice of Environmental Justice:Reconciling Equity，Recognition，and Participation in a Politi－cal Movement［C］//Light A，de－shalit A．Moral and Political Reasoning in Environmental Practice Canbridge:MIT Press，2003.

［3］劉小龍，呂志．環(huán)境正義、利益博弈與政府責(zé)任［J］．醫(yī)學(xué)與哲學(xué)，2014(3).

［4］徐春．社會(huì)公平視域下的環(huán)境正義［J］．中國特色主義研究，2012(6).

［5］［美］約翰·羅爾斯．正義論［M］．何懷宏，何包鋼，廖申白，譯．北京:中國社會(huì)科學(xué)出版社，2009．

［6］余敏江．論生態(tài)治理中的中央與地方政府間利益協(xié)調(diào)［J］．社會(huì)科學(xué)，2011(9)．