基于擴(kuò)大地方財源為視角的地方稅體系完善

儲 濤

（安徽大學(xué)，安徽合肥 230601）

地方稅體系是一國根據(jù)其社會經(jīng)濟(jì)條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財政支出需求、稅收征管水平等，合理劃分稅權(quán)、科學(xué)設(shè)臵稅制、明確稅收征管等形成地方層級的、相互協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充的稅收體系[1]。黨的十八屆三中全會作出深化財稅體制改革決定，提出要完善地方稅體系，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)制度。由此可以看出，國家正在著手進(jìn)行中央和地方財政、稅收體制改革，尤其關(guān)注地方稅體系完善，在這過程中擴(kuò)大地方財源成為了關(guān)鍵一環(huán)。

一、地方稅體系歷史演進(jìn)

我國地方稅體系的演進(jìn)大體上是伴隨著我國財政分權(quán)體制的發(fā)跡而逐漸呈現(xiàn)出來的，從我國財政分權(quán)的歷史發(fā)展過程來看，古代的大部分統(tǒng)治者都是為了更好的鞏固自己執(zhí)政地位而先后采取過兩種財政分權(quán)模式，一種是強(qiáng)調(diào)中央的財權(quán)地位而降低地方的財權(quán)地位，國家的財政大權(quán)都集中于中央，地方基本上無權(quán)支配本級財政，財政收入和支出都由中央統(tǒng)一配給，這在一定程度上有利于中央對地方的控制，能夠起到掌控全局的效用，但這也是導(dǎo)致地方在稅賦征收上不積極的根源所在，造成了國家財力的浪費(fèi)。在這樣的背景下另一種財政分權(quán)模式則應(yīng)運(yùn)而生，那就是采取與之相反的模式即注重地方財權(quán)而相對削弱中央的財權(quán)，在采取這種分權(quán)模式下地方擁有很大的財政支配權(quán)，因此對于稅賦的征收尤為積極，但是其弊端也是顯而易見，首先其不利于中央對地方的控制，容易產(chǎn)生地方與中央對抗的局面。其次，地方為了獲得更多的財政資金而不斷的加重稅賦，導(dǎo)致苛捐雜稅蔓延，不利于國家的安定。由此看來，我國古代采取的這兩種財政分權(quán)模式都未能很好的解決國家財權(quán)分配。另外，縱觀我國古代的兩種財政分權(quán)模式，其實在大多數(shù)時間里由于統(tǒng)治者對于中央集權(quán)的注重以及自身對于權(quán)利的占有欲而導(dǎo)致第一種分權(quán)模式占據(jù)著主流地位。雖然歷朝歷代都要征收稅賦，但實則都以中央為主導(dǎo)，地方幾乎沒有任何的話語權(quán)，而且征收的稅收都進(jìn)入國庫，地方的日常開支全由中央統(tǒng)一劃撥。從這個角度來看，在我國漫長的封建社會里，地方基本上沒有財權(quán)，從而也就失去了地方稅生存的基礎(chǔ)，也就不存在地方稅體系之說。

1949 年新中國成立至1994 年期間，中央與地方在財政方面的關(guān)系大體上以改革開放為時間節(jié)點而劃分為兩個階段。第一階段是1949 到1978 年，伴隨著新中國成立，新的國家機(jī)構(gòu)在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開始正常運(yùn)轉(zhuǎn)，但是在國家百廢待興的階段地方政府沒有獨(dú)立的行政地位，其僅僅作為中央的附屬機(jī)構(gòu)而存在于國家行政體系之中。這一地位也就必然導(dǎo)致與之緊密相關(guān)聯(lián)的地方財權(quán)不可能自成體系，因此在這一時期也不會出現(xiàn)地方稅體系；第二階段是1978 到1994 年，在這一階段地方財權(quán)得到極大擴(kuò)張，各個地方所得的財政收入只需要按一個固定的比例來向中央交納即可，剩下的財政收入由各個地方來支配，這也就類似于我國古代財政分權(quán)所采取的弱干強(qiáng)枝模式。這樣的做法確實能在短時間內(nèi)把地方的積極性充分調(diào)動起來，但與此同時我們也應(yīng)該看到此時中央的財政收入必然會遭遇到一個大幅度的減少。在這期間，中央財政收入所占的“兩個比重”是處在逐年下降的過程之中，這也導(dǎo)致了中央在實施國家宏觀調(diào)控過程中出現(xiàn)力不從心的狀況，不利于我國國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。在這一時期雖有中央稅與地方稅的劃分，但是地方在稅收種類上只是擁有其中非常少的一部分，而且中央與地方在稅的劃分上更多的是基于行政性分權(quán)而形成的格局，在這一制度設(shè)計中更多考慮的是臨時過渡性質(zhì)，故而不能將此時劃分狀態(tài)作為地方稅體系形成的標(biāo)志。

1994 年分稅制改革標(biāo)志我國地方稅體系形成，這次體制改革是中國財政史上的一件大事，具有劃時代的意義，是中國為適應(yīng)建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的現(xiàn)實需要而對國家財政管理體制進(jìn)行的重大改革。其主要目的是為了解決我國在財政包干時期出現(xiàn)的中央財政收入逐年下降的問題。其基本內(nèi)容是國務(wù)院1993 年發(fā)布的《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》和2002 年國務(wù)院批轉(zhuǎn)的財政部《關(guān)于完善省以下財政管理體制有關(guān)問題的意見》，這使真正意義上地方稅體系形成[2]。但是我們也應(yīng)該清楚地看到，這次分稅制改革并不是從中央和地方政府各自所承擔(dān)的事權(quán)作為出發(fā)點和依據(jù)來劃分二者之間的財權(quán)，這也就直接導(dǎo)致了分稅制實施二十多年來地方財政捉襟見肘的局面得不到實質(zhì)性緩解，最終影響到了地方政府提供公共產(chǎn)品和基本公共服務(wù)職能。

從我國地方稅體系演進(jìn)過程來看，其大體經(jīng)歷了一個從無到有的過程并且正處在不斷完善之中。1994 年分稅制改革總體適應(yīng)了當(dāng)時我國的社會發(fā)展要求，但是隨著時間的推移，分稅制所帶來的弊端也逐漸顯露出來，其中最突出的是地方財政收入在減少，但地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任卻不斷增多。在當(dāng)前情況下要讓地方政府切實履行好自己的職能，那么在地方稅體系完善過程中就要更加注重對地方政府財源建設(shè)的支持力度。

二、擴(kuò)大地方財源背景

1994 年分稅制改革后，我國地方稅體系一直在不斷完善，在這過程中地方財政收入沒有得到提高，而在實踐中上級政府把事權(quán)向下級轉(zhuǎn)移，把財權(quán)向上轉(zhuǎn)移。隨著我國“營改增”改革進(jìn)入深水期，國家開始集中對地方債務(wù)進(jìn)行控制清理，地方政府的財源正在大幅縮小。

（一）營業(yè)稅改征增值稅不斷擴(kuò)圍

就目前而言，我國大陸現(xiàn)階段正在積極實施結(jié)構(gòu)性減稅的財政舉措，并且把東部城市上海作為此項政策的基礎(chǔ)，在確保地方稅收不受較大影響的前提下，果斷進(jìn)行了營改增改革的試點。2012 年1月1 日起，國務(wù)院決定在上海市交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)開展?fàn)I業(yè)稅改征增值稅試點改革，拉開營改增的改革大幕[3]。2012 年年底，北京、內(nèi)蒙古等八省市陸續(xù)加入營改增試點。2013 年8 月，改革從地區(qū)試點向行業(yè)試點轉(zhuǎn)變，按統(tǒng)一規(guī)劃其最快在“十二五”期間完成。

此項財政政策，是我國在權(quán)衡各項利弊的基礎(chǔ)上所作出的改革，其不但順應(yīng)了國際通行的增值稅制發(fā)展方向，而且其對我國市場經(jīng)濟(jì)宏觀稅制體系的健康發(fā)展具有重大意義。但是我們也應(yīng)該看到，隨著營改增深化，地方政府失去了營業(yè)稅，而新的地方主體稅種尚未培育確立，這必然導(dǎo)致地方政府財政收入的減少，在這樣的背景下通過擴(kuò)大地方財源的途徑來完善地方稅體系顯得意義重大。

（二）地方債務(wù)的控制和化解清理

從最近幾年來看，我國地方政府自身債務(wù)問題越來越嚴(yán)重，這其中尤其是以各個地方融資平臺的債務(wù)以及其所帶來的風(fēng)險最為嚴(yán)重。雖然從地方債務(wù)的歷史成因來看，其之所以普遍存在于地方政府之中有其一定的合理成分，但中國地方政府債務(wù)風(fēng)險所帶來的威脅是絕對不能忽視。2009 年，國務(wù)院發(fā)展研究中心在一個課題中指出，“中國地方政府債務(wù)風(fēng)險已經(jīng)超過金融風(fēng)險，成為威脅中國經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定的頭號殺手”[4]。2013 年底審計署發(fā)布全國政府性債務(wù)審計結(jié)果，到2013 年6 月底，全國地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)108859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任債務(wù)26655.77 億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任債務(wù)43393.72 億元。

正是由于地方政府債務(wù)總量過多而且存在著巨大風(fēng)險，從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，其必將不利于我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及我國地方政府行政職能的發(fā)揮，將會引起社會的不安定因素從而動搖國家的統(tǒng)治根基。在這樣的背景下，國家對地方政府債務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展方向也是密切關(guān)注，并開始了一系列的動作來著手對地方政府債務(wù)進(jìn)行控制、化解和清理，從長遠(yuǎn)來看要解決地方債務(wù)問題，注重擴(kuò)大地方財源不失為一種選擇路徑。

（三）地方財政收入下降

進(jìn)入21 世紀(jì)，我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，市場經(jīng)濟(jì)不斷完善，這就要求地方政府提供更多更好的服務(wù)來保證經(jīng)濟(jì)繼續(xù)良好運(yùn)行，地方政府的事權(quán)也就不斷增多。在事權(quán)不斷增多的今天，地方政府的財權(quán)卻沒有得到相應(yīng)的增加，反而處于下降的狀態(tài)，地方政府的財權(quán)與事權(quán)二者之間沒有找到平衡點?？v觀分稅制實施二十多年來，我國地方政府的財政收入在分稅制財政管理體制改革剛實行的幾年時間里是呈上升態(tài)勢的，其稅收增長率超過了全國稅收增長率。究其原因主要是分稅制極大鼓舞了地方政府征稅積極性，讓其有動力把以前少征收的稅收征收起來，這就使得地方政府的財政收入在1994 年后的幾年時間里有了一個較大幅度的增加。但是我們也應(yīng)該清楚地認(rèn)識到我國當(dāng)時之所以進(jìn)行分稅制改革，其目的就是要提高中央的財政收入，想借此來扭轉(zhuǎn)中央財政收入逐年下降的局面，因此這次改革從長遠(yuǎn)來看是不會直接導(dǎo)致地方政府財政收入逐年增加。地方政府財政收入在經(jīng)歷了短暫的幾年增長后出現(xiàn)了增長放緩的局面，從總體上看地方財政收入處在不斷下降之中。在這一大的背景下完善地方稅體系，主要是通過擴(kuò)大地方財源來使地方財政收入不斷增加，從而使財權(quán)與事權(quán)相匹配并以此為基礎(chǔ)更好的提供基本公共服務(wù)。

三、擴(kuò)大地方財源的建議

（一）加快培育確立地方主體稅種

在營改增背景下意味著地方財政收入缺乏穩(wěn)定的財源支撐，在擴(kuò)大地方財源時要加快培育確立地方主體稅種。而地方稅主體稅種基本特征是稅基不具有流動性；基于受益原則課征；稅源穩(wěn)定；便于地方稅務(wù)機(jī)關(guān)征收。從國情出發(fā)，我國各地之間在經(jīng)濟(jì)、資源等方面存在差異，不宜在全國范圍內(nèi)確立統(tǒng)一的地方主體稅種，要因地制宜、揚(yáng)長避短的作出選擇。

1.財產(chǎn)稅

世界上劃分地方稅體系的大多數(shù)國家中，財產(chǎn)稅都為地方主體稅種，如加拿大、英國、澳大利亞等。法國地方政府所征收的住宅稅占到地方政府總體財政70%，日本財產(chǎn)稅占到稅收40%[5]。另外，美國三級政府有各自獨(dú)立的稅收體系，其實施的分稅制也不同于中國，其在稅種設(shè)臵上沒有聯(lián)邦、州、地方三級政府的共享稅，但三級政府各自有權(quán)就同一稅源征收屬于自己的稅種，如州和地方政府可以同時開征財產(chǎn)稅，美國地方政府稅收收入中財產(chǎn)稅占到近75%[6]。

在我國，財產(chǎn)稅成為中東部地區(qū)地方主體稅種具有現(xiàn)實可能性。2011 年，上海、重慶成為房產(chǎn)稅試點首批城市，社科院發(fā)布的《房地產(chǎn)藍(lán)皮書》建議，房產(chǎn)稅試點在“十二五”期間應(yīng)加快向全國推廣，黨的十八屆三中全會也提出要加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)改革，不動產(chǎn)登記制度出臺也為征收房產(chǎn)稅提供了信息上支撐。從把財產(chǎn)稅作為地方稅主體稅種的國家來看，房產(chǎn)稅收入一般占財產(chǎn)稅收入70%以上[7]。我國中東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，積累了大量財富，這為財產(chǎn)稅提供了充足稅源。

2.資源稅

在我國廣袤的西部地區(qū)人少地多，在地理位臵、交通條件以及氣候環(huán)境等因素的共同影響下，西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平遠(yuǎn)不如中東部地區(qū)。但西部擁有豐富的自然資源，有大量的石油、天然氣以及煤炭，我國60%以上的礦產(chǎn)資源存在于西部地區(qū)，57%的能源資源也存在于此。資源稅確立有利于把西部地區(qū)的資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，增加西部地區(qū)財政收入，從而使得政府有更大的財力作為后盾為當(dāng)?shù)靥峁└喔玫墓卜?wù)，促進(jìn)各區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）完善地方稅收征管體系

1994 年分稅制改革是在中央財政收入下降背景下進(jìn)行的，其實這次改革是為了提高中央財政收入，重點是要提高中央財政收入占全國財政收入的比重?；谶@樣的出發(fā)點也就導(dǎo)致了把收入規(guī)模小、稅源分散、征收難度大的稅種歸為地方稅，這也為地方稅收的征管帶來了困難。在現(xiàn)實中存在少征、漏征的情況，稅收征管的成本也過大，這些都成為地方政府財政收入增加的障礙，要解決這個問題我們首先要通過加強(qiáng)我們稅收征管的人員隊伍建設(shè)，提高征管人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)水平，提高人員錄用時的條件；其次，要加強(qiáng)國稅和地稅以及各地的地稅系統(tǒng)之間信息的交流溝通，建立信息共享平臺來提高征管效率。通過這些手段加強(qiáng)地方稅收征管，減少少征、漏征，并且通過信息化管理來達(dá)到降低稅收征管成本的目的，從而使地方財政收入增加，財源擴(kuò)大。

（三）賦予地方一定稅收立法權(quán)

我國是單一制國家，在稅制方面實行單一稅制，地方稅收的管理權(quán)限十分有限，尤其是稅收立法權(quán)高度集中于中央。1994 年分稅制改革只是劃分了稅種，對于稅收的管理權(quán)限并沒有進(jìn)行細(xì)致的劃分，并未賦予地方稅收立法權(quán)。這樣做確實能夠提高國家的宏觀調(diào)控能力，增強(qiáng)中央對地方的管控力，但是我國地域遼闊，地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及稅源狀況各有不同，依靠中央的立法來決定征收統(tǒng)一的地方稅種是不符合各地實際情況的。有些地方可能缺乏相應(yīng)的稅源亦或相應(yīng)的稅源太小導(dǎo)致征收成本過大，有些地方擁有一些具有地區(qū)特色的稅源但中央立法又無法將其確立為地方稅種，這都極大的打擊了地方政府積極性，而賦予地方一定的稅收立法權(quán)限，這樣會使各地根據(jù)自身情況設(shè)臵地方稅種，使得地方財源擴(kuò)大，更好的發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)以及提供公共產(chǎn)品。

完善地方稅體系是一個復(fù)雜而又龐大的工程，其必將經(jīng)歷一段漫長的過程，而擴(kuò)大地方財源，增加地方政府財政收入是其中重要的一步。我們要做好“打硬仗”的準(zhǔn)備，要用“百尺竿頭，更進(jìn)一步”的勁頭來促使其完善。

[1]李升.地方稅體系:理論依據(jù)、現(xiàn)狀分析、完善思路[J].財貿(mào)經(jīng)濟(jì),2012,(6).

[2]朱大旗.“分稅制”財政體制下中國地方稅權(quán)問題的研究[J].安徽大學(xué)法律評論,2007,(2).

[3]劉劍文,王樺宇.“營改增”背景下兩岸營業(yè)稅制度比較及啟示[N].東方早報,2013-05-28.

[4]崔軍,朱志鋼.中國地方政府債務(wù)治理的路徑安排:清理存量、創(chuàng)新體制、強(qiáng)化監(jiān)督[J].首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)學(xué)報,2011,(4).

[5]楊志安,郭矜.完善地方稅體系培育地方性主體稅種[J].稅務(wù)研究,2014,(4).

[6]索一冉.國外地方稅體系建設(shè)的經(jīng)驗及對我國的啟示[J].山西財政稅務(wù)?？茖W(xué)校學(xué)報,2013,(2).

[7]齊美榮,敖汀.確立財產(chǎn)稅在地方稅中主體地位的研究[J].揚(yáng)州大學(xué)稅務(wù)學(xué)院學(xué)報,2009,(1).