農(nóng)村居民搬遷問題淺析

楊 麗，熊麗娟，王 力

（安徽大學(xué) 社會與政治學(xué)院，安徽合肥 230601）

改革開放以來，為了響應(yīng)國家加速城市化發(fā)展的號召，農(nóng)村居民開始自發(fā)式搬遷或在政府的號召下進行搬遷。但是，中國的農(nóng)村居民搬遷不同于鄉(xiāng)城遷移，是指農(nóng)民在自愿或不自愿的情況下從原居住地搬遷到另外一個地方。

搬遷問題關(guān)系民生大計，它的順利解決對和諧社會的建設(shè)有著巨大的推動作用。目前的農(nóng)村居民搬遷主要受政府或相關(guān)部門政策的影響，和為了追求高品質(zhì)的生活、給子女提升更好的教育水平等因素的影響，呈現(xiàn)出村內(nèi)搬遷和村外搬遷兩種流向。盡管搬遷給居民帶來了諸多利益，但在搬遷的過程中及搬遷后仍存在一些問題。為此，我們以安徽省渦陽縣為例來具體分析、探討農(nóng)村居民搬遷出現(xiàn)的問題并提出相應(yīng)的對策、建議。

一、農(nóng)村居民搬遷的原因

農(nóng)村居民搬遷，既有其內(nèi)生因素，如子女受教育問題、追求更好的生活質(zhì)量、工作變動的需要等；也有其外生因素，如受國家政策的影響。

一方面：農(nóng)村居民搬遷的內(nèi)生因素

以近幾年安徽省發(fā)展為例：2011 上半年城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入 9356.11 元，增長18.2%，農(nóng)村常住居民人均可支配收入3584 元，增長19.9%[1]；2013 上半年城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入11719 元，增長9.6%，農(nóng)村常住居民人均可支配收入4830 元，增長13.4%[2]；2014 上半年城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入 12337 元，增長9.8%，農(nóng)村常住居民人均可支配收入5203 元，增長12.3%。從中我們可以看出近幾年安徽省城鄉(xiāng)居民收入在逐步增加，但農(nóng)村常住居民人均收入相對于城鎮(zhèn)常住居民人均收入來說卻少了一半有余，城鄉(xiāng)居民收入差距并沒有得到很好的改善。并且農(nóng)村已經(jīng)不再似以前的炊煙裊裊、山清水秀，而成了城市工廠排污的遷移地。據(jù)華商報2015 年1 月13 日報道“寶雞被工廠污染，清水河污水流淌變‘牛奶河’”[3]，寶雞的清水河本是水清魚肥，承載著河邊的居民吃水用水，而如今，清水河已難見魚的蹤影，河床里流淌著渾濁的白色污水。與此同時，近幾年農(nóng)村教育問題也越來越突出。農(nóng)村教育失業(yè)率近幾年連續(xù)上升，部分原因是“讀書無用論”思想的影響，但主要是由于農(nóng)村教育經(jīng)費短缺、師資隊伍不穩(wěn)定、農(nóng)村教育結(jié)構(gòu)不合理，教育脫離農(nóng)村社會的實際，使得農(nóng)村教育發(fā)展成單一的全日制普通學(xué)校教育結(jié)構(gòu)，忽視各種形式的職業(yè)教育和成人教育等。為此，多數(shù)農(nóng)村居民為了追求更好的生活質(zhì)量和給孩子更好地教育而選擇搬遷。

另一方面：農(nóng)村居民搬遷的外生因素

政府主導(dǎo)搬遷是導(dǎo)致農(nóng)村搬遷的最主要的外生因素。所謂政府主導(dǎo)搬遷模式，指政府有計劃、有組織地進行村莊搬遷。政府可以在較大規(guī)模、較大范圍內(nèi)實現(xiàn)搬遷，如跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間或鄉(xiāng)鎮(zhèn)間、行政村之間或行政村內(nèi)由縣鄉(xiāng)村三級組織協(xié)調(diào)宅基地，在沿縣鄉(xiāng)或村級公路旁、適合集中居住地等統(tǒng)一興建村莊，在規(guī)劃設(shè)計、建房款式、城建施工、結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)等方面進行合理管理，實現(xiàn)集中安臵[4]。政府主導(dǎo)搬遷模式主要是針對農(nóng)村土地整治不合理、推動我國城市化進程和針對部分工程建設(shè)的需要而進行部分農(nóng)村居民搬遷，如長江三峽水利工程搬遷、安徽省渦陽縣五里窯搬遷等，其中五里窯搬遷主要是受縣城規(guī)劃建設(shè)的影響。

二、農(nóng)村居民搬遷的流向分析

農(nóng)村居民搬遷從大范圍研究有南北、東西方向上的流向和省際之間的流向。但本文主要以農(nóng)村居民原居住地為基地來探討農(nóng)村居民搬遷的流向，即村內(nèi)搬遷和村外搬遷。

其一：村內(nèi)搬遷

我國目前正處在社會主義市場經(jīng)濟下，且居住在農(nóng)村的居民主要依靠居住在街區(qū)的主干道或河流兩岸利用便捷的交通來取得更多的財富，從而快速走上致富的道路。渦陽縣吳沃行政村的居民原居住在村莊內(nèi)部，主要以種植小麥、大豆等農(nóng)作物、飼養(yǎng)家禽為主要生計，現(xiàn)在村民較多的從村莊內(nèi)部向村際主干道搬遷，且主要以經(jīng)營規(guī)模相對較小的飯店、超市為主。由于本文主要研究村外搬遷，故此處不做詳細(xì)說明。

其二：村外搬遷

村外搬遷指的是農(nóng)村居民從現(xiàn)今居住地搬遷到另外一個地方，可能是投親搬遷，也可能是城鎮(zhèn)搬遷。渦陽縣五里窯是一種典型的政府主導(dǎo)型村外搬遷，在政府的引導(dǎo)下由原居住地搬遷至三里丁華都大道以北、楓林路以東的華都安臵小區(qū)。而渦陽縣吳沃行政村的村外搬遷，主要以自發(fā)式村外搬遷為主，即從相對落后的農(nóng)村搬遷至集鎮(zhèn)、縣城居住。下面主要探討村外搬遷可能出現(xiàn)的問題并提出相應(yīng)的對策、建議。

三、村外搬遷的潛在問題

自發(fā)式村外搬遷模式和政府主導(dǎo)村外搬遷模式整體運行良好，但在搬遷的過程中都存在一些問題。二次搬遷和隨遷子女受教育問題是自發(fā)式村外搬遷模式中存在的主要問題；政府村外搬遷則存在農(nóng)村居民擔(dān)心搬遷后土地被征收、失去對土地的經(jīng)營權(quán)等問題。

（一）自發(fā)式村外搬遷模式存在的問題

所謂“自發(fā)式搬遷”是指“沒有納入政策性搬遷范圍內(nèi)的群眾，為加快實現(xiàn)脫貧致富的愿望，通過投親靠友、購買土地等多種方式，自主或有組織的遷移，且已在遷入地去定居、擁有一定數(shù)量的自主土地，但尚未擁有遷入地戶籍，不能接受正常管理和服務(wù)的移民形態(tài)?！?/p>

在自發(fā)式村外搬遷過程中，由于對搬入地的考慮不周全有可能會出現(xiàn)二次搬遷問題，且由于是一種自發(fā)式搬遷，對于原本居住在本地的居民來說，突然一戶陌生居民的到來難免擾亂了自己原有的生活格局。因此，在一定程度上會對搬遷來的居民形成一層“防護膜”，這在一定程度上使農(nóng)村居民地位邊緣化。

在自發(fā)式移民過程中不可忽視的另一個問題就是隨遷子女受教育的問題。近幾年，盡管國家出臺了許多相關(guān)法律、條文來保障隨遷子女的受教育問題，但是在實際實行的過程中仍然不可避免的出現(xiàn)一些問題，包括：興辦農(nóng)民工子女學(xué)校的資金不到位、師資力量不足、進入當(dāng)?shù)貙W(xué)校的高額費用、不能和城市里的孩子享受同等的教育問題等。

（二）政府主導(dǎo)搬遷模式存在的問題

一方面：農(nóng)村居民擔(dān)心土地被征收而拒絕搬遷

在政府主導(dǎo)的搬遷模式中，農(nóng)村居民搬遷是屬于強制性的搬遷。因此在搬遷的過程中難免出現(xiàn)部分農(nóng)民反對搬遷，甚至有些村莊會出現(xiàn)全村集體抗議搬遷的事情。一部分原因是由于在搬遷過程中一旦有人與政府發(fā)生沖突，消息會迅速的被其他居民帶有主觀色彩地傳開，由此一來村民對待政府的搬遷就會表現(xiàn)出更加抵制的行為。

另一部分原因是居民擔(dān)心由于是政府主導(dǎo)的搬遷，那么搬遷到其他地方會不會失去對土地的經(jīng)營權(quán)，而使自己的生活條件相對于以前來說更差。另外，通過相關(guān)新聞的報道和與村民的交談中我們發(fā)現(xiàn)，他們對政府普遍不滿意，總覺得政府相關(guān)人員將其補貼金占用了。他們表示國家進行農(nóng)村居民搬遷本身是一件有利于百姓的事情，但是由于一些部門執(zhí)行力度不夠，導(dǎo)致補償金沒有補償?shù)轿弧?/p>

另一方面：政府態(tài)度生硬，易產(chǎn)生強制性搬遷

在政府主導(dǎo)的農(nóng)村居民搬遷過程中，一些政府官員過度根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》進行無理性強制性搬遷，過度要求量上的達標(biāo)，而忽視被搬遷居民的身心條件。

四、解決農(nóng)村居民村外搬遷的對策建議

村外搬遷的居民是一個弱勢群體，業(yè)已存在并將長期存在。我們不僅要解決現(xiàn)有的自發(fā)村外搬遷和政府主導(dǎo)搬遷問題，而且要從長遠(yuǎn)出發(fā)，引導(dǎo)居民合理有序地搬遷。誠然，這一問題的解決，不僅需要遷入地和遷出地政府的積極配合，更需要各個部門之間的協(xié)調(diào)配合，還需要自發(fā)移民自身做出積極的努力和配合。

（一）解決自發(fā)式村外搬遷的對策建議

首先，破解戶籍政策，頒發(fā)一本居住證

為破解自發(fā)式村外搬遷居民的二元戶籍壁壘，探索實行“以房管人”的戶口登記制。對實際居住在城市社區(qū)但暫不具備進城落戶條件或暫不愿意遷轉(zhuǎn)戶口的搬遷群眾實行居住證制度。由當(dāng)?shù)嘏沙鏊磳嵱腥丝?、實有住所登記后，頒發(fā)一本XX 城市XX 社區(qū)居住簿，居住簿上注明原籍和現(xiàn)址的管理權(quán)利及義務(wù)，確保進入該城市的居民即能享受該城市提供的公共服務(wù)，又能擁有農(nóng)村居民既有的生產(chǎn)資料收益及相關(guān)惠農(nóng)政策，形成“見房知人、查人知住”的實有人口管理服務(wù)格局。

其次，分離管理權(quán)限，劃分兩地管理

鑒于搬遷戶以土地為主的生產(chǎn)資料在原籍，以享受公共服務(wù)為主的社會事務(wù)在社區(qū)的現(xiàn)象，按照“社區(qū)管理房和人，原籍管理地和林”的辦法，分離兩地管理權(quán)限，劃分兩地管理職責(zé)，即：以“人”為主的管理服務(wù)歸社區(qū)，以“地”為主的管理服務(wù)歸原村。

再者，為農(nóng)村居民村外搬遷提供更多的求助機構(gòu)和服務(wù)機構(gòu)

為有效的緩解、解決自發(fā)式村外搬遷的居民在搬入地受到“有色眼光”地歧視和受原居住在本地的居民的地方保護主義的欺凌或欺壓，當(dāng)?shù)氐恼⑸鐓^(qū)、居委會、物業(yè)管理應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的求助機構(gòu)，形成“政府、社區(qū)管房，居委會管人，物業(yè)管理管物”的一整套完整的管理體系，確保群眾搬到哪里服務(wù)跟到哪里。

與此同時，也要相應(yīng)的成立一整套完整的服務(wù)機構(gòu)，如遷入地居民的文化設(shè)施、子女受教育機構(gòu)、社交娛樂場所等。

最后.著眼于增加搬遷居民收入，拓寬遷入后農(nóng)村居民就業(yè)渠道

通過對遷入地農(nóng)村居民進行就業(yè)培訓(xùn)或下崗工人再就業(yè)培訓(xùn)給他們自身“充電”、增加他們的實力，從而可以讓他們自己為自己爭取更多的就業(yè)機會。

（二）解決政府主導(dǎo)村外搬遷的對策建議

首先，完善國家相關(guān)法律法規(guī)是根本

2014 年十八屆四中全會上，國家主席習(xí)近平著重強調(diào)提出“依法治國”，其中有法可依是根本。因此對于補償及強制搬遷問題應(yīng)有專門的法律明文規(guī)定。雖然2010 年國務(wù)院法制辦在其網(wǎng)站上公布的《國有土地上房屋征收與補償條例（征求意見稿）》相對于之前有關(guān)房屋搬遷的條例來說在很大程度上有了改進，但仍然存在著一定缺陷，為此政府必須盡快完善相關(guān)搬遷法律法規(guī)[5]。

其次，普及政策，加大移民工作宣傳力度

一般來說，越復(fù)雜的問題，政策執(zhí)行的難度越大。移民搬遷不僅涉及“遷出村”和“遷入村”，甚至涉及相關(guān)文教、電力、交通等部門和單位，這為政府政策的落實增加了難度。如果移民對政策不了解或熟悉的話會在一定程度上加大政府工作的難度。為此政府必須盡可能的普及相關(guān)政策，讓群眾更好的了解國家政策并積極的配合。

再者，提高政府透明度，堅持“以民為本，從農(nóng)民出發(fā)”的理念

要想推動移民搬遷政府責(zé)無旁貸，必須發(fā)揮其主導(dǎo)作用，但主導(dǎo)并不是長官意志，也不是強迫命令，更不是越俎代庖，而是要尊重農(nóng)民[6]。雖然農(nóng)民在移民搬遷中起著非常重要的作用，但是在實際的移民搬遷過程中，農(nóng)民往往是最后知道要搬遷的人，而且對國家的相關(guān)法律政策不熟悉、對遷入地不知、對搬遷程序更是一頭霧水。為此政府必須提高其透明度，在作出相關(guān)決策之前應(yīng)該與“遷入地居民”和“遷出地居民”進行很好地溝通與交流，充分聽取居民的意見，并進行合理的采納。

最后，農(nóng)民自身需多了解國家政策，增強其法律意識和主人翁意識

由于遷入地居民往往生活在相對偏僻的農(nóng)村，法律意識淡薄，且極易受到一些不法分子的煽動而采取不正當(dāng)?shù)氖侄稳サ种茋业陌徇w政策。為此，農(nóng)民自身需多了解國家的相關(guān)法律法規(guī)，拒絕做“法盲”和不法分子的“催化劑”。只有我們真正樹立國家、自己的主人翁意識，才會關(guān)心點滴小事，從點滴小事做起，盡可能的去維護自己的合法權(quán)利。

五、綜述

隨著改革開放地不斷推進、市場經(jīng)濟地快速發(fā)展，農(nóng)村居民搬遷已成為社會發(fā)展不可逆轉(zhuǎn)的潮流，它給搬遷中的農(nóng)民帶來了極大的利益，同時也使得我國的城鄉(xiāng)布局更加合理，并且在一定程度上加速了我國城市化的進程。

自發(fā)式村外搬遷和政府主導(dǎo)的村外搬遷都在一定程度上取得了良好的效果，但是，在搬遷過程中仍然不可避免的出現(xiàn)一些問題和困難，它要求國家、縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)以及農(nóng)村居民自身認(rèn)真對待和解決這些問題。只有切實從根本上解決這些問題，才能給搬遷后的農(nóng)村居民帶來實質(zhì)性的利益、增加農(nóng)村居民收入、縮小城鄉(xiāng)收入差距，使得我國城鄉(xiāng)布局朝著更加合理化的方向發(fā)展。

[1]董艷芬.2013 年上半年安徽城鄉(xiāng)居民“收入差”6889 元[N].市場星報,2013-9-9.

[2]邵偉.2011 年上半年安徽省城鄉(xiāng)居民收入增速加快[N].江淮晨報,2011-09-15.

[3]上官力智.寶雞清水河污水流淌變“牛奶河”被工廠污染[N].華商報,2015-01-13.

[4]陳滿雄.湘南山區(qū)農(nóng)村“邊緣村莊”搬遷問題研究[J].湖南社院學(xué)報,2010,(3):76-78.

[5]李薇,寧飛飛.農(nóng)村房屋搬遷的實施現(xiàn)狀及原因調(diào)查[J].區(qū)域營銷,2012,(5):57-58.

[6]張建國.開發(fā)式扶貧中的移民搬遷問題思考[J].忻州師范學(xué)院學(xué)報,2010,26(4):79-82.