新預(yù)算法框架下加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的思考

翁妍燕

（廣東省國土資源廳政務(wù)服務(wù)中心 廣東·廣州 510000）

一、新預(yù)算法修訂的重要性

我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的新常態(tài)。隨著改革發(fā)展的逐步推進(jìn)，財(cái)稅體制改革也在不斷深化。財(cái)稅體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)之一，而預(yù)算管理制度改革是財(cái)稅體制改革的首要內(nèi)容。預(yù)算的制定、分配以及制定的過程，其實(shí)也是政府利用經(jīng)濟(jì)權(quán)力參與分配的過程，這與民眾權(quán)利、公眾生活直接相關(guān)。也正因如此，預(yù)算法可謂財(cái)政法規(guī)中的基本法，預(yù)算法也被稱為“經(jīng)濟(jì)憲法”。

《預(yù)算法》頒布的20年來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和改革的深入，行政事業(yè)單位預(yù)算領(lǐng)域出現(xiàn)了各種各樣的新制度和新情況，如部門預(yù)算制度、收支兩條線管理制度、國庫集中收付制度等等。要充分發(fā)揮這些制度的功能，就必須通過修訂《預(yù)算法》及時(shí)加以鞏固。另一方面，預(yù)算體制中的一些深層次矛盾也在不斷暴露出來。比如：財(cái)政收支未完全納入預(yù)算管理、重預(yù)算申請輕預(yù)算績效、預(yù)算執(zhí)行緩慢缺乏有效約束及監(jiān)督等等。

2014年8月，全國人大常委通過了《關(guān)于修改<預(yù)算法>的決定》。新《預(yù)算法》完成了20年來的首次大修，并于2015年1月1日起施行。新《預(yù)算法》對預(yù)算編制范圍、原則、審查、批準(zhǔn)、執(zhí)行、調(diào)整、決算、監(jiān)督等預(yù)算管理的各個(gè)方面進(jìn)行了全面規(guī)范，從法律上保證了預(yù)算管理全流程的公開透明。

二、新預(yù)算法下加強(qiáng)預(yù)算管理的措施

（一）提高部門預(yù)算編制的質(zhì)量

部門預(yù)算是編制政府預(yù)算的一種制度和方法，它由政府各個(gè)部門編制，反映各部門所有收入和支出情況的預(yù)算。簡單地說，部門預(yù)算就是一個(gè)部門一本預(yù)算。

科學(xué)合理地編制部門預(yù)算、提高部門預(yù)算編制的質(zhì)量，是強(qiáng)化預(yù)算管理的基礎(chǔ)和前提。

部門預(yù)算推行的十余年來，從整章建制、制定標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范流程等方面進(jìn)行了改革，自下而上逐級匯總，建立了部門預(yù)算框架體系。但在部門預(yù)算的編制和管理方面，還存在一些問題，需要進(jìn)一步討論完善，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

1.項(xiàng)目支出編制不盡合理，缺乏有效的論證和跟蹤機(jī)制

在財(cái)政預(yù)算的具體編制過程中，項(xiàng)目支出的可行性論證、項(xiàng)目的具體投向，將直接影響到部門預(yù)算的編制質(zhì)量。在實(shí)際工作中，由于受部門預(yù)算編制時(shí)間和預(yù)算編制手段的限制，項(xiàng)目申報(bào)隨意性強(qiáng)，缺乏有效論證。有的項(xiàng)目編制的前期論證不充分，導(dǎo)致資金結(jié)余較大；有的單位隨意調(diào)整項(xiàng)目安排和實(shí)施方案，導(dǎo)致預(yù)算資金效果大打折扣等等。這些都導(dǎo)致財(cái)政部門對項(xiàng)目情況掌握不清，核定預(yù)算缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，難以體現(xiàn)項(xiàng)目支出的科學(xué)性。

2.資產(chǎn)管理未充分與預(yù)算編制實(shí)行有機(jī)結(jié)合

由于財(cái)政部門不掌握預(yù)算編制單位動(dòng)態(tài)的資產(chǎn)信息，容易導(dǎo)致信息不對稱。而預(yù)算單位重增量、輕存量，重資金、輕實(shí)物的傳統(tǒng)觀念依然存在。在預(yù)算編制中與單位存量資產(chǎn)的實(shí)際占用情況聯(lián)系不緊，預(yù)算的調(diào)整和執(zhí)行與資產(chǎn)的使用、變動(dòng)等情況聯(lián)系不緊。這就很容易造成在預(yù)算編審過程中，增量資產(chǎn)與存量資產(chǎn)未能統(tǒng)籌考慮，存量資產(chǎn)的作用無法充分發(fā)揮，導(dǎo)致經(jīng)常會在預(yù)算編制中重復(fù)或超標(biāo)準(zhǔn)購置資產(chǎn)。

3.預(yù)算編制過程中錯(cuò)用預(yù)算科目

在預(yù)算科目的應(yīng)用上，部分部門和單位不重視。亂用、錯(cuò)用預(yù)算科目，造成預(yù)算執(zhí)行頻繁變更科目，有的導(dǎo)致了資金無法撥付。

項(xiàng)目支出預(yù)算編制問題、資產(chǎn)與預(yù)算的有機(jī)結(jié)合問題、錯(cuò)用預(yù)算科目等問題都是預(yù)算編制質(zhì)量不高的體現(xiàn)。

預(yù)算編制是預(yù)算管理的起點(diǎn)，提高部門預(yù)算的編制質(zhì)量，必須從基礎(chǔ)工作開始。在預(yù)算編制過程中，要轉(zhuǎn)變觀念，規(guī)范管理，按預(yù)算編制軟件中設(shè)定的管理流程，建立數(shù)據(jù)庫，實(shí)行項(xiàng)目庫管理。對連續(xù)性項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)行認(rèn)真梳理，對新增項(xiàng)目及時(shí)進(jìn)行可行性論證，對到期項(xiàng)目及一次性項(xiàng)目及時(shí)進(jìn)行清理剔除。建立資產(chǎn)管理的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，使多部門多渠道的信息得以溝通，減少資產(chǎn)的閑置浪費(fèi)，將資產(chǎn)管理與預(yù)算管理實(shí)行有機(jī)結(jié)合，增強(qiáng)預(yù)算管理的科學(xué)性和有效性，同時(shí)優(yōu)化資產(chǎn)管理。另外，還應(yīng)加強(qiáng)財(cái)會人員業(yè)務(wù)水平的培訓(xùn)，同時(shí)利用軟件升級換代等信息技術(shù)，以信息化手段促進(jìn)預(yù)算編制的規(guī)范化、科學(xué)化管理。

（二）建立健全預(yù)算的績效管理機(jī)制

績效是指政府支出應(yīng)與公共服務(wù)的提供相匹配?？冃Ч芾響?yīng)貫穿于預(yù)算的全過程。健全預(yù)算的績效管理機(jī)制，首先應(yīng)全面推進(jìn)及鋪開績效管理工作，將績效管理覆蓋各級預(yù)算單位和所有財(cái)政資金。研究制定實(shí)施全面預(yù)算績效管理的具體操作辦法。明確預(yù)算績效目標(biāo)編制、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評價(jià)實(shí)施、績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用等各環(huán)節(jié)的流程和要求，建立起預(yù)算績效考核和評價(jià)體系。

另一方面，預(yù)算績效考核和評價(jià)的重點(diǎn)應(yīng)由單純的項(xiàng)目支出評價(jià)延伸拓展到部門預(yù)算的整體支出和政策、制度、管理等方面。同時(shí)加強(qiáng)績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，將績效評價(jià)結(jié)果作為調(diào)整預(yù)算支出結(jié)構(gòu)、科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)，及時(shí)調(diào)減資金使用效率低、未到達(dá)預(yù)期效果的項(xiàng)目預(yù)算額度，切實(shí)增強(qiáng)使用財(cái)政預(yù)算資金的責(zé)任意識和效率意識。

（三）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行情況管理

預(yù)算執(zhí)行情況，是財(cái)政部門就經(jīng)批復(fù)的年度預(yù)算組織執(zhí)行的具體情況。預(yù)算執(zhí)行情況強(qiáng)調(diào)預(yù)算的執(zhí)行過程，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念。預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢，不僅造成財(cái)政資金閑置、效益低下，甚至將影響相關(guān)財(cái)政政策的貫徹落實(shí)。

首先，應(yīng)建立預(yù)算執(zhí)行部門責(zé)任制。部門作為預(yù)算執(zhí)行主體，應(yīng)積極履行自身的管理職責(zé)，監(jiān)督指導(dǎo)下級單位規(guī)范執(zhí)行預(yù)算，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行分析，積極配合財(cái)政部門共同做好預(yù)算執(zhí)行工作。其次，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。各級預(yù)算單位應(yīng)增強(qiáng)法制意識，規(guī)范業(yè)務(wù)操作，避免預(yù)算在執(zhí)行過程中隨意調(diào)整，切實(shí)關(guān)注預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度。加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行情況管理，還應(yīng)積極建立相關(guān)的規(guī)章及辦法。如預(yù)算實(shí)施方案報(bào)備、預(yù)算執(zhí)行通報(bào)督辦、預(yù)算執(zhí)行預(yù)警等規(guī)章制度。同時(shí)定期通報(bào)各預(yù)算部門的執(zhí)行情況，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行情況考核，切實(shí)提高預(yù)算執(zhí)行效率。

（四）建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度

推進(jìn)預(yù)算公開，應(yīng)積極研究提出實(shí)現(xiàn)部門預(yù)算及參與管理的財(cái)政專項(xiàng)全面規(guī)范、公開透明的途徑和措施。定期公開預(yù)算單位主要的財(cái)務(wù)信息、年度部門預(yù)決算和“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算。從制度上解決錢怎么花、花到哪里去的問題。并進(jìn)一步完善基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，將推進(jìn)部門預(yù)決算、“三公經(jīng)費(fèi)”的公開作為一項(xiàng)長效機(jī)制，主動(dòng)接受監(jiān)督，提高預(yù)算公開的質(zhì)量和效率。

（五）加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督，提升依法理財(cái)水平

目前，大部分情況下預(yù)算監(jiān)督基本上仍停留在程序性監(jiān)督的層面，預(yù)算執(zhí)行約束的力度不夠，預(yù)算監(jiān)督的實(shí)效性不強(qiáng)。對此，應(yīng)積極推行建立重大財(cái)經(jīng)情況報(bào)備制度以及大額支出的審查批準(zhǔn)制度。同時(shí)在對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的定期檢查中，應(yīng)加強(qiáng)對重點(diǎn)項(xiàng)目的審查，從根本上減少預(yù)算的變更，增強(qiáng)預(yù)算的約束力。另外，要依托審計(jì)部門的幫助和支持，充分利用審計(jì)監(jiān)督的手段，進(jìn)一步提高預(yù)算監(jiān)督的質(zhì)量和效果。可與審計(jì)部門組織聯(lián)合調(diào)查，或者委托審計(jì)機(jī)構(gòu)組織對重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)資金和重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行依法審計(jì)。在對財(cái)政預(yù)算執(zhí)行及其他財(cái)政收支情況的審計(jì)過程中，應(yīng)重點(diǎn)對預(yù)算外資金、專項(xiàng)資金、基金、和其他重點(diǎn)收入進(jìn)行審計(jì)。同時(shí)，對審計(jì)出的問題進(jìn)行監(jiān)督和跟蹤、及時(shí)落實(shí)整改，保證預(yù)算審查監(jiān)督質(zhì)量，加大預(yù)算監(jiān)督的約束力，確保預(yù)算的權(quán)威性。

[1]陳霄.預(yù)算法修訂勢在必行[J].法治周末，2012，（8）.

[2]肖鵬.加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的經(jīng)驗(yàn)借鑒與幾點(diǎn)建議[J].《財(cái)政監(jiān)督》，2014，（22）

[3]郭振中.加強(qiáng)和完善預(yù)算監(jiān)督看好人民的“錢袋子”[J].中國人大，2012，（12）.