論社會治理中的權(quán)力與規(guī)則

(中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院,北京 100872)

福柯認(rèn)為,規(guī)則是用來遵從的,而不是作為思考的對象存在的,也就是說,規(guī)則是“非思”的。規(guī)則的出現(xiàn),服務(wù)于對人的行為規(guī)范,因?yàn)槿擞兄从谄渥匀淮嬖诘男枨蠛陀?也有著根源于人的社會存在的需求和利益,這些因素引起的是個人追求,付諸于行為取向中,匯聚到人的共同行動中,就會構(gòu)成社會沖突?！皼_突這個觀念表明,需求、欲望或利益即使并不呈現(xiàn)給體驗(yàn)著它們的意識,也能體現(xiàn)在表象之中；規(guī)則這個相反概念的作用,就是表明沖突的暴力,需求之明顯粗野的強(qiáng)求,欲望之毫無法則的無窮無盡,實(shí)際上卻早已被非思組織起來了,這個非思不僅為它們規(guī)定了規(guī)則,而且還從一個規(guī)則出發(fā)使它們成為可能?！盵1]472

因此,人類的社會治理無非是要對人的需求加以控制和引導(dǎo),使人的欲望和利益實(shí)現(xiàn)都能夠不對社會整體造成破壞性的影響,如果可能的話,甚至可以希望人的欲望和利益的實(shí)現(xiàn)能夠?qū)ι鐣w的存在和發(fā)展有所裨益。然而,在社會治理的權(quán)治、法治和德治這樣三種類型中,實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的途徑則是不同的,只有法治是嚴(yán)格意義上的依靠規(guī)則的治理。法律本身就是規(guī)則,作為社會治理依據(jù)的法律是一個系統(tǒng)化的規(guī)則體系。至于權(quán)治,是依靠權(quán)力的治理,而德治則被設(shè)定為依靠道德的治理。但是,就社會治理體系自身的運(yùn)行而言,都是需要規(guī)則的,甚至這三種社會治理類型在功能實(shí)現(xiàn)的過程也都需要求助于規(guī)則。規(guī)則是最為經(jīng)濟(jì)的治理工具,而且規(guī)則也往往能夠營造出公平、正義的治理效果。所以,盡管規(guī)則是“非思”的,但是規(guī)則與權(quán)力之間的關(guān)系、規(guī)則對社會治理的具體影響等是怎樣的?卻是一個需要加以探討的問題。

1　社會治理中的理性與規(guī)則

從人類的社會治理進(jìn)化來看,越是文明程度高的社會治理類型,就越是包含著完備的規(guī)則。我們正欲建構(gòu)的德治,將是一種高于法治的社會治理形態(tài),它在表現(xiàn)方式上將以合作治理的形式出現(xiàn),或者說,德治是超越了法治又包含著法治的新的治理文明類型,是依據(jù)道德的治理。對于這種治理類型而言,作為依據(jù)的道德,也是需要得到法律支持的,這種道德甚至?xí)谝欢ǔ潭壬弦苑傻男问匠霈F(xiàn)。但是,在這里,法律將不再是我們在工業(yè)社會的歷史階段所看到的那種普遍性的和從屬于形式合理性的法律,而是包含著道德內(nèi)容和擁有著道德性質(zhì)的法律。也正是在此意義上,我們說德治是法治的完成了的形態(tài),其根本性質(zhì)是由道德原則和倫理精神所決定的。但是,“德治”一詞是對這種社會治理類型性質(zhì)的定義,而在表現(xiàn)形式上,或者說,在治理行為的特征上,則是以合作治理的形式出現(xiàn)的,因而我們也將這一治理類型稱作為合作治理。合作治理亦如以往的各種社會治理類型一樣,也需要得到規(guī)則的支持,也必須將治理活動建立在規(guī)則規(guī)范的前提下。

我們知道,人的活動中包含著自發(fā)的行為和自覺的行為。自發(fā)的行為或者受到非理性的因素支配,或者受到外在壓力的驅(qū)使,因而自發(fā)的行為又可以分為攻擊性的和回應(yīng)性的行為。一般說來,在個人那里,“行為”與“行動”是同義詞,而在群體乃至社會那里,行動是由群體、組織等發(fā)出的,是以個人行為的總和的形式出現(xiàn)的。對于個人來說,引發(fā)他的行為的非理性因素主要是情感、情緒、欲望等,雖然這些因素可能是由于某種外在性的條件所引起的,但是當(dāng)它以人的行為去加以表現(xiàn)時,則是以攻擊性的沖動等形式出現(xiàn)的,往往會置一切規(guī)則于不顧。事實(shí)上,在這種行為發(fā)生的時候,就已經(jīng)構(gòu)成了對一切規(guī)則的挑戰(zhàn)。另一類自發(fā)行為則是由某種外在壓力引起的,表現(xiàn)為心理學(xué)所說的那種“刺激-反應(yīng)”行為,是在遭遇到了某種外在壓力時做出的直接反應(yīng),是在未經(jīng)理性認(rèn)知和策略性謀劃的條件下對外在壓力做出的回應(yīng),其中可能包含著人的恐懼、激憤等情感。這種“刺激-反應(yīng)”行為的出現(xiàn)也不會顧忌規(guī)則。

人的自覺的行為一般說來都具有理性的特征,是人在面對問題時作出了理性認(rèn)知后做出的行為選擇。人的一切自覺的行為都包含著對利害的理性權(quán)衡、行動方案的設(shè)計(jì)以及對預(yù)期結(jié)果的期冀等內(nèi)容。在具有自覺性的行動過程中,規(guī)則是在行為發(fā)出時必須考慮的因素,就這種行為是自覺的而言,本身就包含著對規(guī)則的自覺。在人的社會活動中,自覺的行為顯然優(yōu)于任何自發(fā)的行為。盡管從結(jié)果上看自發(fā)的行為也可能導(dǎo)致積極的結(jié)果,而自覺行為也可能并不總能達(dá)成人的預(yù)期,但是,包含著理性內(nèi)涵的自覺行為一直是人們所推薦的。所以,在社會治理過程中,人們是不愿意看到任何自發(fā)行為的,而是希望一切社會治理活動都包含著理性的自覺性。事實(shí)上,在人的行為通過組織等形式而被整合成共同行動時,都無一例外地被要求消除其非理性的特征。群體、組織等所開展的共同行動之所以能夠獲得理性的特征,是因?yàn)檫@種共同行動中包含著規(guī)則,是因?yàn)楣餐袆訐碛辛讼到y(tǒng)化的完備規(guī)則,而共同行動中的行動者又能夠遵從規(guī)則。規(guī)則本身就是理性的產(chǎn)物,如果一個群體、組織能夠在規(guī)則的規(guī)范之下開展行動的話,那么,這種行動也就是理性的。

哈貝馬斯從認(rèn)識論的角度解析了自發(fā)行為與自覺行為的主體。他認(rèn)為:“認(rèn)識的自我關(guān)系當(dāng)中的自我與作為自發(fā)行為的始作俑者的‘自我’不是一回事,但它盡可能地與后者保持密切聯(lián)系,因?yàn)樗?在回憶中)被共同行動而不是客觀化的他者自我的視角所把握住的?！盵2]201在迄今為止的幾乎所有共同行動中,如果說包含著自發(fā)行為的話,都可以看到認(rèn)識關(guān)系中的那個理性的自我在向自發(fā)行為的“自我”作出了妥協(xié)所致。共同行動本身應(yīng)當(dāng)是理性的,只有在共同行動中的理性不夠堅(jiān)定的情況下,才會伴生自發(fā)行為。然而,就現(xiàn)實(shí)而言,共同行動中的自發(fā)行為卻比比皆是。對于社會治理而言,不僅在權(quán)治體系的運(yùn)行中存在著自發(fā)行為,而且在極度推崇規(guī)則的法治體系的運(yùn)行中也隨處可見自發(fā)行為。這說明,盡管認(rèn)識關(guān)系中的理性自我在理論上得到推崇,但在行動中往往是很難保證理性自我能夠完全駕馭自發(fā)行為的“自我”的。正是由于這個原因,在社會治理過程中,自發(fā)行為的“自我”憑著直覺沖動和激情去開展行動是一個司空見慣的現(xiàn)象,而規(guī)則往往因這種行為而受到破壞。

近代以來,人們在科學(xué)追求中總是試圖從共同行動中去解讀出其理性的一面,也總是試圖賦予共同行動以理性的內(nèi)容,而且是通過規(guī)則和制度去規(guī)范共同行動的,努力通過規(guī)則和制度去增強(qiáng)共同行動的理性特征。相應(yīng)地,自發(fā)行為及其主體往往受到了輕視,被斥之為非理性,甚至?xí)艿接幸鉄o意的排斥。但是,如果說這種自發(fā)行為中除了包含著欲望和利益實(shí)現(xiàn)的沖動之外也包含著道德直覺的話,則是需要加以辯證地解讀的。事實(shí)上,在高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下,我們應(yīng)當(dāng)給予一切包含著道德內(nèi)涵的自發(fā)行為以足夠的重視,甚至可以從自發(fā)行為出發(fā)去構(gòu)想其轉(zhuǎn)化為共同行動的各種可能性,從中去發(fā)現(xiàn)合乎經(jīng)驗(yàn)理性標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)化機(jī)制。在我們看來,首先是需要讓認(rèn)識關(guān)系中的自我確立起合作理性的觀念,讓科學(xué)理性包含在合作理性之中和服從合作理性,那樣的話,就能夠使“認(rèn)識關(guān)系中的自我”與“作為自發(fā)行為始作俑者的‘自我’”合為一體。這樣的話,其實(shí)是排除了自我的分裂,讓自我成為擁有了合作理性的行動者,讓他的每一個行為都具有道德的內(nèi)涵。一個擁有了合作理性的行動者,是能夠以道德行為去參與合作行動的,而且他可以通過這種行為賦予共同行動以理性的特征。當(dāng)然,在作為個體的行動者這里,他的道德行為也會表現(xiàn)出自發(fā)行為的特征,而在實(shí)質(zhì)上,他的行為是基于道德沖動作出的,而不是基于欲望等情感沖動作出的,所以也屬于理性行為。也就是說,這種自發(fā)行為只是在形式上具有自發(fā)的特征,而在實(shí)質(zhì)上則是包含著合作理性的,是理性化的行為。就這種行為與規(guī)則的關(guān)系來看是合于規(guī)則的,因?yàn)樾袨橹黧w所擁有的合作理性和道德決定了他愿意遵從共同行動的規(guī)則,而且會對規(guī)則作出道德化的自由裁量,使規(guī)則的功能得到最大可能性的發(fā)揮。

在社會學(xué)的意義上,“理性”一詞本身就意味著人的一切社會活動都需依規(guī)則而行,社會治理活動更是如此。當(dāng)然,農(nóng)業(yè)社會歷史階段中的權(quán)治屬于一種弱規(guī)則的治理模式,因?yàn)檫@種主要依靠權(quán)力的治理會強(qiáng)烈地感受到規(guī)則總是礙手礙腳。但是,這并不意味著權(quán)治不需要規(guī)則。事實(shí)上,在這種依靠權(quán)力而開展社會治理的實(shí)踐過程中,也是需要通過規(guī)則去對官員的行為進(jìn)行規(guī)范的。嚴(yán)格說來,權(quán)治僅僅意味著最高權(quán)力可以不受規(guī)則的規(guī)范,而一切分有這一權(quán)力的具體權(quán)力則必須受到規(guī)則的規(guī)范。然而,從歷史上看,最高權(quán)力無非是由皇帝(國王)所掌握,而這個最高權(quán)力的執(zhí)掌者如果不想落個“昏君”或“暴君”的罵名,也需要最大可能地使權(quán)力的行使合于規(guī)則,盡可能避免自己的情感、情緒、欲望等對權(quán)力的行使產(chǎn)生影響。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn),與現(xiàn)代法治相比,權(quán)治帶有明顯的非理性色彩,權(quán)治模式中的權(quán)力運(yùn)行本身,就包含著突破規(guī)則限制的沖動。因?yàn)?在一切存在著權(quán)力和權(quán)力發(fā)揮作用的地方,規(guī)則都是對權(quán)力的約束。就權(quán)治是依靠權(quán)力而開展社會治理的活動和行為模式而言,對規(guī)則的強(qiáng)化必然會使權(quán)力的功能大打折扣。所以,每一個掌握并行使權(quán)力的人,在主觀上都會存在著不愿意接受規(guī)則的問題。事實(shí)上,權(quán)治屬于統(tǒng)治階級的治理,是統(tǒng)治階級掌握權(quán)力和行使權(quán)力的活動,權(quán)力與規(guī)則都體現(xiàn)了統(tǒng)治階級的意志,它們之間具有同質(zhì)性。假如說權(quán)力和規(guī)則之間有什么區(qū)別的話,那也只是可以把規(guī)則理解成統(tǒng)治階級整體利益以及長遠(yuǎn)利益實(shí)現(xiàn)的途徑,而權(quán)力則是由統(tǒng)治階級中的個人所掌握和行使的。當(dāng)權(quán)力的行使服務(wù)于統(tǒng)治階級的整體利益和長遠(yuǎn)利益要求時,是不需要刻意地追求與規(guī)則相合的,規(guī)則只是用來防范那些對統(tǒng)治階級整體利益和長遠(yuǎn)利益構(gòu)成挑戰(zhàn)和破壞的權(quán)力行使行為的。所以,在社會治理過程中往往表現(xiàn)出統(tǒng)治者可以根據(jù)自己的意志去決定是否需要規(guī)則和在什么程度上運(yùn)用規(guī)則。正是由于社會治理具有這一特征,我們說權(quán)治表現(xiàn)為一種弱規(guī)則的社會治理過程。

但是,無論是權(quán)治還是法治,都需要得到規(guī)則的支持,需要在規(guī)則的框架下運(yùn)行。當(dāng)權(quán)力與權(quán)力所有者、權(quán)力意志與權(quán)力的行使之間統(tǒng)一的時候,對規(guī)則的要求相對要弱一些；隨著權(quán)力與權(quán)力所有者、權(quán)力意志與權(quán)力的行使之間相分離的時候,就表現(xiàn)出了對規(guī)則的較強(qiáng)的要求。這可以說是權(quán)力與規(guī)則關(guān)系的一般原理。至于這一原理在合作治理中會有什么樣的表現(xiàn),則是一個在全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中需要認(rèn)識和解決的問題。我們認(rèn)為,合作治理中肯定存在著權(quán)力,因?yàn)楹献髦卫碓谀撤N意義上會更加突出人的共同行動的價值。也就是說,后工業(yè)化進(jìn)程中所呈現(xiàn)出來的社會高度復(fù)雜性和高度不確定性意味著個人在解決社會問題方面會顯得力量極其微弱,甚至根本不可能以個人之力去解決任何社會問題。所以,一切社會問題的解決,都需要通過共同行動。在共同行動中,行動者之間行為上的協(xié)調(diào)和配合,既對規(guī)則也對權(quán)力提出了要求。雖然合作治理中的行動者更多地是依靠道德的力量去自覺地整合他們之間的關(guān)系并求得行為上的一致,而且這種道德整合力量是以共同行動的任務(wù)為依據(jù)的,但是在對任務(wù)的認(rèn)識和把握上,在行為的相互配合上,仍然需要得到規(guī)則的支持。如果考慮到個人在對規(guī)則本身的認(rèn)識和把握上也會存在著差異的話,也需要通過權(quán)力去調(diào)整人們的行為。我們就必須承認(rèn),權(quán)力與規(guī)則都將是合作治理中的基本構(gòu)成要素。

2　集權(quán)與民主治理中的權(quán)力與規(guī)則

在談?wù)摻詠硭⑵饋淼纳鐣卫眢w系時,人們經(jīng)常使用集權(quán)與民主的概念來加以定性,事實(shí)上也確實(shí)存在著這兩種形態(tài)的社會治理體系及其運(yùn)行方式。但是,與農(nóng)業(yè)社會的社會治理體系相比,近代以來所建立的社會治理體系無論是以集權(quán)的形式存在還是以民主的形式出現(xiàn),在其背后都包含著權(quán)力與權(quán)力意志相分離的內(nèi)涵。這是因?yàn)?人民主權(quán)原則得到了普遍承認(rèn),人民被認(rèn)為是權(quán)力的最終擁有者。在這個歷史階段中,如果說在政治權(quán)力方面還存在著一些爭論的話,那么在管理權(quán)力方面則是沒有爭議的。也就是說,在政治權(quán)力方面,人們可以爭辯說民主意味著“人民當(dāng)家作主”,是“人民的統(tǒng)治”,因而會將政治權(quán)力說成是統(tǒng)治權(quán)力,而在具體的社會治理過程中,特別是由行政部門行使的權(quán)力,則是以管理權(quán)力的形式出現(xiàn)的,執(zhí)掌權(quán)力和行使權(quán)力的人并不擁有權(quán)力。其實(shí),隨著現(xiàn)代性的社會治理體系的建構(gòu),逐步實(shí)現(xiàn)了從統(tǒng)治向管理的轉(zhuǎn)變,即便是政治,也包含著管理的內(nèi)涵,是服務(wù)于管理的需要的,在根本上是基于人民主權(quán)的原則而去開展政治活動的。人民主權(quán)原則畢竟是理論上的設(shè)置,是以觀念的形態(tài)出現(xiàn)的,它與權(quán)力的實(shí)際執(zhí)掌和行使之間存在著不一致。正是這種不一致,決定了權(quán)力的執(zhí)掌和行使可以集權(quán)或者民主的形式出現(xiàn)。

一般認(rèn)為,集權(quán)是對人民主權(quán)原則的背離,而民主則較好地體現(xiàn)了人民主權(quán)原則。但是,如果我們看到權(quán)力的執(zhí)掌和行使是存在于管理過程中的,是以不同的方式去貫徹人民主權(quán)原則的,也就不能說民主一定優(yōu)于集權(quán),即不能說民主就一定會在社會治理過程中有著比集權(quán)更為優(yōu)異的表現(xiàn)。當(dāng)然,從現(xiàn)實(shí)的社會治理情況來看,集權(quán)的治理中經(jīng)常性地發(fā)生與人民主權(quán)原則不相一致的行為,而民主的治理過程則較少出現(xiàn)這種情況,以至于人們常常對集權(quán)抱持懷疑的態(tài)度,而對民主則表示更多的青睞。其實(shí),在這種不同的表現(xiàn)背后,所包含著的是規(guī)則能否得到遵從的問題。在集權(quán)治理中,執(zhí)掌和行使權(quán)力的人的確會因?yàn)闄?quán)力而生成一種傲慢,從而表現(xiàn)出對規(guī)則的輕蔑。而在民主的治理中,不遵從規(guī)則的行為會更多地招致公眾的直接反彈,所以在社會治理過程中,努力使權(quán)力的執(zhí)掌和行使與規(guī)則的要求一致,這種與規(guī)則的一致也往往是官員自我保護(hù)的手段。由此可見,集權(quán)的治理與民主的治理之間的差異主要體現(xiàn)在能否遵從了規(guī)則方面,即是否使權(quán)力的執(zhí)掌和行使得到了規(guī)則的規(guī)范。如果能夠保障權(quán)力的執(zhí)掌和行使切實(shí)得到了規(guī)則的規(guī)范和約束的話,那么在集權(quán)的治理與民主的治理之間去比較優(yōu)劣,可能是無法形成確切的答案的。對于人民主權(quán)的原則來說,它們都無非是作為手段而存在的,都是在權(quán)力與權(quán)力意志相分離的條件下運(yùn)行的。從現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)來看,人們都不難發(fā)現(xiàn),在某些社會問題的解決方面,集權(quán)優(yōu)于民主,而在另一些社會問題的處理方面,民主又是優(yōu)于集權(quán)的,關(guān)鍵的問題是要保證權(quán)力的執(zhí)掌和行使被置于規(guī)則的規(guī)范之中。

集權(quán)治理與民主治理都是建立在權(quán)力與權(quán)力意志相分離的條件下的,集權(quán)治理中的權(quán)力運(yùn)行是因?yàn)椴荒艿玫揭?guī)則的有效規(guī)范才變得聲名狼藉。但是,人們往往并未明確地意識到這一點(diǎn)。在現(xiàn)代民主語境下,即使集權(quán)治理體系處在良性的運(yùn)行過程中,也會受到諸多詬病。而且,一些來自集權(quán)體系中的聲音也會努力宣稱自己是民主的,如果能夠說自己正在準(zhǔn)備民主化或正在致力于民主化的話,那就已經(jīng)是非常誠實(shí)的了。相反,在民主的治理體系中,從來不會存在著肯定集權(quán)的聲音,從來也不認(rèn)為集權(quán)治理中有可以學(xué)習(xí)和借鑒的因素。這是因?yàn)?在近代史上,集權(quán)治理為人類造成的諸多災(zāi)難性的破壞而讓人心有余悸,而集權(quán)治理所帶來的一切災(zāi)難又都是從不遵從規(guī)則和破壞規(guī)則開始的。我們已經(jīng)指出,對于現(xiàn)代治理而言,無論是集權(quán)治理還是民主治理,都是建立在人民主權(quán)原則下的,而且都建立起了完備的規(guī)則體系,只不過民主治理能夠保證規(guī)則得到有效的遵從,而集權(quán)治理卻不能做到這一點(diǎn)。正是這個原因,人們在集權(quán)治理與民主治理之間進(jìn)行比較時,更為推崇民主治理。其實(shí),集權(quán)治理與民主治理各有所長,如果能夠相互學(xué)習(xí)和借鑒的話,是能夠?qū)崿F(xiàn)對社會治理的優(yōu)化的,甚至可以造就出一種新型的社會治理模式。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn),在民主治理體系及其運(yùn)行過程中,較為直觀地反映出了權(quán)力與權(quán)力意志的分離?，F(xiàn)代社會中的幾乎所有集權(quán)治理體系也基本上可以說是把人民主權(quán)作為建構(gòu)原則來加以接受的。無論一個國家的治理體系達(dá)到了何種程度的集權(quán),卻沒有公然聲明權(quán)力不屬于人民的。相反,一個治理體系越是高度集權(quán)的,就越傾向于強(qiáng)調(diào)人民主權(quán),以求通過這種聲明去獲得合法性。所以,可以認(rèn)為,集權(quán)治理體系在理論上也認(rèn)同權(quán)力與權(quán)力意志的分離,至少是包含著這一規(guī)定的。但是,集權(quán)治理體系在運(yùn)行中往往不能體現(xiàn)出權(quán)力與權(quán)力意志的分離,表現(xiàn)出權(quán)力的實(shí)際執(zhí)掌者和行使者占有了本來屬于人民的權(quán)力。這個時候,權(quán)力的執(zhí)掌者和行使者往往是用自己的意志置換了人民的意志,從而演化出了濫用權(quán)力、以權(quán)謀私等問題。從我們上述的分析中可以看到,在民主的語境下,要想讓民主治理向集權(quán)治理學(xué)習(xí)和借鑒什么東西的話,那是不可能的,因?yàn)橐庾R形態(tài)的因素決定了人們不可能這樣做。相反,如果讓集權(quán)治理向民主治理去學(xué)習(xí)和借鑒的話,則是人人樂意為之的事情,因?yàn)樵诿裰鞯恼Z境已經(jīng)覆蓋全球的條件下,不再存在著意識形態(tài)的障礙了,哪怕是心理障礙也都消除了。然而,從現(xiàn)實(shí)情況來看,這種學(xué)習(xí)和借鑒卻沒有發(fā)生。也就是說,我們所看到的往往是,要么拋棄集權(quán)治理而轉(zhuǎn)型為民主治理,要么口頭宣稱實(shí)行民主治理而實(shí)際上則依然堅(jiān)守集權(quán)治理。之所以會存在著這種狀況,并不是集權(quán)治理不愿意向民主治理學(xué)習(xí)和借鑒,只是應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)和借鑒什么,沒有搞清楚。其實(shí),答案是包含在治理體系的開放性之中的。

當(dāng)社會治理體系是建立在權(quán)力與權(quán)力意志相分離的基礎(chǔ)上時,它所擁有的規(guī)則能否得到遵從,是由其開放性所決定的。關(guān)于這一點(diǎn),昂格爾對社會運(yùn)行的一段論述也是適用的。昂格爾說:個人“加入與離開的自由,其另外一個基礎(chǔ)就是生活社群的這樣一個需要:向著這樣的一種社會存在形式而努力,在這種存在形式中,支配會逐漸消失。但是,違反一個人的意志而被迫加入一個群體或者保留在它之內(nèi),將會從屬于另外一個第二次序的支配,這種支配會破壞群體之內(nèi)的社會關(guān)系。就團(tuán)結(jié)來說,如果它是通過對個體性所施加的限制而建立的話,那么它就不能滿足合意型理想”[3]402。集權(quán)治理體系中所存在的就是“第二次序的支配”,因?yàn)樗拈_放性不足,進(jìn)入或退出這個體系都有諸多限制,即使是由個人自己作出的決定,也會出于利益的、名譽(yù)的等諸多考慮,而不是反映其志愿。因而,當(dāng)個人處于這個體系之中時,他每日所考慮的是利益的實(shí)現(xiàn)、地位的提升等,甚至?xí)谝磺锌赡艿牡胤竭\(yùn)用權(quán)力去謀取私利。雖然這個體系中存在著完備的規(guī)則,但是他的自我謀劃往往被放在比規(guī)則更重要的位置上,如果這個體系中存在著潛規(guī)則的話,而這些潛規(guī)則也為他提供了利益實(shí)現(xiàn)的可能性,那他更愿意去利用潛規(guī)則,即更樂意于接受“第二次序的支配”,而不愿意受到正式規(guī)則的約束。事實(shí)上,民主治理之所以被人們認(rèn)為優(yōu)于集權(quán)治理,其奧秘就在于民主治理體系是一個開放性的體系,雖然在個人主義的理論視角中,進(jìn)入和退出這個治理體系的人也有著個人利益的謀劃,但是這個治理體系卻能夠以其開放性而使個人拒絕“第二次序的支配”,并更愿意接受規(guī)則的制約。

顯然,集權(quán)治理表現(xiàn)出了與開放性的不兼容性,幾乎所有集權(quán)治理體系都傾向于封閉,即使通過改革去打破封閉和追求開放,一旦因開放而導(dǎo)致了既有秩序式微的跡象,就會立即重歸封閉。在某種意義上,可以說集權(quán)治理是建立在其體系的某種封閉性的基礎(chǔ)上的,一旦走向開放,這個體系就會遇到無法承受的莫名壓力,甚至?xí)萑肟謶质虻目只胖?。然?在社會治理體系不具有開放性的情況下,就會陷入兩種規(guī)則的博弈之中,一方面體系的運(yùn)行要求每一個執(zhí)掌和行使權(quán)力的人都必須遵從正式規(guī)則；另一方面每一個執(zhí)掌和行使權(quán)力的人又都更樂意于接受非正式規(guī)則(潛規(guī)則)的支配,而且接受非正式規(guī)則支配往往是一種常態(tài)現(xiàn)象,正式規(guī)則的強(qiáng)化往往是以一場又一場“運(yùn)動”的形式出現(xiàn)的。所以,當(dāng)一場強(qiáng)化正式規(guī)則的運(yùn)動得以開展的時候,執(zhí)掌和行使權(quán)力的人受到威懾,但往往是消極應(yīng)對,一場運(yùn)動結(jié)束了,一切又回復(fù)如常,正式規(guī)則依然得不到遵從,無法發(fā)揮其應(yīng)有的功能。這就是集權(quán)治理體系總是陷入權(quán)力與規(guī)則的死循環(huán)之中的原因所在。

在集權(quán)治理體系中,無論是對正式規(guī)則的強(qiáng)化還是執(zhí)掌和行使權(quán)力的人對非正式規(guī)則的接受,都是以支配的形式出現(xiàn)的。或者說,集權(quán)治理必然會以支配的方式去表現(xiàn)自己,而支配又是對自由的壓抑。其實(shí),支配在任何意義上都是反自由的,更不用說予人以自主了。所以,近代早期的啟蒙思想以非常堅(jiān)決的態(tài)度反對任何形式的支配,只不過在其后的社會治理過程中因?yàn)楣芾淼男枰Ａ袅酥?甚至是無處不使用支配。應(yīng)當(dāng)說,民主治理體系因其開放性而能夠在一定程度上弱化支配行為及其過程,而集權(quán)治理則無法做到這一點(diǎn)。如果我們把社會治理體系看作為組織,或者說,如果我們從組織的角度來看問題,就會發(fā)現(xiàn)集權(quán)治理的封閉性和民主治理的開放性都是可以還原為組織的封閉與開放的。集權(quán)治理的封閉性其實(shí)是組織的封閉性,由于組織是封閉的,組織成員的同質(zhì)性就會顯得較高,權(quán)力無非是在同質(zhì)群體中的分配。一般說來,一個同質(zhì)性群體擁有著共同的習(xí)俗、道德和價值觀念,這些因素能夠?qū)?quán)力的執(zhí)掌和行使作出規(guī)范,因而對規(guī)則的依賴性較弱。但是,隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和個人意識的覺醒,也因?yàn)樯鐣漠愘|(zhì)化環(huán)境的影響,組織成員的同質(zhì)性被消解。這個時候,習(xí)俗、道德以及價值觀念對權(quán)力的規(guī)范力減弱,從而需要求助于規(guī)則。然而,集權(quán)治理往往在權(quán)力規(guī)范的轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)了規(guī)范斷裂的情況,以至于權(quán)力無法得到有效的制約。具體地說,一方面,組織成員的異質(zhì)化使原有的規(guī)范不再能夠發(fā)揮作用；另一方面,規(guī)則體系即使被建立起來了,也不能夠有效地發(fā)揮作用。因而,權(quán)力的濫用、以權(quán)謀私等問題就會顯得格外嚴(yán)重。同時,我們還需要看到的是,集權(quán)治理會保留著原有的慣性,特別是組織的領(lǐng)導(dǎo)層會有著把權(quán)力與規(guī)則對立起來的沖動,在要求通過規(guī)則來制約權(quán)力的呼聲已經(jīng)變得非常強(qiáng)烈的時候而敵視規(guī)則。這是因?yàn)?在組織中,規(guī)則意味著確定性,集權(quán)主義者和投機(jī)主義者都仇視規(guī)則,對他們而言,只有當(dāng)組織中存在著不確定性的時候,他們才有機(jī)會,才能將機(jī)會轉(zhuǎn)化為權(quán)力、利益等。

與集權(quán)治理相比,民主治理是建立在社會異質(zhì)化的基礎(chǔ)上的,在組織的意義上,治理體系的開放性決定了它隨時都會接納各種各樣的異質(zhì)性因素。或者說,民主治理體系本身就是建立在社會異質(zhì)化的條件下的,組織成員有著充分的自我意識,而且這種自我意識是以職業(yè)意識表現(xiàn)出來的。也就是說,從事社會治理活動只是一種職業(yè)行為,是通過開展職業(yè)活動去謀取個人利益的,而不是像集權(quán)治理那樣要求執(zhí)掌和行使權(quán)力的人把個人的職業(yè)活動與一個社會的或人民的事業(yè)聯(lián)系在一起。所以,民主治理必須求助于規(guī)則,要求權(quán)力的執(zhí)掌和行使都嚴(yán)格地得到規(guī)則的規(guī)范和控制。其實(shí),就民主治理表現(xiàn)為法治而言,是強(qiáng)調(diào)了以法律形式出現(xiàn)的規(guī)則,民主治理對規(guī)則表現(xiàn)出了高度的依賴性,沒有規(guī)則也就不可能設(shè)想什么民主治理。由此可見,集權(quán)治理因?yàn)閺?qiáng)化了人民主權(quán)原則而弱化了權(quán)力執(zhí)掌和行使的規(guī)則規(guī)范,而民主治理則是通過制度的設(shè)計(jì)去把人民主權(quán)原則加以內(nèi)化的,是把執(zhí)掌和行使權(quán)力僅僅看作是組織成員的職業(yè)行為的,因而要求他們嚴(yán)格遵守規(guī)則。

3　合作治理中的權(quán)力與規(guī)則

合作治理既需要規(guī)則也需要權(quán)力,或者說,規(guī)則和權(quán)力也依然是合作治理中的必要因素。但是,規(guī)則和權(quán)力在合作治理中的運(yùn)行和表現(xiàn)又不同于在權(quán)治和法治模式中的狀況。就合作治理中的權(quán)力而言,不僅會進(jìn)一步地實(shí)現(xiàn)與權(quán)力所有者的分離,而且會出現(xiàn)權(quán)力所有者消失的狀況。也就是說,隨著人民主權(quán)原則在后工業(yè)化進(jìn)程中得到了充分實(shí)現(xiàn),關(guān)于權(quán)力的歸屬問題也就得到了徹底解決,也就不再存在權(quán)力歸誰所有的問題了。結(jié)果,權(quán)力的執(zhí)掌和行使都會因具體情況而定,會因共同行動的具體需要而決定由誰執(zhí)掌和由誰行使。可以想象的是,合作治理中的權(quán)力是與專業(yè)性的權(quán)威聯(lián)系在一起的,共同行動所面對的任務(wù)都會表現(xiàn)出很強(qiáng)的專業(yè)性,專業(yè)方面的權(quán)威是執(zhí)掌和行使權(quán)力的前提。另一方面,共同行動的任務(wù)在每一次出現(xiàn)的時候,也都具有新的性質(zhì)和特征,這又決定了權(quán)力的執(zhí)掌和行使不是穩(wěn)定地與具體的人聯(lián)系在一起的,而是表現(xiàn)出隨機(jī)性變動和轉(zhuǎn)移的特征。既然權(quán)力的執(zhí)掌者和行使者是隨機(jī)變動的,也就對執(zhí)掌和行使權(quán)力的規(guī)則提出了很高的要求,以保證無論是誰執(zhí)掌和行使權(quán)力的時候,都能夠得到規(guī)則的規(guī)范。但是,合作治理中的規(guī)則又不會像法治中的規(guī)則那樣追求嚴(yán)謹(jǐn)性和明確性,而是以原則性規(guī)定的形式出現(xiàn),會具有很強(qiáng)的彈性,能夠保證執(zhí)掌和行使權(quán)力的人的道德具有充分發(fā)揮作用的空間。

現(xiàn)代社會治理雖然被要求打造成民主治理模式,但它是通過官僚制組織而得以開展的。而官僚制組織自身的“基因”缺陷又決定了它并不能夠保證規(guī)則得到充分的遵從。也就是說,在官僚制組織這里,當(dāng)組織目標(biāo)與組織成員個體目標(biāo)發(fā)生沖突的時候,組織規(guī)則就很難得到遵從,組織成員先是以個體的形式逃避規(guī)則和破壞規(guī)則,后來逃避規(guī)則和破壞規(guī)則的行為相互傳染,就會成為一種普遍現(xiàn)象。在這種情況下,組織的每一項(xiàng)任務(wù)的執(zhí)行都會變得不盡如人意。為了保證組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),就必須建立起嚴(yán)格的監(jiān)督程序。也許監(jiān)督程序以及監(jiān)督行為在一個時期內(nèi)使組織成員執(zhí)行任務(wù)的狀況得到了改善,卻并沒有從根本上解決目標(biāo)沖突的問題,沒有消除組織成員逃避規(guī)則和破壞規(guī)則的根源。隨著監(jiān)督程序的強(qiáng)化,組織成員的抗拒心理和抵觸情緒也會得到不斷強(qiáng)化。不僅執(zhí)行任務(wù)的主動性蕩然無存,而且在一切可能的地方和時機(jī)中都會通過破壞任務(wù)的執(zhí)行去表達(dá)不滿和發(fā)泄情緒?？梢?監(jiān)督程序以及對監(jiān)督活動的強(qiáng)化,只能把組織引向更糟的境地。然而,民主治理是依靠規(guī)則的治理,它在規(guī)則得不到遵從的情況下,就必然會通過監(jiān)督的途徑去強(qiáng)化規(guī)則,以至于陷入一種惡性循環(huán)之中。在低度復(fù)雜性和低度不確定性條件下,這種強(qiáng)化規(guī)則的做法并未顯現(xiàn)出嚴(yán)重的消極后果,但在高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下,對規(guī)則的強(qiáng)化則使行動者的手腳被束縛住了,無法因應(yīng)復(fù)雜情況而做出及時反應(yīng),從而使社會治理顯得被動甚至失靈。

在思索高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下的人的行為時,我們把視線集中在了人的能動性之上,這實(shí)際上是近代以來一直追求的目標(biāo)。正如哈貝馬斯所指出的,“涂爾干把社會個體化理解成使得個體具有自己個性的能動性的增長；但是,他只能根據(jù)特例來描述這些能動性,有了這些特例,個體便和他所處社會背景中的普遍性區(qū)別了開來。隨著時間的流逝,這種與相對同質(zhì)群體規(guī)范之間的區(qū)別便導(dǎo)致了群體規(guī)范的多元分化。但是,新的規(guī)范并未因多元化而失去其先驗(yàn)的普遍特征；個體遵守它們,一如過去崇尚完全分化的生活方式的行為方式。只是,過去的偶然性變成了一種本質(zhì)；個體主義本身則成了另一種新的制度”[2]171。之所以涂爾干需要根據(jù)特例來描述個體的能動性,是因?yàn)樗诎褌€體化與職業(yè)化聯(lián)系起來考察的時候,看到了規(guī)則和紀(jì)律；規(guī)則和紀(jì)律的社會化和普遍化又造就了整個社會共有的同一性規(guī)則體系,形成了普適于每一個個體的制度；個體遵守和服從規(guī)則,在這種制度和規(guī)則體系的框架下生活和行動,不被允許逾越雷池。因而,除了某個具體的個體在規(guī)則和制度的框架下也會表現(xiàn)出一定的主動性之外,在一般的意義上,個體并不擁有主動性和能動性?？偟恼f來,當(dāng)人從農(nóng)業(yè)社會的同質(zhì)性群體中解放出來后,人的能動性就是人的發(fā)展和社會建構(gòu)的目標(biāo),然而社會建構(gòu)與人的發(fā)展走向了截然不同的兩個方向:人的發(fā)展希望擺脫各種各樣的束縛；而社會建構(gòu)則要求規(guī)則至上。結(jié)果,社會建構(gòu)主義取得了勝利,以至于人的自由主張也需要被納入到社會建構(gòu)主義的理論解釋框架之中。在工業(yè)社會的低度復(fù)雜性和低度不確定性條件下,人的能動性的喪失并未對社會發(fā)展帶來明顯的消極影響,可是當(dāng)我們面對高度復(fù)雜性和高度不確定性時,人的能動性的意義便顯得非常重要。所以,在后工業(yè)化進(jìn)程中,呼喚人的能動性將是一切理論獲得的重心所在,而且這也是與近代早期的思想一致的。

由此可見,民主治理需要建立在某些規(guī)則的基礎(chǔ)上,比較而言,合作治理對規(guī)則的要求要弱得多。但這絕不是向集權(quán)治理的回歸,因?yàn)橹灰羌w行動,都必須得到規(guī)則的支持。但是,就合作治理是發(fā)生在高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下的一種新型的治理模式而言,既需要得到規(guī)則的支持,又不能拘泥于規(guī)則。在合作治理這里,規(guī)則作為人的行為的外在性規(guī)范還需要得到人的內(nèi)在力量的響應(yīng)。我們可以設(shè)想,合作治理中的人的行為將更多地是從人們的合作信念中獲得力量的,作為規(guī)則的外在性規(guī)范力量僅僅是一種補(bǔ)充因素,而且更多地表現(xiàn)在協(xié)調(diào)行動方面。同樣,如果認(rèn)為合作治理表現(xiàn)為合作制組織的行動的話,我們也會看到它對權(quán)力的需求也會減弱。由于權(quán)力的執(zhí)掌和行使提出了用規(guī)則來加以規(guī)范的要求,一旦權(quán)力需求呈現(xiàn)出弱化的趨勢時,也同樣會減弱對規(guī)則的要求。所以,合作治理將會因權(quán)力的去勢而不再像民主治理那樣不斷地強(qiáng)化規(guī)則。事實(shí)上,對于合作治理而言,合作制組織中的權(quán)力去勢所留下的空場將會由行動者的影響力來填補(bǔ)。民主治理是通過官僚式組織實(shí)現(xiàn)的,雖然民主的理念包含著對權(quán)力的諸多懷疑,而在治理過程中,在求助于官僚制組織的時候,又不能不承認(rèn)權(quán)力和仰仗權(quán)力。因?yàn)?官僚制組織總是表現(xiàn)出注重客觀性設(shè)置的布設(shè),無論是規(guī)則體系還是程序以及流程,所提供的都只能說是一架尚未發(fā)動起來的性能良好的機(jī)器,能夠使這架機(jī)器動起來的則是權(quán)力。所以,才形成了通過規(guī)則制約和規(guī)范權(quán)力的方案,同時又需要通過權(quán)力去賦予官僚制組織以動力。正是權(quán)力與規(guī)則,構(gòu)成了一對矛盾。當(dāng)人應(yīng)用了權(quán)力、行使了權(quán)力,整個官僚制組織體系也就運(yùn)轉(zhuǎn)了起來；如果這架機(jī)器能夠平穩(wěn)地運(yùn)轉(zhuǎn),又必須對權(quán)力加以限制,即求助于規(guī)則而對權(quán)力加以制約和規(guī)范。

高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下的合作治理將表現(xiàn)出策略上的靈活性、行為選擇上的隨機(jī)性等在很大程度上來源于行動者的變通,這種變通可能會表現(xiàn)為一種不是對規(guī)則的嚴(yán)格遵從,但在實(shí)質(zhì)上又是恰恰合乎規(guī)則的要求的。用學(xué)術(shù)概念來表述,這種變通也可以稱作是“權(quán)變”。但是,它并不是權(quán)變理論所描述的那種組織因應(yīng)環(huán)境的要求而變,而是有著更為廣泛的含義,也是在行動者的角度所看到的變。這種“變”所謀求的是“通”,而“通”則界定“變”,即服務(wù)于承擔(dān)任務(wù)和實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的變,而不是出于組織成員個人利益實(shí)現(xiàn)之目的的變。在合作治理這里,變通是個原則,也是一個過程。雖然變通需要通過行動者——也許可以溯源到或歸結(jié)為個體的行動者——來加以表現(xiàn),但變通是發(fā)生在合作行動過程中的,是受到合作行動中的各種各樣的因素所制約的。變通本身就是要擺脫和超越制約著合作行為的各種各樣的因素,同時變通又表現(xiàn)為合作行動的多元互動,因而它必然受到各種各樣的因素的制約。這樣一來,變通本身就不應(yīng)被看作是一種行為,而是持續(xù)進(jìn)行中的過程。

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