法律與政策互聯(lián)互動(dòng)視野下的農(nóng)民專業(yè)合作社信用業(yè)務(wù)發(fā)展研究
——以S玉米專業(yè)合作社為例

(山東工商學(xué)院政法學(xué)院,山東煙臺(tái) 264005)

1　政策催生下的農(nóng)民專業(yè)合作社信用業(yè)務(wù)取得一定成效

2007年7月《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》正式實(shí)施以來,國(guó)家財(cái)政在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、基礎(chǔ)設(shè)施、人才培訓(xùn)等方面加大了對(duì)農(nóng)民合作組織的支持力度。在法律和政策的共同推動(dòng)下,合作社如雨后春筍般生長(zhǎng)起來。從總體上說,我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展勢(shì)頭良好,正處于快速發(fā)展階段,但在發(fā)展中確實(shí)出現(xiàn)了一些問題和困難,其中一個(gè)非常值得關(guān)注的問題就是資金短缺問題。

黨中央高度重視農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展,為了解決農(nóng)民專業(yè)合作社資金問題,黨中央出臺(tái)了一系列政策。2008年10月12日中共十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中,提出允許有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作。此后,針對(duì)這一問題,中央陸續(xù)出臺(tái)了多個(gè)文件闡述了相關(guān)政策,提出了對(duì)策和舉措。例如:《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》提出,要抓緊出臺(tái)農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作試點(diǎn)的具體辦法?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》中提出,支持有條件的合作社興辦農(nóng)村資金互助社?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力的若干意見》強(qiáng)調(diào),要有序發(fā)展農(nóng)村資金互助組織,引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范開展信用合作?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》提出,要規(guī)范合作社開展信用合作。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出,允許財(cái)政項(xiàng)目資金直接投向符合條件的合作社,允許合作社開展信用合作。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》指出,在管理民主、運(yùn)行規(guī)范、帶動(dòng)力強(qiáng)的農(nóng)民合作社和供銷合作社基礎(chǔ)上,培育發(fā)展農(nóng)村合作金融,不斷豐富農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)類型。從上述文件中可以看出,黨中央高度重視并積極推動(dòng)農(nóng)民專業(yè)合作社開展金融業(yè)務(wù),概括起來,包括以下五個(gè)方面:一是允許有條件的合作社開展信用合作；二是要求相關(guān)部門制定農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作試點(diǎn)辦法；三是要求規(guī)范合作社開展的信用業(yè)務(wù)；四是要從財(cái)政上支持合作社開展信用業(yè)務(wù),允許財(cái)政資金直接投向符合條件的合作社；五是提出發(fā)展合作社金融業(yè)務(wù)的具體要求,即社員制、封閉性、不對(duì)外吸儲(chǔ)放貸、不支付固定回報(bào),同時(shí)要求政府監(jiān)管、制定合作金融管理辦法。在這一過程中,黨中央關(guān)于農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展信用業(yè)務(wù)的政策不斷完善,明確了政府開展試點(diǎn)、財(cái)政支持、監(jiān)管和防范風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任,確立了立法機(jī)關(guān)和相關(guān)部門適時(shí)制定相關(guān)管理規(guī)定的責(zé)任,并提出了制定管理法規(guī)的基本原則。

正是在黨的政策催生和鼓舞下,一些地方開始嘗試開展農(nóng)民專業(yè)合作社信用業(yè)務(wù),很多農(nóng)民專業(yè)合作社紛紛成立信用部。信用合作是農(nóng)民專業(yè)合作社面臨的一次新的制度變遷和體系的重建,是農(nóng)村社會(huì)構(gòu)建新制度安排的內(nèi)在要求。從目前我國(guó)廣大農(nóng)村來看,以農(nóng)民信用合作部為標(biāo)志的農(nóng)民信用合作發(fā)展已經(jīng)初露端倪,從實(shí)踐的角度展示了農(nóng)民信用合作部的現(xiàn)實(shí)意義和支持農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)業(yè)的作用。具體來說,體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一,農(nóng)民信用合作部的設(shè)立為農(nóng)民專業(yè)合作社的進(jìn)一步發(fā)展創(chuàng)造了條件。農(nóng)村資金互助與農(nóng)村專業(yè)合作,是共存共榮關(guān)系。如果沒有資金互助的支撐,農(nóng)民專業(yè)合作社將成為無(wú)源之水、無(wú)本之木,寸步難行；而資金互助失去農(nóng)民專業(yè)合作社的平臺(tái),也難以更好地發(fā)揮服務(wù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民的作用。目前,我國(guó)絕大部分農(nóng)民專業(yè)合作社沒有開展信用合作,由于受資金的約束,合作社應(yīng)有的功能無(wú)法發(fā)揮出來,因而,要盡快建立起適應(yīng)合作經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的合作金融體制。

第二,農(nóng)民信用合作部的設(shè)立有利于國(guó)家引導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、幫助農(nóng)民和扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè),發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),關(guān)鍵是解決農(nóng)村資金投入機(jī)制,核心是建立貨幣政策工具的傳導(dǎo)組織和相應(yīng)機(jī)制,從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的扶持和幫助。建立農(nóng)民信用合作部,有利于進(jìn)一步完善農(nóng)村資金投入機(jī)制,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)政和中央銀行貨幣政策對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的直接幫助,提高農(nóng)民的組織化程度,增強(qiáng)農(nóng)村市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)能力,調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè),建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。一些發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明,農(nóng)民專業(yè)合作組織是農(nóng)村承接國(guó)家資金支持的重要組織,農(nóng)民專業(yè)合作社的金融功能為國(guó)家支持農(nóng)村發(fā)展提供組織依托。

第三,農(nóng)民信用合作部的設(shè)立有利于金融產(chǎn)品功能充分發(fā)揮作用并相互支持。通過農(nóng)民信用合作部可使信貸、保險(xiǎn)、擔(dān)保、消費(fèi)、理財(cái)?shù)冉鹑诔浞终宫F(xiàn)出來。農(nóng)民信用合作部具有信用與經(jīng)濟(jì)功能,它的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制必然呈現(xiàn)出信貸、保險(xiǎn)和擔(dān)保三位一體發(fā)展。通過增加信貸量,擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)總量；為了防范資金風(fēng)險(xiǎn),就必須要發(fā)展保險(xiǎn),通過保險(xiǎn)進(jìn)一步促進(jìn)信貸發(fā)展；通過社員相互擔(dān)保,發(fā)揮信用相互支持作用。

第四,農(nóng)民信用合作部的設(shè)立有利于農(nóng)民專業(yè)合作社社員獲得資金支持,增加收入,提高合作意識(shí)和對(duì)合作社的認(rèn)同感。雖然沒有設(shè)立信用合作部的農(nóng)民專業(yè)合作社可以為社員提供生產(chǎn)、加工、銷售等方面的服務(wù),但由于很多農(nóng)民專業(yè)合作社社員資金短缺,無(wú)法實(shí)現(xiàn)自己的經(jīng)濟(jì)目標(biāo),對(duì)合作社認(rèn)同感不強(qiáng),缺乏應(yīng)有的合作意識(shí)。農(nóng)民專業(yè)合作社資金互助功能的建立,為農(nóng)民調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模提供了資金保障,減輕了農(nóng)民借貸負(fù)擔(dān),農(nóng)民也因此加深了互助精神和對(duì)合作社的感情。

第五,合作社信用業(yè)務(wù)的開展將為商業(yè)銀行資金支持農(nóng)村發(fā)展創(chuàng)造條件。對(duì)農(nóng)村商業(yè)銀行而言,分散農(nóng)戶交易金額小、交易成本高、信息不對(duì)稱、缺乏抵押品,農(nóng)村商業(yè)銀行財(cái)務(wù)成本不可持續(xù)并難以防范風(fēng)險(xiǎn)。而合作社信用部門建立在熟人社區(qū)內(nèi),信息對(duì)稱、管理成本低,可以控制風(fēng)險(xiǎn)并保持財(cái)務(wù)可持續(xù)發(fā)展。商業(yè)銀行可以通過向農(nóng)民專業(yè)合作社信用部投放資金支持農(nóng)村發(fā)展,減少金融風(fēng)險(xiǎn)。

以S玉米專業(yè)合作社為例。2014年4月,S玉米專業(yè)合作社經(jīng)當(dāng)?shù)毓ど叹值怯涀?cè),注冊(cè)資金50萬(wàn)元,成員5人。到2014年11月份,入社社員已經(jīng)達(dá)到200多人。合作社擁有固定的辦公和營(yíng)業(yè)場(chǎng)所,辦公設(shè)備齊全。合作社擁有各種農(nóng)用機(jī)械,總固定資產(chǎn)超百萬(wàn)元。現(xiàn)有耕地700多畝,以種植玉米為主。為了促進(jìn)合作社的健康發(fā)展,合作社制定了《合作社章程》《財(cái)務(wù)制度》《民主決策制度》等制度。合作社還組建了理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)。合作社下設(shè)三個(gè)部:農(nóng)民資金互助部、產(chǎn)品收購(gòu)銷售部、生產(chǎn)資料采購(gòu)銷售部。農(nóng)民資金互助部即信用合作部是合作社的核心部門。信用部由17人發(fā)起成立,截至2014年7月30日,成員已經(jīng)發(fā)展至46人,共投放資金300多萬(wàn)元。走進(jìn)合作社辦公室,墻上貼滿了黨中央有關(guān)支持合作社發(fā)展信用業(yè)務(wù)的文件精神,合作社負(fù)責(zé)人也告訴我們,他們之所以成立信用部,就是依據(jù)這些文件。該合作社成立時(shí)間雖然不長(zhǎng),但信用合作的效用和優(yōu)勢(shì)已經(jīng)初步顯現(xiàn)出來,信用合作促進(jìn)了合作社的發(fā)展,在教育農(nóng)民和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮了重要作用。第一,合作社信用業(yè)務(wù)的發(fā)展進(jìn)一步增強(qiáng)了合作社服務(wù)社員的功能。種植業(yè)收入和機(jī)車作業(yè)收入是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的主要收入來源。成立合作社之前,農(nóng)戶分散種植,自行購(gòu)買生產(chǎn)資料,不僅成本高,占用大量時(shí)間,而且還可能出現(xiàn)資金短缺問題。合作社成立后,積極拓展信用業(yè)務(wù),秉承“集中管理、集中服務(wù)、采取統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷”的經(jīng)營(yíng)理念組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn),逐步擴(kuò)大生產(chǎn)資料統(tǒng)一購(gòu)買率,生產(chǎn)資料質(zhì)量得以保證,農(nóng)民資金困難得到解決,而且可享受到較低的價(jià)格。截至2014年6月,合作社通過統(tǒng)購(gòu)種子、肥料和農(nóng)藥為社員節(jié)約近20萬(wàn)元。合作社正在積極籌劃統(tǒng)一采購(gòu)農(nóng)民的產(chǎn)品,再銷售到市場(chǎng),爭(zhēng)取利益最大化。信用合作部服務(wù)社員的功能也可以在2014年9月合作社向社員發(fā)出的通知中顯現(xiàn)出來,通知部分內(nèi)容如下:合作社給社員廠家統(tǒng)購(gòu)編織袋已到貨；向合作社上報(bào)2014年底資金缺口情況,合作社信用部統(tǒng)一研究貸款事宜；需要合作社預(yù)購(gòu)2015年所用肥料的社員上報(bào)品牌和數(shù)量；需要合作社幫助聯(lián)系收割機(jī)車的社員上報(bào)大豆、玉米種植面積、地理位置,由合作社統(tǒng)一結(jié)算。農(nóng)民聯(lián)合起來闖市場(chǎng),可以增加市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力,讓產(chǎn)品增值,推進(jìn)農(nóng)業(yè)的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)?；?。第二,合作社信用業(yè)務(wù)的發(fā)展緩解了農(nóng)民資金壓力。近年來,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展刺激了農(nóng)民金融需求,一些種糧大戶資金緊張問題非常嚴(yán)重。當(dāng)?shù)刂挥修r(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社兩家貸款機(jī)構(gòu),其貸款供給難以滿足農(nóng)民的需求,農(nóng)民一半以上的資金需求要通過高利率的民間借貸或商業(yè)賒銷解決,這無(wú)疑給農(nóng)民生產(chǎn)和生活增添了負(fù)擔(dān),甚至部分農(nóng)民因?yàn)闊o(wú)法融資而耽誤農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。合作社信用業(yè)務(wù)的開展有利于建立多層次資金融通體制,與現(xiàn)有農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)形成互補(bǔ)態(tài)勢(shì),滿足農(nóng)戶多層次融資需求。在合作社調(diào)研期間,我們發(fā)現(xiàn),農(nóng)民的資金需求量非常大,登門要求貸款的農(nóng)民很多,信用部運(yùn)行時(shí)間短,資金量有限,還無(wú)法滿足農(nóng)民全部的資金要求。第三,合作社信用業(yè)務(wù)的開展進(jìn)一步拓展了合作社的規(guī)模,加強(qiáng)了農(nóng)民的合作意識(shí)和合作關(guān)系。信用業(yè)務(wù)是在合作社的基礎(chǔ)上開展的,要獲得信用部的資金支持,必須履行加入合作社的手續(xù)。很多農(nóng)民是基于資金的需求而加入合作社并融入合作社。合作社在開展信用業(yè)務(wù)過程中。一方面要求社員相互擔(dān)保,另一方面要求社員先存后貸,這不僅使社員之間的合作關(guān)系更加密切,而且使社員與合作社的關(guān)系進(jìn)一步加深。信用業(yè)務(wù)的開展在進(jìn)一步改變農(nóng)民原子化狀態(tài)的同時(shí),還提升了農(nóng)民的合作意識(shí)和互助精神。

2　法律不完善下的農(nóng)民專業(yè)合作社信用業(yè)務(wù)問題不少

農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作雖然有中央文件精神的支持,但相應(yīng)的法律規(guī)范還不完善,合作社信用業(yè)務(wù)的開展處于無(wú)法可依的狀態(tài)。2014年農(nóng)業(yè)部出臺(tái)了《農(nóng)民合作社開展信用合作試點(diǎn)暫行辦法》,但針對(duì)農(nóng)民合作社普遍開展信用合作的正式法規(guī)還沒有提上日程。我們?cè)赟玉米專業(yè)合作社調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn),法律缺位引發(fā)的嚴(yán)重問題已經(jīng)開始浮出水面。

2.1　法律缺位使合作社社員的經(jīng)濟(jì)利益得不到應(yīng)有的保證

缺少法律的約束。一方面,可能誘使個(gè)別人鉆法律供給不到位的空子,利用合作社信用業(yè)務(wù)從事非法集資,擾亂市場(chǎng)金融秩序,造成農(nóng)民財(cái)產(chǎn)損失；另一方面,使得一些合作社擔(dān)心缺乏法律保護(hù)而不敢拓展信用業(yè)務(wù),影響了合作社的正常發(fā)展和社員的收益。S玉米專業(yè)合作社并非農(nóng)業(yè)部的試點(diǎn)單位,其信用業(yè)務(wù)的開展沒有得到任何金融管理部門的批準(zhǔn),負(fù)責(zé)人表示,開展信用業(yè)務(wù)是合作社發(fā)展的需要,可由于沒有法律授權(quán),信用業(yè)務(wù)開展沒有規(guī)范可依,非常擔(dān)心被當(dāng)成非法集資。據(jù)了解,截至2014年7月底,S玉米專業(yè)合作社信用部以雙倍的農(nóng)行利率吸納存款50多萬(wàn)元,再以三個(gè)月期14.4%利率水平貸給本社社員,已發(fā)放貸款290多萬(wàn)元。在這一過程中,吸儲(chǔ)和放貸的對(duì)象及利率水平完全由合作社負(fù)責(zé)人自己決定。

2.2　法律缺位使地方政府對(duì)合作社開展信用業(yè)務(wù)缺乏正確引導(dǎo)

農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用業(yè)務(wù)有中央文件精神的支持,但缺乏法律依據(jù),這使得基層政府官員支持不是,不支持也不是,左右搖擺、無(wú)所適從。有些基層政府官員因?yàn)闊o(wú)法辨別正常的信用業(yè)務(wù)和非法集資,出于穩(wěn)妥、安全的考慮,采取“一刀切”的政策；有些地方政府對(duì)合作社開展信用業(yè)務(wù)采取視而不見、充耳不聞的做法:做出了成效,那就“無(wú)為而治”,出了問題,那是“我不知道”。這些態(tài)度和做法導(dǎo)致合作社信用業(yè)務(wù)或者無(wú)法開展,或者缺乏監(jiān)管,處于自生自滅的境地。顯然,這樣的狀況是十分危險(xiǎn)的。對(duì)于我國(guó)來說,一個(gè)是金融,一個(gè)是廣大農(nóng)民,都不允許出現(xiàn)任何問題。當(dāng)前,農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用業(yè)務(wù)面臨法律缺位與政府監(jiān)管缺位雙重困境。S玉米專業(yè)合作社的負(fù)責(zé)人非常感慨地告訴我們:“我們多次找到政府相關(guān)部門,這些部門官員均表示合作社的信用業(yè)務(wù)不歸他們管,我們非常希望能有政府部門監(jiān)管和指導(dǎo)。”此外,農(nóng)民專業(yè)合作社信用業(yè)務(wù)的開展離不開資金的支持,由于無(wú)法獲得政府的資金支持,一些合作社的信用業(yè)務(wù)職能只能依靠少量的會(huì)費(fèi)和股金來維持,難以發(fā)展和壯大。

2.3　法律缺位使合作社信用業(yè)務(wù)的定位存在偏差

很多合作社開展信用業(yè)務(wù)的目的是為股東賺錢、為自身謀利,忽視了信用部組織農(nóng)民和深化合作的功能。有的人把農(nóng)民專業(yè)合作社比作小銀行和小額貸款公司,這不僅是對(duì)信用合作缺乏基本的認(rèn)知,也容易導(dǎo)致信用合作偏離服務(wù)社員的宗旨。在調(diào)查中,我們發(fā)現(xiàn),S玉米專業(yè)合作社成立信用部的初衷就是為當(dāng)?shù)刭Y金大戶掙錢,負(fù)責(zé)人說,信用部既可以用自己的資金掙錢,又可以用社員存款的資金掙錢,這種資金運(yùn)作方式相對(duì)于把資金高息借出更加安全、更加實(shí)惠。

2.4　法律缺位使得合作社信用業(yè)務(wù)運(yùn)作不規(guī)范

在調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn),信用業(yè)務(wù)的開展無(wú)據(jù)可依,缺乏規(guī)范。一是吸收存款利率由信用部自行決定,存款利率越高,貸款利率就越高,資金安全性難以保證。二是合作社信用部資金大量流向非玉米種植戶,資金在相當(dāng)程度上沒有起到扶持農(nóng)民和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的作用。三是信用部民主管理不到位,信用部的運(yùn)營(yíng)實(shí)際由一個(gè)人操控,其他股東基本不發(fā)揮作用。四是合作社雖然以制度的形式規(guī)定了入股資金不能超過總股金的10%,但實(shí)際上,該社股東資金投入非常不均衡,一家獨(dú)大,占總股金的一半以上,這不符合信用合作的基本理念。五是貸款額度雖有限額,但在利益的驅(qū)使下,有些貸款發(fā)放額度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了限制。六是信用部對(duì)資金流向缺乏監(jiān)管,貸款戶獲得貸款后自行支配,增加了資金的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于這些問題,合作社的負(fù)責(zé)人也向我們表達(dá)了無(wú)奈之情,他說,一些當(dāng)?shù)氐膶?shí)力階層要貸款,他無(wú)法回絕,只能貸給他們。他還表示,他也希望信用部能夠?qū)崿F(xiàn)民主管理,但是其他股東資金少,對(duì)行使管理權(quán)利既無(wú)能力也無(wú)興趣。

2.5　法律缺位導(dǎo)致機(jī)會(huì)主義行為泛濫

合作社社員對(duì)信用業(yè)務(wù)的健康持續(xù)發(fā)展起著舉足輕重的作用。從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)講,人具有雙重的動(dòng)機(jī),既追求財(cái)富的最大化,又追求非財(cái)富的最大化,即尋求利益的最大化。正是由于人的本性,使得一些社員在利益權(quán)衡中選擇了機(jī)會(huì)主義行為,當(dāng)合作社對(duì)自己有利時(shí)就留在合作社,而當(dāng)合作社遇到困難時(shí)就選擇離開和逃避責(zé)任。更有甚者,有的社員不按期還款,導(dǎo)致合作社信用業(yè)務(wù)出現(xiàn)困難。機(jī)會(huì)主義在一些合作社的領(lǐng)導(dǎo)人身上也有所體現(xiàn),他們過于看重個(gè)人利益,把合作社信用業(yè)務(wù)看成自己發(fā)財(cái)?shù)墓ぞ摺?/p>

3　在法律與政策互聯(lián)互動(dòng)下開展農(nóng)民專業(yè)合作社信用業(yè)務(wù)

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》明確指出,要完善黨委依法決策機(jī)制,發(fā)揮政策和法律的各自優(yōu)勢(shì),促進(jìn)黨的政策和國(guó)家法律互聯(lián)互動(dòng)。也就是說,法治社會(huì)是法律主導(dǎo)型的社會(huì),政策要依法制定,法律要體現(xiàn)政策的精神,法律與政策要相互跟進(jìn)、密切配合。法律與政策互聯(lián)互動(dòng)最終要通過政策的法律化實(shí)現(xiàn),即把經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)具有成熟、穩(wěn)定和影響全局特性的政策及時(shí)上升為法律。

從前面的分析可以看出,黨積極倡導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展信用業(yè)務(wù)是農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民利益的需要,符合憲法精神。然而,合作社信用業(yè)務(wù)關(guān)系到千千萬(wàn)萬(wàn)農(nóng)民的切身利益,關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定,僅僅依靠黨的政策發(fā)展信用合作是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展信用合作政策的法律化問題必須提上日程,否則,將會(huì)釀成嚴(yán)重的社會(huì)后果。

3.1　盡快出臺(tái)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展信用業(yè)務(wù)的法律法規(guī),依法規(guī)范合作社信用合作

任何組織的形成都離不開制度規(guī)范的支持,沒有制度的組織是不可思議的,同時(shí),制度的供給需求要努力達(dá)到平衡。當(dāng)制度缺失或者制度供給與需求不均衡時(shí),組織的發(fā)展就會(huì)出現(xiàn)問題。有人認(rèn)為,農(nóng)村專業(yè)合作社搞資金互助是新生事物,發(fā)展之初出現(xiàn)問題是難免的,可以邊發(fā)展邊規(guī)范。這種觀點(diǎn)有一定的合理性,但在實(shí)踐中是不可行的。應(yīng)當(dāng)承認(rèn),農(nóng)民的自主創(chuàng)新精神在中國(guó)農(nóng)村改革中起到了不可替代的作用,但信用合作與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民自治的性質(zhì)都不一樣,它涉及千家萬(wàn)戶農(nóng)民的資金安全,關(guān)系到農(nóng)民的生活和農(nóng)村的穩(wěn)定。信用合作一旦被別有用心之人變成非法集資,或者因投機(jī)經(jīng)營(yíng)造成資金損失,后果不堪設(shè)想。合作社發(fā)展信用合作政策必須與法律協(xié)調(diào)配合,即使先行試點(diǎn),也要出臺(tái)相應(yīng)規(guī)范。從實(shí)際情況看,農(nóng)民專業(yè)合作社信用業(yè)務(wù)已經(jīng)遍地開花,信用開展的成熟經(jīng)驗(yàn)和突出問題已經(jīng)凸顯,法律跟進(jìn)并與政策同步的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。

3.2　基層政府既要有貫徹信用合作政策的自覺性,又要有引導(dǎo)、監(jiān)督、扶持的責(zé)任感

當(dāng)前,農(nóng)村專業(yè)合作社信用業(yè)務(wù)處于政策支持和法律缺位的關(guān)鍵時(shí)期,基層政府要有責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí),改變“一刀切”和“視若無(wú)睹”的態(tài)度和行為。一方面,對(duì)于已經(jīng)發(fā)展起來的合作社信用合作業(yè)務(wù),政府相關(guān)部門必須負(fù)起責(zé)任,根據(jù)黨中央和國(guó)務(wù)院的相關(guān)精神以及農(nóng)業(yè)部出臺(tái)的《農(nóng)民合作社開展信用合作試點(diǎn)暫行辦法》(征求意見稿)進(jìn)行聯(lián)合檢查和評(píng)級(jí),把比較好的轉(zhuǎn)為試點(diǎn),問題較多的進(jìn)行整改,整改好的可以轉(zhuǎn)為試點(diǎn),整改達(dá)不到要求的停辦。在國(guó)家正式法規(guī)出臺(tái)之前,合作社決不能再盲目發(fā)展信用業(yè)務(wù),確保農(nóng)民利益不受到損害。另一方面,政府要加大對(duì)合作社的扶持力度,對(duì)于運(yùn)行規(guī)范的合作社,政府要從政策和資金等方面加大支持力度,增強(qiáng)合作社服務(wù)農(nóng)民和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的能力。

3.3　依法促進(jìn)商業(yè)銀行與農(nóng)村合作社信用部的合作

由于分散農(nóng)戶交易金額小、交易成本高,很多商業(yè)銀行為防范風(fēng)險(xiǎn)盡量回避農(nóng)村金融業(yè)務(wù),這不僅不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,而且影響到了商業(yè)銀行在農(nóng)村金融業(yè)務(wù)的拓展。合作社信用部建立在熟人社會(huì),信用狀況易于把握,如果商業(yè)銀行將資金投放到運(yùn)行規(guī)范的合作社信用部,就可以降低和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)并促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。

3.4　依法規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社信用業(yè)務(wù)流程

合作社信用業(yè)務(wù)的細(xì)節(jié)決定合作社信用部資金的流向與安全,關(guān)系到合作社能否真正實(shí)現(xiàn)服務(wù)農(nóng)村、發(fā)展農(nóng)業(yè)、受益農(nóng)民的目的。因此,必須要對(duì)每一個(gè)環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)。一是限制信用合作資金的籌集和服務(wù)對(duì)象。信用合作資金的籌集和服務(wù)對(duì)象要嚴(yán)格限制在本社成員內(nèi),不得向本社成員以外的自然人、法人和其他組織籌集和借貸資金,絕不能為了籌集和借貸資金而違反《中華人民共和國(guó)專業(yè)合作社法》中關(guān)于發(fā)展社員的規(guī)定,農(nóng)民至少要占成員的80%以上。二是信用部資金要服務(wù)于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。信用合作資金應(yīng)為本社成員發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供小額資金支持,單個(gè)成員及其在同一戶口簿上的其他成員借款總額不能超過信用合作總資金的10%,禁止借貸資金用于其他非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。三是限制入股比例。合作社成員應(yīng)當(dāng)以貨幣出資入股,單個(gè)成員及其在同一戶口簿上的其他成員持股比例不得超過信用合作資金總額的10%,決不允許一股獨(dú)大,農(nóng)民成員持股總比例要超過一半,充分保證社員出資、社員管理、社員受益原則的實(shí)現(xiàn)。四是合作社開展信用合作業(yè)務(wù)產(chǎn)生的收益,應(yīng)當(dāng)在提取20%的風(fēng)險(xiǎn)金之后按照成員出資比例分紅,不能事先設(shè)定分紅比例。五是防范風(fēng)險(xiǎn)。合作社信用部要堅(jiān)持穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)原則,要充分評(píng)估可能存在的風(fēng)險(xiǎn),建立個(gè)人信用檔案,健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防范機(jī)制,確?；I集的資金安全穩(wěn)健運(yùn)行。六是規(guī)范吸儲(chǔ)放貸利率最高額度。允許合作社信用部吸納社員儲(chǔ)蓄,規(guī)定儲(chǔ)蓄利率最高限額,避免金融市場(chǎng)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。規(guī)定發(fā)放貸款利率最高限額,遏制資本的貪婪謀利傾向,讓社員真正受益。

3.5　依法完善合作社及其信用部管理機(jī)制

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,制度包括三個(gè)方面的內(nèi)容,即正式規(guī)則、非正式規(guī)則和實(shí)施機(jī)制。諾思曾說過,制度由正式規(guī)則、非正式約束以及二者的實(shí)施特征構(gòu)成[2]。判斷一個(gè)組織的完善程度,要看其實(shí)施機(jī)制是否健全。就合作社及其信用部而言,合作社按照合作社成員大會(huì)決策、理事會(huì)執(zhí)行、監(jiān)事會(huì)監(jiān)督的原則進(jìn)行管理,有效地保障所有成員決策權(quán)的實(shí)現(xiàn),切實(shí)維護(hù)成員的經(jīng)濟(jì)利益和合法權(quán)益。合作社信用部管理,要堅(jiān)持“民辦、民有、民管、民受益”的原則,由持股人集體決策,實(shí)行財(cái)物公開,保證股東的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán),接受股東的監(jiān)督,讓股東共享利益。

3.6　依法引導(dǎo)合作社信用部為全體社員服務(wù)

社會(huì)組織的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展仰賴全體成員的支持和參與,如果組織的收益僅為少數(shù)人享有,組織發(fā)展就會(huì)逐步陷入困境。奧爾森認(rèn)為,一個(gè)集體成員獲得了相對(duì)于集體之外的人員額外的收益,那么這個(gè)組織才能發(fā)展壯大,如果在組織內(nèi)的收益和組織外的收益相差不多,人們留在組織內(nèi)的積極性就會(huì)喪失[3]。合作社信用部要在確保資金安全的前提下,為合作社的生產(chǎn)、銷售等業(yè)務(wù)提供資金支持,為社員調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、增加收入提供低成本的資金幫助。必須摒棄“誰(shuí)出資、誰(shuí)受益”的思想,在保障信用部出資人法定收益的情況下,要逐步壯大合作社的經(jīng)濟(jì)力量,為全體社員服務(wù)。

參考文獻(xiàn):

[1]肖金明.為全面法治重構(gòu)政策與法律關(guān)系.中國(guó)行政管理,2013(5).

[2]道格拉斯·C·諾思.制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效[M].杭行,譯.上海:格致出版社,2008.

[3]曼瑟爾·奧爾森.集體行動(dòng)的邏輯[M].陳郁,等,譯.上海:上海人民出版社,2011.