人口老齡化背景下養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題研究——以嵩明縣為例

李正揚(yáng) 李麗利

（中共嵩明縣委黨校 辦公室，云南 嵩明 651700）

根據(jù)國(guó)際慣例，當(dāng)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)60 歲以上老年人口占人口總數(shù)的10%，或65 歲以上老年人口占人口總數(shù)的7%，即意味著這個(gè)國(guó)家或地區(qū)的人口處于老齡化社會(huì)。在人口老齡化背景下，嵩明縣同樣呈現(xiàn)出人口高齡化、增速化、失能化、空巢化嚴(yán)重的態(tài)勢(shì)，再加上未富先老的國(guó)情和家庭小型化的結(jié)構(gòu)疊加在一起，養(yǎng)老問題異常嚴(yán)峻。本文基于嵩明人口老齡化實(shí)際和發(fā)展現(xiàn)狀，力求探索出一種嵩明自己的養(yǎng)老模式，構(gòu)建新型社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。

一、嵩明縣養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2014 年底，全縣總?cè)丝?01299人，60 歲以上老年人44906 人，老年人口占總?cè)丝诘?4.9%。為促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，嵩明縣采取了一系列的具體措施。第一，財(cái)政投入逐年增加。2014 年，全縣共有五保老人541 人，其中集中供養(yǎng)183 人，分散供養(yǎng)358 人，全縣財(cái)政轉(zhuǎn)移支付五保供養(yǎng)金為299 萬(wàn)元/年。近幾年基本按每年15%左右的速度提升，到2014 年，集中供養(yǎng)提高到人均530 元/月，分散供養(yǎng)提高到人均430 元/月的標(biāo)準(zhǔn)。第二，大力推進(jìn)縣、鎮(zhèn)、村級(jí)養(yǎng)老院的建設(shè)。到2014 年，全縣共有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)11 個(gè)，其中縣級(jí)三星級(jí)養(yǎng)老院1 個(gè)，鎮(zhèn)敬老院2 個(gè)，社區(qū)居家養(yǎng)老中心6 個(gè)，民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)2 個(gè)。床位600 多個(gè)。第三，老年協(xié)會(huì)、組織發(fā)展迅速。2013 年，嵩明縣將原縣一中舊址改擴(kuò)建為嵩明縣老年活動(dòng)中心，活動(dòng)中心內(nèi)建有嵩明縣老年大學(xué)。近幾年，嵩明縣先后成立歌舞健身協(xié)會(huì)、老年人體育協(xié)會(huì)、老年書畫協(xié)會(huì)、老年自行車協(xié)會(huì)，老年攝影協(xié)會(huì)等10 多個(gè)老年協(xié)會(huì)組織，定期舉辦各種協(xié)會(huì)活動(dòng)。全縣各鎮(zhèn)（街道） 75 個(gè)村（社區(qū)） 都已建立村級(jí)老年人協(xié)會(huì)，全縣10 個(gè)村級(jí)老年活動(dòng)中心、老年人協(xié)會(huì)示范點(diǎn)已掛牌。第四，從業(yè)人員增加，管理更趨規(guī)范。公辦養(yǎng)老院（福利院） 均配有專職管理人員，從業(yè)人員都進(jìn)行過相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老院（福利院） 采取醫(yī)療協(xié)議的方式，由醫(yī)院對(duì)生病老人進(jìn)行免費(fèi)檢查和治療。民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)如暖洋洋養(yǎng)老公寓，老人入住后可享受較為全面便捷的養(yǎng)老、醫(yī)療服務(wù)。

二、嵩明縣養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的問題

（一） 政府重視不夠，產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃缺乏，行業(yè)運(yùn)營(yíng)缺乏監(jiān)管

1.政府重視不夠。近幾年，嵩明縣政府一直沒有出臺(tái)過指導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策意見，也沒有制定過養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，沒有明確專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的統(tǒng)籌與指導(dǎo)工作。養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還處在應(yīng)付上級(jí)檢查的被動(dòng)層面，上級(jí)說什么便做什么，甚至相關(guān)工作根本沒有認(rèn)真開展，對(duì)全縣養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況沒有全面細(xì)致的了解掌握，向上級(jí)爭(zhēng)取的產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金和補(bǔ)助被用于其他建設(shè)。

2.行業(yè)缺乏科學(xué)有效的監(jiān)管。在行業(yè)管理上，工作機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不明確。老齡委作為老年服務(wù)工作的協(xié)調(diào)部門，分別由民政局、政府辦、老干局多家單位管理和指導(dǎo)，責(zé)任不明確，監(jiān)督缺位。所以，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的建立和運(yùn)作基本上處于自由放任狀態(tài)，行業(yè)指導(dǎo)、監(jiān)督管理以及行業(yè)自律等方面非常欠缺。

3.發(fā)展缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)具體規(guī)劃。第一，職能部門沒有結(jié)合嵩明縣產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)和人口規(guī)劃來考慮養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃問題，勢(shì)必造成養(yǎng)老需求與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)脫節(jié)，專項(xiàng)資金補(bǔ)貼建設(shè)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)不能發(fā)揮其職能等問題。第二，政府只進(jìn)行一些宏觀調(diào)控，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)和引領(lǐng)沒有具體實(shí)際的措施，沒有將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化運(yùn)行，缺乏市場(chǎng)的自我發(fā)展和調(diào)節(jié)。

（二） 現(xiàn)有的社會(huì)養(yǎng)老模式難以滿足養(yǎng)老需求

隨著人口老齡化的迅速發(fā)展，尤其是城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)改變，單一的養(yǎng)老模式難以充分保障老人的基本生活。第一，雖然我國(guó)從2009 年起開始實(shí)施了新農(nóng)保制度，并且取得了顯著成效，但是，正在實(shí)施的新農(nóng)保制度起點(diǎn)比較低，養(yǎng)老待遇水平不高，每月70 元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)很難充分保障老年人正常的基本生活。第二，長(zhǎng)期占主導(dǎo)地位的家庭養(yǎng)老模式，因家庭規(guī)模的日益縮小以及土地保障功能的不斷弱化，失地、空巢、獨(dú)孤老人增多，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老已難以為繼，仍有一定勞動(dòng)能力的老年人則會(huì)繼續(xù)勞動(dòng)獲得相關(guān)經(jīng)濟(jì)收入來減輕子女經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，或通過之前的積蓄提供養(yǎng)老所需，但高齡之后往往都需要子女的養(yǎng)老，或者求助于社會(huì)養(yǎng)老。第三，雖然政府對(duì)公立養(yǎng)老院的補(bǔ)助在逐年增加，但由于缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，監(jiān)管不力，公立養(yǎng)老院普遍存在資金困難、管理不善、服務(wù)水平低、社會(huì)接受度差等問題，入住的基本都是高齡、多病、癡呆、無(wú)兒無(wú)女無(wú)收入的五保老人，正常老人根本不愿進(jìn)入。例如，楊林三星級(jí)敬老院本來有床位300 多個(gè)，但許多符合條件的老人都不愿入住，入住老人只有78 個(gè)，入住率僅為24%。

（三） 社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展困難重重

1.傳統(tǒng)觀念的制約。第一，長(zhǎng)期受“養(yǎng)兒防老”觀念的影響，人們普遍認(rèn)為養(yǎng)老應(yīng)該以家庭為主，否則，就是不孝順、不光彩的事，子女和老人都不能接受居家養(yǎng)老中心。第二，部分老人仍存在“不想有人打攪生活”的消極心態(tài)，認(rèn)為此類養(yǎng)老服務(wù)解決不了他們的實(shí)際問題，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的期望值不高，也有擔(dān)心付費(fèi)方面的問題等。第三，一些基層干部對(duì)居家養(yǎng)老中心存在“多一事不如少一事”的觀念，怕承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

2.機(jī)制保障和統(tǒng)籌結(jié)合欠缺。社區(qū)居家養(yǎng)老工作處于探索階段，沒有統(tǒng)一模式和機(jī)制，各部門間缺乏有效配合及溝通統(tǒng)籌。比如，居家養(yǎng)老服務(wù)資源缺少整合，社會(huì)化居家養(yǎng)老工作運(yùn)行體制不夠健全和完善，居家養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)化程度不夠等。再加上社區(qū)日常工作繁雜，并且缺乏高素質(zhì)工作人員，不能結(jié)合社區(qū)群眾實(shí)際需求制定詳細(xì)全面的服務(wù)計(jì)劃和提供必要的社區(qū)管理服務(wù)。

3.經(jīng)費(fèi)不足。各級(jí)政府及民政局只在服務(wù)中心啟動(dòng)時(shí)投入部分資金，中心運(yùn)營(yíng)后就基本沒有經(jīng)濟(jì)來源，工作經(jīng)費(fèi)基本由社區(qū)自籌，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施及器材都是社區(qū)自行解決，條件差的社區(qū)根本無(wú)力添置一些必要的服務(wù)設(shè)備。例如，嵩明縣大莊社區(qū)居家養(yǎng)老中心，由于設(shè)施設(shè)備非常缺乏，服務(wù)人員為臨時(shí)工或社區(qū)工作人員兼職，因此，群眾的接受度很低，入住率不高。

4.服務(wù)水平低。社區(qū)居家養(yǎng)老心為老年人提供不了較高水平的養(yǎng)老服務(wù)，例如，專業(yè)的醫(yī)療、護(hù)理、心理疏導(dǎo)、臨終關(guān)懷等。服務(wù)中心往往是表面承諾的內(nèi)容和項(xiàng)目很多，但實(shí)際上真正給老人提供的服務(wù)卻很單一。

（四） 民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展緩慢

目前能夠?yàn)樯鐣?huì)化養(yǎng)老提供更多優(yōu)質(zhì)服務(wù)的民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，政府的扶持力度很小，優(yōu)惠政策很少，運(yùn)營(yíng)困難，其發(fā)展的最大瓶頸就是場(chǎng)地、資金的缺乏。以嵩明縣唯一一家投入運(yùn)營(yíng)的暖洋洋老年公寓為例，投入的1000 多萬(wàn)資金中，大部分錢花在土地和建房上，土地購(gòu)買無(wú)優(yōu)惠，政府只對(duì)其補(bǔ)助30 萬(wàn)。為了盡快回籠資金和還貸，只能提高服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，增加入住老人的負(fù)擔(dān)，從而讓許多老年人可望而不可及。此外，申辦民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)困難重重，難以審批到土地，各種審批程序包括土地、消防、衛(wèi)生、醫(yī)療、食品等相關(guān)部門的申辦手續(xù)繁瑣，這讓許多有投資養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)意向的群體和個(gè)人望而止步。

三、促進(jìn)嵩明縣養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的對(duì)策

（一） 政府主導(dǎo)，多方參與

1.了解產(chǎn)業(yè)情況，制定發(fā)展規(guī)劃。在嵩明縣的“十三五”規(guī)劃中，要把養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展放在重要位置，并把養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進(jìn)行獨(dú)立規(guī)劃。要組織民政、財(cái)政、社保、國(guó)土等相關(guān)部門對(duì)本地養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)及設(shè)施進(jìn)行全面調(diào)研，編制適合地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。

2.拓寬融資渠道，促進(jìn)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。第一，要加大養(yǎng)老事業(yè)宣傳，擴(kuò)大養(yǎng)老事業(yè)的社會(huì)關(guān)注面，鼓勵(lì)個(gè)人、私企、公司及社會(huì)團(tuán)體等各種民間力量對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)進(jìn)行投資、捐款、捐物、無(wú)償服務(wù)，解決資金難題。第二，要加大政府財(cái)政投入，提高各級(jí)財(cái)政的投入比例，政府、企業(yè)、社會(huì)三方聯(lián)動(dòng)，建立養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。

3.落實(shí)優(yōu)惠政策，推動(dòng)持續(xù)發(fā)展。第一，各相關(guān)部門要認(rèn)真落實(shí)工作職責(zé)，制定和明確公辦、民營(yíng)公辦及民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政府補(bǔ)助等方面的優(yōu)惠政策，讓各種社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)能夠享受到政府同等的優(yōu)惠政策。第二，大力鼓勵(lì)公司、團(tuán)體、民間及個(gè)人積極投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，用市場(chǎng)化運(yùn)作的機(jī)制促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的健康發(fā)展。

4.強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)管，促進(jìn)健康發(fā)展。要制定養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的運(yùn)行規(guī)范及考核標(biāo)準(zhǔn)，明確具體監(jiān)管部門。相關(guān)部門應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)的管理、質(zhì)量、效益以及用工資格、健康情況、管理人員和各類專業(yè)服務(wù)人員搭配比例等進(jìn)行全方位監(jiān)督檢查，對(duì)檢查考核不達(dá)標(biāo)的機(jī)構(gòu)，要公示警告，勒令整改，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)范運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范服務(wù)行為，提高服務(wù)質(zhì)量。

（二） 大力發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老，逐步解決社區(qū)、農(nóng)村養(yǎng)老問題

1.合理規(guī)劃和發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心。優(yōu)先在經(jīng)濟(jì)水平較高、需求較大的社區(qū)建立居家養(yǎng)老服務(wù)中心。因?yàn)樯鐓^(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)受地域限制較大，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)在經(jīng)濟(jì)、思想、習(xí)慣等方面還不能接受這種養(yǎng)老方式，地方也沒有資金投入。而縣城及鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地的人們對(duì)居家養(yǎng)老需求很大，應(yīng)著力解決這些地方的土地問題，建立示范性居家養(yǎng)老服務(wù)中心，為其它地方提供發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，再逐步向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)過渡。

2.加大政府支持，增加經(jīng)費(fèi)投入。政府要加大對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老的資金投入，對(duì)新建運(yùn)營(yíng)、符合標(biāo)準(zhǔn)、群眾需求的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心，財(cái)政應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)貼和固定經(jīng)費(fèi)；對(duì)社區(qū)老年人負(fù)責(zé)進(jìn)行醫(yī)療護(hù)理的老年病院所，應(yīng)按實(shí)際接收情況，由政府給予補(bǔ)貼或進(jìn)行醫(yī)保報(bào)銷；民政部門應(yīng)有專項(xiàng)的居家養(yǎng)老服務(wù)工作經(jīng)費(fèi)，以便正常開展相關(guān)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的培訓(xùn)、監(jiān)督、管理、協(xié)調(diào)等工作。

3.加強(qiáng)服務(wù)中心設(shè)施及服務(wù)建設(shè)。要確保每個(gè)服務(wù)中心都有娛樂室、健身區(qū)、電視房等相關(guān)功能，有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建設(shè)一個(gè)示范性社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心，完善服務(wù)中心設(shè)施，提高管理服務(wù)水平。

4.增加多層次服務(wù)，兼顧物質(zhì)照料與精神慰藉。第一，增加更多服務(wù)項(xiàng)目和優(yōu)質(zhì)服務(wù)，提供更多服務(wù)選擇，讓能接受更高消費(fèi)水平的老年人購(gòu)買更優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)，滿足社區(qū)不同層次老年人的需求。第二，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)要關(guān)注老年人的心理、情緒、精神等多方面的健康狀況。即是說，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)必須突出物質(zhì)生活照料和精神慰藉相結(jié)合，讓老年人感受到關(guān)注和關(guān)愛，使情感得以宣泄和寄托。

（三） 加強(qiáng)行業(yè)人才培訓(xùn)，提高服務(wù)人員的素質(zhì)

第一，要加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)管理和服務(wù)人員的人才培訓(xùn)和儲(chǔ)備工作，提高其業(yè)務(wù)知識(shí)和服務(wù)技能，并逐步試行養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)資格制度。第二，要整合和利用各種人力資源，大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)志愿者隊(duì)伍，完善志愿者培訓(xùn)，努力建設(shè)一支專業(yè)化和志愿者相結(jié)合的高素質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍。

（四） 改革現(xiàn)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，更好的發(fā)揮養(yǎng)老服務(wù)作用

1.創(chuàng)新發(fā)展思路，改變經(jīng)營(yíng)模式。第一，福利性養(yǎng)老與社會(huì)性養(yǎng)老共享公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資源，實(shí)現(xiàn)資源利用最大化。例如，嵩明楊林中心養(yǎng)老院，基礎(chǔ)設(shè)施健全，可根據(jù)當(dāng)?shù)乩先说男枨?，增設(shè)自費(fèi)養(yǎng)老服務(wù)，分設(shè)福利性養(yǎng)老和社會(huì)性養(yǎng)老，提供不同服務(wù)，滿足不同層次的養(yǎng)老需求。第二，采取多種經(jīng)營(yíng)模式，互相彌補(bǔ)不足。比如，民營(yíng)暖洋洋老年公寓，既是養(yǎng)老院，又是老年病醫(yī)院，還可以提供特別護(hù)理服務(wù)，可以向不同需求的老年人提供多種服務(wù)，滿足了不同層次老年人的需求，同時(shí)，也大大增強(qiáng)了機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)力。

2.從業(yè)人員職業(yè)化，工資待遇績(jī)效化。第一，要解決公辦養(yǎng)老院職工的編制、待遇問題。明確公辦養(yǎng)老院職工的事業(yè)編制崗位，以此吸引高素質(zhì)的人才，招收專業(yè)的醫(yī)護(hù)、管理、心理輔導(dǎo)等人才，工資待遇參考事業(yè)單位績(jī)效考核方案實(shí)施。第二，養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員職業(yè)化、專業(yè)化。多渠道、多方式培養(yǎng)服務(wù)管理、老年護(hù)理、營(yíng)養(yǎng)健康、心理疏導(dǎo)等方面的人才。

3.加強(qiáng)機(jī)構(gòu)管理，完善運(yùn)營(yíng)制度。第一，健全和完善養(yǎng)老院的管理制度。第二，加強(qiáng)管理隊(duì)伍建設(shè)。管理隊(duì)伍不僅要具備先進(jìn)的服務(wù)管理理念，扎實(shí)的理論知識(shí)和技能，更重要的是能安心本職，責(zé)任心強(qiáng)，熱愛老齡工作事業(yè)。第三，強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制。