糾紛解決體系下信訪制度的功能定位

米 恒

（中共棗莊市委 講師團，山東 棗莊 277800）

我國法治框架內(nèi)的權(quán)利救濟、糾紛解決是以一種整體性、系統(tǒng)性的方式運行。在一個系統(tǒng)中，每一種糾紛解決方式必須按照法律規(guī)定，各司其責，才能相得益彰。信訪權(quán)利救濟功能單方面的擴張，不僅影響了自身功能的發(fā)揮，加重其運行成本，也給整個糾紛解決機制的運行帶來困擾。信訪功能擴展的問題，既源于我國糾紛解決體系的運行不暢，同時，又進一步加劇了我國糾紛解決體系的問題。因此，信訪功能定位首先需要從我國糾紛體系整體著眼，尋求科學解決方案。

一、信訪制度功能：糾紛解決機制的有益補充

在我國，信訪制度的功能擴展有其特定的政治體制緣由。一個社會或國家，如果憲法法律設(shè)立的核心憲制無法充分、有效地解決糾紛，不能滿足社會的需求，那就必然會發(fā)展出某種非正式體制來補充核心政制的正義推進功能。當信訪體制取代、部分取代核心政制的地位，或信訪的運行削弱甚至損害核心政制的地位和權(quán)威時，兩者間的互動，將難免形成“零和性質(zhì)的博弈”。核心政制受信訪體制損害的最常見后遺癥，是公民日益不信任基層和下級的各個公共機關(guān)，輕視法制和法治，迷信權(quán)大于法，相信上訪而非司法是解決糾紛、維護自己利益的最好途徑。［1］當前，我國司法系統(tǒng)在解決社會糾紛中存在諸多缺陷，權(quán)力干涉司法，人情影響司法的情況時有發(fā)生，司法腐敗依然嚴重，民眾向法院尋求權(quán)利救濟時，在立案、審理、執(zhí)行等階段都不同程度地受到困擾。公民在憲法中的各項基本權(quán)利保障有待加強，致使公民在受到權(quán)力侵犯時，無力捍衛(wèi)自身權(quán)利，有時不得不選擇信訪?？梢?，信訪制度盡管有很強的人治色彩，但其功能的擴張在一定程度上是彌補我國公民權(quán)利保障和司法救濟的不足，是一種不得已的選擇。要使信訪制度回歸本源，就要規(guī)范和整合我國的糾紛解決系統(tǒng)，完善和保障公民的憲法權(quán)利，使其承接信訪制度擴展所承擔的功能。當法治途徑可以更順暢、更有效地實現(xiàn)權(quán)利救濟時，民眾在遇到糾紛時，自然會基于自身利益做出最合理的判斷，通過法院、行政復(fù)議等渠道來解決問題。從長遠來看，法治比人治色彩濃厚的信訪更適合定紛止爭。正是法治不彰，才使得信訪功能有了擴展的空間。

二、信訪制度：公民表達自由及有效預(yù)防和化解利益糾紛

我國憲法第35 條規(guī)定：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由?！边@多項列舉的憲法權(quán)利，可以概括歸納為表達自由。依憲治國、依憲執(zhí)政，不僅要重申公民表達自由的重要性，保障公民的憲法權(quán)利，而且要為公民憲法權(quán)利的實現(xiàn)搭建平臺。近年來，隨著我國社會群體的利益分化，多元化的利益階層正在形成，利益摩擦與矛盾沖突也日益頻繁。實際上，不允許沖突發(fā)生，并極力阻止必要的面對新環(huán)境的調(diào)整，是一個社會制度僵化的重要特征，它會把災(zāi)難性的危險增至極限。而一個靈活的社會，則通過沖突行為而獲益，因為，種種沖突行為通過規(guī)范的改進和創(chuàng)造，保證了它們在變化的條件下延續(xù)下去。［2］如果要使利益沖突在規(guī)范的范圍內(nèi)并使社會得以發(fā)展，迫切需要暢通公民的表達自由，創(chuàng)建一個有效的社會多元利益表達的載體，整合各階層的利益訴求，彌合各階層之間利益矛盾，最大程度地預(yù)防社會矛盾糾紛的產(chǎn)生，并以此推進社會的改造和發(fā)展。

1.保障公民自身利益及公共事務(wù)的話語權(quán)，捍衛(wèi)公民的知情權(quán)。知情權(quán)是憲法表達自由派生出來的一項基本權(quán)利。公民只有在充分獲取相關(guān)信息，綜合集中各種資訊，才能夠就自身利益、公共事務(wù)做出最真實的判斷。許多國家或在憲法權(quán)利的規(guī)范體系內(nèi)，或在憲法判例中確定和界定了公民的知情權(quán)。我國憲法也應(yīng)該積極保障公民的知情權(quán)，政府應(yīng)當遵循信息公開的原則，保障公民能夠及時了解事關(guān)自身利益的公共事務(wù)。很多利益矛盾和沖突之所以產(chǎn)生并激化，都是由于權(quán)力的暗箱操作、公共事務(wù)信息的不公開所誘發(fā)的。在確保公民知情權(quán)的基礎(chǔ)上，拓寬公民言論表達的渠道和途徑，充分利用媒體表達各階層的利益訴求，讓公民就自身利益有充分表達的機會。同時，充分、有序的表達，可以使不同利益階層了解對方的訴求，約束自身對利益的過度膨脹，能夠有效預(yù)防社會矛盾的滋生蔓延。

2.充分發(fā)揮社團、公民自治組織預(yù)防糾紛和凝聚利益的作用。社團、公民自治組織對于糾紛預(yù)防的作用，不僅體現(xiàn)在用社會力量來化解政府不便解決或者解決不好的社會矛盾。而且，公民社團組織可以起到一個利益凝聚作用，有利于個體利益集中發(fā)聲表達，便于在矛盾萌生時及時預(yù)防利益糾紛擴大發(fā)展。第一，民間組織在處理群體利益糾紛時，摒棄了壓制利益訴求的做法，更傾向于用一種開放的態(tài)度，采取一種自治方式、協(xié)商手段，從而更有利于預(yù)防社會矛盾的產(chǎn)生。第二，凝聚公民個體的利益，有效地解決利益矛盾和沖突。在現(xiàn)實生活中，分散、多樣的利益要求往往是很難協(xié)商、妥協(xié)的；面對權(quán)勢階層，個體往往也無力捍衛(wèi)自身利益，但有組織的社團可以凝聚和提煉個體利益，并以一定的組織形式作為載體，增強個體所掌握的資源和表達的能力，有利于通過溝通、協(xié)商以及談判等形式化解糾紛。

3.依法限制公民的游行示威自由。憲法中游行示威自由是一種激烈的表達方式，具有強烈的行動性和一定的對抗傾向，需要對其進行一定的限制?！吨腥A人民共和國集會游行示威法》 對游行示威采取許可制，并且對游行示威的組織者、時間、地點以及方式有著較為嚴格的限制。實際上，只要充分明晰了游行示威的程序和規(guī)則，將其轉(zhuǎn)變成常規(guī)政治的一個組成部分，即便是大規(guī)模的罷工、示威，也不會對社會的基礎(chǔ)秩序造成整體性沖擊，反而有利于及時釋放和消解掉那些可能導(dǎo)致社會動蕩的緊張。當今社會，不同利益群體已經(jīng)有了強勢和弱勢之分。強勢群體擁有的資源多，為自己爭取利益的手段也多。而弱勢群體要有為自己爭取利益的能力，必須得有特殊的施加壓力的機制。［3］憲法中的游行示威自由是化解重大利益矛盾施壓機制的權(quán)利保障，在遵守法律規(guī)范的前提，可以適當放寬對公民游行示威的限制。如果沒有施壓機制的運行，有時社會弱勢群體的利益就很難得到有效保障，不利于群體性糾紛的協(xié)商解決，反而會醞釀出更大的社會矛盾。

三、信訪制度是司法權(quán)威樹立的基礎(chǔ)，暢通公民權(quán)利救濟的渠道

在整個權(quán)利救濟體系當中，司法救濟應(yīng)處于核心地位。絕大多數(shù)因利益而起的社會矛盾，都可以轉(zhuǎn)化為法律問題，進而通過法院得以解決。定紛止爭需要一定的機構(gòu)來執(zhí)行，而法院由于其中立性、獨立性和專業(yè)性，最適宜充當糾紛的最終裁決者。在一個法治社會，通過司法來實現(xiàn)權(quán)利救濟是最公正、最合理、最經(jīng)濟的途徑，然而，在司法救濟還不健全，司法權(quán)威尚未樹立的情況下，如果不給權(quán)利遭受侵害的行政相對人提供一種非常規(guī)的救濟手段，怨氣在底層的逐漸積累，勢必會對社會秩序構(gòu)成威脅。［4］信訪正是我國司法權(quán)威不彰的情形下，一種非常規(guī)、暫時的權(quán)利救濟方式。雖然在一定的條件，也能起到權(quán)利救濟的功能，但由于其具有濃厚的人治色彩，與法治建設(shè)的要求背道而馳。從長遠來看，弊大于利。要實現(xiàn)通過法院定紛止爭，暢通公民權(quán)利救濟，迫切需要強化司法權(quán)威。

1.保證司法的獨立性。許多上訪事件是由于法院不予立案受理，公民的權(quán)利救濟得不到保障而被迫走上上訪之路的。尤其是涉及政府的行政案件，由于行政機關(guān)的干預(yù)，法院受理行政案件遇到阻力的較多，特別是與地方行政部門利益比較密切的案件，立案率會更低。公民、法人或者其他組織與政府機關(guān)及其工作人員產(chǎn)生糾紛，法院不予受理，導(dǎo)致許多應(yīng)當通過訴訟解決的糾紛進入信訪渠道，在一些地方出現(xiàn)了“信訪不信法”的情況。針對這種權(quán)力干涉司法的情況，《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調(diào)：“完善確保依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度，建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度?！贬槍Α傲鸽y”，2014 年11月1 日，全國人大常委會通過關(guān)于修改行政訴訟法的決定，明確規(guī)定行政機關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件。摒棄權(quán)力對司法的干預(yù)是確保司法獨立的首要前提，司法獨立是司法權(quán)威的保證。要把社會糾紛納入法治的途徑解決，只有在司法裁判服從于法律的前提下，才能真正實現(xiàn)。在司法缺乏獨立性的情況下，法院裁判很難樹立起令人敬畏的權(quán)威，而利益糾紛的當事人卻需要一個權(quán)威來解決爭議。因此，保障法院審判的獨立性，是確保其履行定紛止爭功能的首要前提。

2.確保司法的公正性。當前，受多種因素的干預(yù)，我國民眾對借助司法系統(tǒng)實現(xiàn)公正缺乏信賴，致使司法權(quán)威不彰，整個糾紛解決體系無法順暢運行。法律職業(yè)共同體的形成以及程序正義的構(gòu)建，是確保司法公正的必要因素。法律職業(yè)共同體主要包括法官、檢察官、律師以及從事法學研究的理論人員。法律職業(yè)共同體之所以能夠促進司法公正的實現(xiàn)，不僅在于其擁有共同法律知識、法治思維，分享法律職業(yè)共同體的整體利益，更在于其擁有共同的法治信仰。這種信仰上的一致性，使他們在精神層面可以成為一個高度統(tǒng)一的群體，“法律家階層必須感到自己作為龐大的人權(quán)聯(lián)盟超越于一切黨派，必須具有一致的憤怒感，去反對不管由誰或針對誰的任何違法，反對一切總想去違法的人；這不是為了受害人，而是為了受害的法本身，整個法律家階層正是在法上安身立命的?！保?］擁有共同的信仰，自然也就意味著擁有共同的倫理，具有共同的職業(yè)榮譽感。法律職業(yè)共同體內(nèi)部有著價值標準一致的評價體系，彼此之間有合理的期待，他們在工作中處于一個共同的氛圍中，相互鼓勵、贊揚，相互批評、監(jiān)督。把贏得同行的贊譽作為衡量自己成就的重要標準。［6］因此，強調(diào)法治思維、法治方式，有利于法律職業(yè)共同體的形成，法律職業(yè)共同體中人員之間相互監(jiān)督、輿論氛圍對司法公正至關(guān)重要。此外，程序正義與最終的司法審判公正密切相關(guān)。在程序正義的框架內(nèi)，可以擯除與法律、案件事實無關(guān)的權(quán)力以及關(guān)系網(wǎng)的干涉，公正地對待作為當事人的沖突主體，尤其是在行政訴訟的案件中，當公民和政府部門發(fā)生利益沖突時，可以充分保障公民能夠充分地表述自己的訴求，使雙方當事人在一個公平的平臺上尋求糾紛的解決，進而實現(xiàn)司法公正。

3.全面落實終審和訴訟終結(jié)制度。司法之所以成為現(xiàn)代國家機關(guān)、組織和個人化解利益糾紛最主要的途徑，一個重要原因，就在司法判決具有終局性，是解決利益沖突的最后屏障。然而，如果權(quán)力的干涉和當事人的纏訪，可以在法律途徑之外啟動司法程序，已經(jīng)生效的判決通過申訴可以多次反復(fù)提起再審，這就會導(dǎo)致司法判決本身難以成為終局性的權(quán)威，其定紛止爭的功能就會大打折扣。 《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“落實終審和訴訟終結(jié)制度，實行訴訪分離，保障當事人依法行使申訴權(quán)利。對不服司法機關(guān)生效裁判、決定的申訴，逐步實行由律師代理制度?！甭鋵嵔K審和訴訟終結(jié)制度，就是要確定司法在案件的事實認定、法律適用中最終決定者的地位。當事人如果認為法院生效的裁判有錯誤，也應(yīng)當按照法定的法律程序提出申訴、申請再審，不能通過上訪、鬧訪等其他法律之外的方式啟動審判監(jiān)督程序。此外，為了維護法院審判終局性的權(quán)威，審判監(jiān)督程序必須有嚴格的限制。審判監(jiān)督程序的提起必須是例外，這是基于判決權(quán)威的考慮，判決的權(quán)威是切斷糾紛的社會制度性安排。這一安排當然是有代價的，終審判決可以是不公正的，但這是小害。否則，不但導(dǎo)致審判資源的浪費，同時，社會也將無法中斷訴訟。［7］審判監(jiān)督提起應(yīng)以案件事實認定或法律適用有嚴重錯誤，足以影響審判的公正性為限制條件。為了破除地方關(guān)系網(wǎng)對審判的影響，審判監(jiān)督條件及審理應(yīng)統(tǒng)一由高級法院完成，且同一案件審判監(jiān)督程序的提起應(yīng)以一次為限，進而保證案件及時終結(jié)。

四、信訪制度的功能定位：由過渡到規(guī)范

1.信訪制度是走向法治的過渡。我國信訪制度設(shè)立的初衷是發(fā)揮其傾聽民意，獲取民聲的作用，作為一項黨和國家機關(guān)聯(lián)系群眾的紐帶而存在的。信訪功能演變并發(fā)展出救濟機制，與撥亂反正有著密切的關(guān)系。撥亂反正時期，由于有大量案件需要信訪途徑進行處理，1982 年制定的《黨政機關(guān)信訪工作暫行條例（草案）》 將申訴和控告功能納入信訪制度之中，但是，由國務(wù)院頒布的自2005 年5月1 日起施行《信訪條例》，仍將獲取民意作為信訪的首要功能。事實上，信訪功能脫離其原本定位，是基于我國社會發(fā)展的特定階段。當前，在社會轉(zhuǎn)型以及分工細化的過程中，利益呈現(xiàn)出多元化、復(fù)雜化的趨勢，基于利益而產(chǎn)生的矛盾不斷涌現(xiàn)。由于規(guī)范公權(quán)力運行的法治體系有待于完善，而且，公權(quán)力侵犯公民合法權(quán)益的現(xiàn)象時有發(fā)生。另一方面，我國傳統(tǒng)的禮治教化無法應(yīng)對錯綜復(fù)雜的利益糾紛。在一個變遷很快的社會，傳統(tǒng)的效力是無法保證的。［8］當今，我國正處于向“法治中國”邁進的過程中，“法治中國”的建設(shè)尚未完成，公民基本權(quán)利的司法權(quán)威不足，尚不能滿足矛盾多發(fā)期民眾對公正的訴求。信訪功能的權(quán)利救濟功能，正是彌合這種轉(zhuǎn)型期的裂痕，是中國處于鄉(xiāng)土社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型階段所出現(xiàn)的短暫的過渡性的一種形態(tài)。換言之，信訪的救濟功能并不是一種常態(tài)，其并不代表未來的發(fā)展趨勢。隨著我國法治建設(shè)的完善，信訪的這一部分功能會主動通過司法機構(gòu)承擔，最終納入法治化的軌道。

2.通過政治參與、權(quán)力監(jiān)督以及補充救濟，規(guī)范信訪制度功能的實現(xiàn)，回歸人大。通過保障公民基本權(quán)利以及樹立司法權(quán)威，逐步將利益糾紛納入在法治的框架內(nèi)，把涉法涉訴的糾紛案件從信訪中剝離出來。信訪的功能應(yīng)主要著眼于政治參與、權(quán)力監(jiān)督以及補充救濟的功能。發(fā)揮信訪的政治參與功能，使其成為公民和政府直接的溝通者。在當前利益多元化的條件下，政府出臺的公共政策需要平衡不同階層的利益，信訪制度可以成為各方政治參與的渠道。通過信訪暢通民情的傳達，聽取社會各方面的政治意見和經(jīng)濟訴求，讓信訪成為充分匯集民意、民智的平臺。在此之上，政府做出的公共政策才更具有科學性、可行性。信訪制度同時是公民行使監(jiān)督權(quán)的一種重要途徑，保障公民有效監(jiān)督和制約政府權(quán)力。公民可以通過信訪舉報貪污腐敗案件，檢舉各級黨政機關(guān)工作人員的違法失職行為。此外，可以改變信訪受理權(quán)利救濟過于寬泛的局面，清晰定位信訪受理救濟的范圍。在明確信訪與行政復(fù)議、行政訴訟界限的前提下，保留信訪補充救濟的功能。行政機關(guān)在法律規(guī)定范圍內(nèi)履行職責。由于怠慢、拖延以及不適當?shù)仍蚝托姓鄬θ水a(chǎn)生的侵權(quán)糾紛，不宜通過司法途徑直接予以撤銷、變更或者責令賠償，可以納入信訪補充救濟的范疇之中。

從信訪功能的上述定位看，無論是民意匯集、權(quán)力監(jiān)督還是補充救濟，都體現(xiàn)出公民對行政權(quán)的制衡。在我國，最有利于代表人民監(jiān)督政府的機構(gòu)是各級人民代表大會，因此，應(yīng)把信訪納入人大之中，利用信訪制度加強人民代表大會對行政部門的監(jiān)督，保障公民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及申訴權(quán)。代議機構(gòu)主導(dǎo)的制度設(shè)計，彰顯了政治參與和監(jiān)督政府的民主價值，也契合了現(xiàn)代國家對不斷膨脹的行政權(quán)力加強控制的理念。在該制度設(shè)計中，代議機構(gòu)表現(xiàn)出兩重性。受理請愿的主導(dǎo)機構(gòu)，主要是由民主選舉產(chǎn)生的、代表人民政治意愿的議會，而非那個擁有特定權(quán)力與義務(wù)的行政機構(gòu)。代議機構(gòu)的處理權(quán)，也并非源于其作為法定憲政機構(gòu)所擁有的功能和權(quán)力，而是源自基本權(quán)利以及議會作為人民和政府、社會和國家訂立契約的場所這一特殊地位。［9］為此，要對目前過于分散的信訪機構(gòu)進行整合，建立起統(tǒng)一的請愿受理機構(gòu)，即人大主導(dǎo)下的信訪格局。將信訪功能逐步轉(zhuǎn)由人大來承擔，既符合我國的政治體制，又有利于發(fā)揮信訪制度對我國政治生態(tài)的積極影響。第一，信訪對國家機關(guān)的公共決策具有一定的影響和約束。因為，公民通過信訪進行政治參與的過程，也是民眾與公共權(quán)力機關(guān)之間交涉的過程。通過這種直接的溝通對話，民意就能夠被納入公共政策決策機關(guān)的考慮范圍，從而大大縮短各級人大機關(guān)與民意之間的距離，避免侵害群眾利益的盲目決策的出現(xiàn)。第二，有利于拓寬反腐渠道，讓每一個公民都能在法治的框架內(nèi)行使監(jiān)督權(quán)。反腐需要民眾的參與，但民眾無序的參與，也會帶來個人情緒化的擴張，同時，帶來虛假信息、私人泄憤等不利影響。而在人大框架內(nèi)規(guī)范監(jiān)督權(quán)的行使，為人民監(jiān)督政府、檢舉腐敗提供一種新途徑。第三，以人民代表大會制度為核心的補充救濟，有利于發(fā)揮人大本身的功能優(yōu)勢。針對行政機構(gòu)法律范圍內(nèi)的不當行為，相比司法救濟，人民代表大會通過行使質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)，更有利于督促行政機關(guān)改變不當行政行為，實現(xiàn)對當事人的權(quán)利救濟。

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