云南沿邊口岸開發(fā)開放政策銜接研究

中共云南省委黨校課題組

（中共云南省委黨校，云南 昆明 650111）

我國對外開放從沿海開放到內地開放（沿邊開放），已逐步形成了全方位、寬領域的對外開放格局。沿邊開放作為我國對外開放進程中的重要一環(huán)，對完善我國對外開放格局起著至關重要的作用。從“一帶一路”戰(zhàn)略來看，云南沿邊口岸開發(fā)開放更具有不可替代的重要作用。通過對國家及云南省沿邊口岸開發(fā)開放政策的回顧和梳理，不僅可以清楚云南在國家沿邊開發(fā)開放戰(zhàn)略中的地位，更清楚國家給予了沿邊地區(qū)形式多樣、內容豐富的政策支持。而沿邊地區(qū)雖然有政策的洼地，但沒有形成對外開放的高地，政策效果沒有充分顯現(xiàn)出來，沒有成為拉動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的高地。對此，有必要研究沿邊各地在政策銜接方面的問題。

一、國家沿邊口岸開放優(yōu)惠政策及云南省的相關配套政策

（一） 國家實施沿邊開放的優(yōu)惠政策

1.邊境貿易政策。為深入推進沿邊內陸省區(qū)邊境貿易發(fā)展，1988 年，國務院就頒布了《關于加快和深化對外貿易體制改革若干問題的規(guī)定》，隨后又于1990 年和1991 年頒布了《關于進一步改革和完善對外貿易體制若干問題的決定》 和《關于積極發(fā)展邊境貿易和經(jīng)濟合作促進邊疆繁榮穩(wěn)定的意見》等政策，對推動沿邊地區(qū)邊境貿易發(fā)展起到了巨大作用，邊境地區(qū)對外貿易迎來了第一次發(fā)展的黃金時期。

2.邊境貿易出口退稅政策。為了規(guī)范對外貿易，鼓勵企業(yè)出口，國家在云南進行試點。2003 年，財政部和國家稅務總局聯(lián)合下發(fā)了《以人民幣結算邊境小額貿易出口貨物試行退（免） 稅的通知》，在云南進行出口退稅試點，試點分二個階段進行。云南試點經(jīng)驗于2004 年后在全國推廣，云南邊境貿易出口退稅優(yōu)勢喪失。

3.邊境經(jīng)濟合作區(qū)政策。1992 年，經(jīng)國務院批準，云南省昆明市為內陸開放城市，享受沿海開放城市的優(yōu)惠政策，同時批準云南的瑞麗市、畹町市和河口縣為沿邊開放城市，在這三個縣（市） 同時設立了國家級邊境經(jīng)濟合作區(qū)。2012 年7 月9 日，國務院正式批準《瑞麗重點開發(fā)開放試驗區(qū)建設實施方案》，瑞麗成為三個國家重點開發(fā)開放試驗區(qū)之一。2013 年9 月，臨滄邊境經(jīng)濟合作區(qū)正式成立，成為云南省第一個以州市名命名的國家級邊境經(jīng)濟合作區(qū)。

4.推動東盟自由貿易區(qū)建設。2002 年，我國與東盟各國簽署了《中國—東盟全面經(jīng)濟合作框架協(xié)議》及相關協(xié)議，中國將與東盟各國分階段實現(xiàn)雙邊貿易的零關稅。隨后又簽訂了一系列協(xié)議，至2010 年1 月，中國——東盟自由貿易區(qū)宣告正式建成。東盟自由貿易區(qū)對推動我國與東盟各國雙邊及多邊貿易發(fā)展，促進中國與東盟各國之間社會經(jīng)濟發(fā)展起到了積極作用。

5.興邊富民政策。2007 年6 月，國務院頒布《興邊富民行動“十一五”規(guī)劃》，明確提出“大力發(fā)展邊境貿易，促進區(qū)域經(jīng)濟合作”。2011 年6 月，國務院頒布的《興邊富民行動規(guī)劃（2011-2015年）》中明確提出“提升沿邊開發(fā)開放水平”、“加大對邊境地區(qū)的資金投入”、“進一步擴大對內對外開放”等政策措施。

6.西部大開發(fā)政策。2012 年2 月，國家發(fā)改委發(fā)布《西部大開發(fā)“十二五”規(guī)劃》，明確提出“制定和實施特殊開放政策，加快重點口岸、邊境城市、邊境（跨境） 經(jīng)濟合作區(qū)和重點開發(fā)開放試驗區(qū)建設，探索沿邊開放新模式”、“向西南開放重要橋頭堡：深化大湄公河次區(qū)域合作，加強云南與東南亞、南亞、印度洋沿岸國家合作，建設西南出海戰(zhàn)略通道”，把玉溪至磨憨鐵路、瀘沽湖、紅河、滄源、瀾滄等支線機場和改善瀾滄江等國際河流航運條件列入十二五規(guī)劃。

7.金融支持政策。2013 年11 月，經(jīng)國務院、中國人民銀行等11 個部委聯(lián)合頒布了《云南省、廣西壯族自治區(qū)建設沿邊金融綜合改革試驗區(qū)的總體方案》。這是繼上海自貿區(qū)之后，從國家層面批復的第二個全國區(qū)域性金融綜合改革試驗區(qū)方案。該方案為云南、廣西兩省區(qū)沿邊開發(fā)開放提供了金融政策支持，特別是對云南省農產(chǎn)品出口，推動云南省建設高原特色農業(yè)提供了有力的金融支持。

8.國家沿邊開發(fā)開放政策。國家“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要提出：“把云南建成向西南開放的重要橋頭堡，不斷提升沿邊地區(qū)對外開放的水平”、“加快沿邊地區(qū)開發(fā)開放，加強國際通道、邊境城市和口岸建設，深入實施興邊富民行動”。黨的十八大報告強調指出：“創(chuàng)新開放模式，促進沿海內陸沿邊開放優(yōu)勢互補，形成引領國際經(jīng)濟合作和競爭的開放區(qū)域，培育帶動區(qū)域發(fā)展的開放高地?！秉h的十八屆三中全會指出：“加快沿邊開放步伐，允許沿邊重點口岸、邊境城市、經(jīng)濟合作區(qū)在人員往來、加工物流、旅游等方面實行特殊方式和政策。”提出擴大內陸沿邊開放的要求。

（二） 云南省的相關配套政策

為加快沿邊對外開放，自改革開放以來，云南省委、省政府出臺了一系列的政策措施，積極推進云南省對外開發(fā)開放。

1.鼓勵邊境貿易發(fā)展的政策。1980 年，云南省政府就頒布了《關于中緬、中老邊民互市管理辦法》 和《關于中緬小額貿易管理辦法》。1984 年頒布了《云南省關于邊境貿易的暫行規(guī)定》。

2.鼓勵外向型企業(yè)發(fā)展的政策。2005 年，為鼓勵云南企業(yè)“走出去”，云南省頒布了《關于鼓勵和支持我省企業(yè)“走出去”的財稅扶持政策措施的意見》，2006 年3 月，云南省頒布《云南省外來投資促進條例》，2008 年10 月，云南省委、省政府頒布《關于進一步擴大開放的若干意見》，2012 年2月，云南省政府頒布《云南省人民政府關于進一步推進“走出去”戰(zhàn)略的若干意見》，提出構建西部地區(qū)實施“走出去”戰(zhàn)略的先行區(qū)的戰(zhàn)略構想。

3.加快推進通關便利化的政策。2009 年，云南省相繼出臺了《云南省人民政府關于加快推進通關便利化的若干意見》、 《云南省商務廳關于促進外經(jīng)貿發(fā)展暫行辦法》等有利于通關便利化的政策措施。2014 年9 月，昆明海關、云南出入境檢驗檢疫局聯(lián)合下發(fā)文件，正式啟動關檢“三個一” （一次申報、一次查驗、一次放行） 通關模式。這將進一步改進海關、檢驗檢疫對云南進出口貨物的監(jiān)管和服務方式，有效簡化通關手續(xù)，切實提高通關效能，提升通關便利化水平，促進云南外貿發(fā)展。

4.金融服務政策。2011 年10 月，云南省政府發(fā)布《云南省人民政府關于金融支持服務橋頭堡建設的指導意見》，提出要“加大對沿邊開放經(jīng)濟帶、對內對外經(jīng)濟走廊骨干產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)建設的融資支持力度”、“加快云南企業(yè)‘走出去’發(fā)展的融資環(huán)境”。

5.建設面向西南開放橋頭堡政策。國家從財稅、金融、投資與產(chǎn)業(yè)等政策方面支持云南省建設面向西南開放橋頭堡。2012 年1 月，《云南省加快建設面向西南開放重要橋頭堡總體規(guī)劃》 頒布，提出云南將建設沿邊開放經(jīng)濟帶。

6.邊境經(jīng)濟合作區(qū)政策。為了支持云南邊境經(jīng)濟合作區(qū)建設，2012 年6 月，云南省政府頒布《加快推進邊境經(jīng)濟合作區(qū)建設若干意見》，要求到2016 年基本完成9 個邊境經(jīng)濟合作區(qū)基礎設施建設，初步形成空間布局合理的產(chǎn)業(yè)體系，使之成為云南省重要經(jīng)濟增長極；到2020 年，9 個邊境經(jīng)濟合作區(qū)全面建成，各邊境經(jīng)濟合作區(qū)產(chǎn)業(yè)外向度在各類園區(qū)中要名列前茅，成為云南省跨越發(fā)展排頭兵。同時出臺15 個支持政策，使9 個邊境經(jīng)濟合作區(qū)成為“政策和投資洼地”。

二、云南省實施國家沿邊開放政策的效果評價

（一） 邊境貿易增長迅速，邊貿進出口成效顯著

2014 年，云南省口岸進出口額、貨運量、出入境人數(shù)和交通工具四項口岸指標均保持兩位數(shù)增長，在多個方面實現(xiàn)歷史性突破，口岸進出口貿易額在全省外貿總額中所占比重過半，在對外開放中的作用正日益凸顯。邊境小額貿易進出口219.7 億元，增長6.1%，占12.1%。同時，全省加工貿易進出口296.7 億元，增長7.2%；海關特殊監(jiān)管貿易方式進出口178.3 億元，增長1.4%。兩類保稅貿易占比為26.1%。全省與東盟貿易額879.3 億元，增長30.5%，占全省外貿額的48.3%，其中與緬甸、越南、老撾貿易額分別增長67.4%、16.5%和30.7%，是全省與東盟的前三大貿易伙伴。［1］口岸出入境人員首次突破3000 萬人次大關，達到3358 萬人次，同比增長14.4%；口岸出入境交通工具首次突破600 萬輛（艘、架、列） 次，達到677 萬輛（艘、架、列） 次，同比增長21%。［2］

（二） 全省邊境經(jīng)濟合作區(qū)建設步伐加快，對區(qū)域經(jīng)濟增長的效果明顯

云南省經(jīng)國務院批準的邊境經(jīng)濟合作區(qū)有瑞麗、畹町、河口、臨滄四個，云南省自己正在建設的天保、孟定、猴橋、勐阿、片馬五個邊境經(jīng)濟合作區(qū)。2014 年，瑞麗、磨憨、河口、臨滄等開放試驗區(qū)、邊（跨） 境經(jīng)濟合作區(qū)建設步伐加快，紅河綜合保稅區(qū)已順利通過國家預驗收。瑞麗口岸、畹町口岸成為全國首批進口糧食指定口岸；畹町口岸成為全省唯一的“非即食性”冰鮮產(chǎn)品進口指定口岸；瑞麗口岸“四項指標”均居全省首位。2014 年1-11 月，瑞麗、畹町口岸共完成進出口貿易總額416，436 億美元，同比增長58.23%；進出口貨運量306.07 萬噸，同比增長72.22%；出入境人流量1520.12 萬人次，同比增長15.2%；出入境車流量342.42 萬輛次，同比增長20.88%。［3］瑞麗合作區(qū)是云南省最早的邊境經(jīng)濟合作區(qū)之一，是瑞麗市經(jīng)濟發(fā)展、財稅增收、邊民富裕最重要的經(jīng)濟支柱，貿易進出口額占德宏州進出口總額的40%以上，合作區(qū)已經(jīng)成為瑞麗市乃至德宏州新的經(jīng)濟增長極。河口合作區(qū)是對越南經(jīng)濟貿易的重要窗口，2014 年，河口跨境經(jīng)濟合作區(qū)基礎設施建設項目正式啟動，是推動昆明——老街——河內——海防——廣寧經(jīng)濟走廊合作發(fā)展的突破口，產(chǎn)業(yè)布局初步設計為貿易、物流、食品加工、機電裝配、汽摩裝配、現(xiàn)代服務業(yè)等。經(jīng)過多年合作發(fā)展，云南河口與越南老街形成了“兩國一城”的格局，展現(xiàn)了跨境合作區(qū)良好的發(fā)展前景。［4］由此可見，云南省邊境經(jīng)濟合作區(qū)的發(fā)展，在一定程度上帶動邊境地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，成為區(qū)域經(jīng)濟增長的重要推動力。

（三） 口岸基礎設施建設投入不斷加大，通關便利化進一步增強

近年來，云南省口岸建設全面加速，口岸功能明顯提升，口岸通關能力不斷加強。2014 年，全省口岸進出口額首次突破150 億美元，達到157.6 億美元，同比增長33%，比2012 年翻了一番多。其中，出口92.2 億美元，同比增長25.6%；進口65.4億美元，同比增長45%；口岸貨運量接近1500 萬噸，達到1475 萬噸，同比增長23.9%；口岸出入境人員首次突破3000 萬人次大關，達到3358 萬人次，同比增長14.4%；口岸出入境交通工具首次突破600 萬輛（艘、架、列） 次，達到677 萬輛（艘、架、列） 次，同比增長21%。［5］河口口岸無紙化通關作業(yè)工作，口岸企業(yè)無紙化通關率已達80%以上；深入推進“三個一”通關模式改革，開展了“三個一”一次申報試點工作，現(xiàn)已有13 家企業(yè)實現(xiàn)了一次申報，促進了口岸通關便利化。［6］

（四） 企業(yè)走出去成效顯著，對外投資逐年增長，投資領域不斷拓寬

實施“走出去”戰(zhàn)略后，云南企業(yè)對外投資領域不斷拓展，從單一的礦產(chǎn)資源開發(fā)正在向電力、農業(yè)、基礎設施建設等領域擴展。據(jù)云南省商務廳對外投資管理處統(tǒng)計顯示，截至2014 年11 月底，云南省境外投資企業(yè)（機構）已達509 家，對外實際投資累計達43.1 億美元。僅2014 年1 至11 月，全省新批境外投資企業(yè)69 家，對外實際投資91920萬美元，同比增長17.62%。在鞏固傳統(tǒng)市場的同時，積極開拓新市場，在臺灣地區(qū)及烏茲別克斯坦、孟加拉國、尼日利亞設立投資企業(yè)各1 家。［7］截至目前，中國對老撾非金融類直接投資存量31.1 億美元，老撾已成為中國在東盟的第三大投資目的地。［8］

綜上所述，從改革開放30 多年來云南沿邊地區(qū)的發(fā)展情況看，沿邊開發(fā)開放與國家政策是密切相關的，沿邊地區(qū)對于優(yōu)惠政策的敏感度很高。沿邊地區(qū)的開發(fā)開放對沿邊地區(qū)經(jīng)濟起飛、實現(xiàn)與發(fā)達地區(qū)同步進入小康社會起著無法替代的作用，擔負著邊疆穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的特殊歷史責任。

三、云南實施國家沿邊口岸開放政策存在的不足

由于云南是我國多民族欠發(fā)達地區(qū)，發(fā)展能力不足、發(fā)展質量不高、發(fā)展不平衡仍是云南亟待解決的突出問題。尤其是與建設我國向西開放的要求相比，云南對外開放的政策體系還不完善，開放領域還不寬、開放層次比較低、開放效益不高、對外開放帶動區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的能力不強。

（一） 開放政策優(yōu)勢弱化，云南對外開放步伐減緩

從邊境貿易政策看，在經(jīng)歷了“雙減免”、“兩減半”及取消“兩減半”優(yōu)惠政策的變化過程，給云南邊境貿易帶來了較大影響，特別是對資源性商品進口影響極大，也使得周邊國家加快了對資源型商品的保護。瑞麗口岸從紅火到蕭條再到紅火，就是政策變化的反映。另外，人民幣出口退稅優(yōu)惠，這一云南省的特殊優(yōu)惠政策，目前已成為全國沿邊各省區(qū)都可以享受的一般性普惠政策，使云南喪失了政策上的優(yōu)勢，邊境貿易在一定程度上遭到削弱。沿邊政策的弱化，在一定程度上使云南對外開發(fā)開放步伐減緩。

（二） 對外經(jīng)濟合作總量和規(guī)模偏小

盡管云南省委省政府大力支持云南企業(yè)“走出去”，企業(yè)對外投資合作發(fā)展比較迅速，但與周邊國家的經(jīng)濟合作，多處于一般商品貿易，雙方的技術合作較少。云南省“走出去”的企業(yè)規(guī)模偏小。目前尚未有真正在境外有影響力的大企業(yè)，邊貿企業(yè)的經(jīng)濟實力和市場競爭力微弱，企業(yè)的規(guī)模與西部較發(fā)達省份存在一定差距。2014 年1 至11 月，全省新批境外投資企業(yè)69 家，對外實際投資91920萬美元，同比增長17.62%。而四川省2014 年對外承包工程和勞務合作新簽合同金額36.6 億美元，完成營業(yè)額71.4 億美元，比上年增長12.6%。境外投資企業(yè)累計524 家。［9］

（三） 邊境口岸基礎設施建設不平衡

受自然條件、地理區(qū)位等因素影響，云南省主要依賴陸路交通。較落后的內外交通基礎設施，已成為云南省提升開發(fā)開放水平的最大瓶頸，再加上與之毗鄰的緬甸、老撾、越南等國都屬于相對落后的國家，周邊國家基礎設施建設投入嚴重不足，在一定程度上制約著與云南的互聯(lián)互通建設。盡管2009 年國家投入專項資金對口岸進行建設，云南省主要口岸通道基礎設施建設有了改善，但大量二類口岸基礎設施仍然很落后，影響并制約著云南省整體口岸功能的發(fā)揮。從整體看，云南現(xiàn)有的口岸基礎設施與其建設成為中國面向西南開放橋頭堡的要求還有一定差距。

（四） 產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平低

云南省邊境地區(qū)對外貿易以邊境小額貿易為主，加工貿易、服務貿易所占比重較小。如與越南的邊貿進出口商品結構，大多以生活日用品、建筑材料、傳統(tǒng)農副產(chǎn)品、化工產(chǎn)品及工業(yè)原材料等為主，產(chǎn)品技術含量及附加值低。受政策及經(jīng)濟發(fā)展水平制約，云南邊境地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展十分薄弱，對外貿易以代理進出口為主，邊境口岸僅僅起著提供產(chǎn)品運輸通道的功能。由于缺乏實體經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)支撐，無法真正帶動區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。

（五） 邊民互市日免稅額度偏低

根據(jù)《國務院關于促進邊境地區(qū)經(jīng)濟貿易發(fā)展問題的批復》的精神，從2008 年11 月1 日起，邊境地區(qū)邊民互市日進口免稅額度為8000 元人民幣。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展和邊民生活水平的不斷提高，以及受商品價格上漲和物流成本增加等因素的影響，該額度已不能滿足邊民日益增長的經(jīng)濟活動需求，給邊民進一步提高經(jīng)濟貿易帶來了阻礙，日免稅額度有待進一步提高。

（六） 邊民互市政策局限性較大

2010 年，國家財政部、海關總署、國家稅務總局聯(lián)合印發(fā)了《關于邊民互市進出口商品不予免稅清單的通知》，列明了邊民互市不予免稅的商品。但是，近年來，沿邊開放的形式和內容已經(jīng)悄然變化，初期的小額貿易、邊民互市和旅游購物等簡單貿易形態(tài)正在改變，邊民貿易由生活用品貿易轉向大宗資源性物資過境以及出口加工等形態(tài)發(fā)展。因此，邊民互市的政策需要根據(jù)邊民的實際需求作出相應調整。

（七） 跨境經(jīng)濟合作區(qū)在實際操作層面困難重重

沿邊地區(qū)對建設跨境經(jīng)濟合作區(qū)的積極性很高，但在實際操作中面臨著諸多困難。從國家層面看：中越、中老、中緬跨境經(jīng)濟合作區(qū)建設方案未獲得兩國中央政府正式批準，合作區(qū)的建設缺乏政策體系的支撐；跨境經(jīng)濟合作區(qū)建設涉及到國家主權讓渡問題，且操作起來相當復雜和敏感；中越、中老、中緬之間并沒有跨境經(jīng)濟合作區(qū)建設的協(xié)調機制，加上經(jīng)濟、政策、法律制度的巨大差異，增加了合作和協(xié)調的難度。從地方層面看：云南缺乏國家層面磋商協(xié)調機制和綜合制度框架的保障；云南與老、緬、越等國家地方政府難以同步推進建設工作；跨境經(jīng)濟合作區(qū)的基礎設施建設受到地方財力的限制，發(fā)展資金的缺口較大。

（八） 口岸管理模式不完善與口岸分工不合理

目前，云南與緬、老、越邊境貿易實行“串聯(lián)式”通關模式，口岸管理模式的不完善，制約了邊境貿易的發(fā)展。為順利辦完通關手續(xù)，企業(yè)需要在海關、貨場、檢驗檢疫等多個部門間來回奔波。一站式通關模式和電子口岸管理模式還沒有廣泛推廣。云南沿邊地區(qū)擁有多個口岸，部分口岸雖有明確分工，但是，有的口岸功能沒有得到充分的發(fā)揮和利用。因此，仍需要協(xié)調各口岸的相互關系，避免相互過度競爭。

四、云南沿邊口岸開放政策銜接建議

根據(jù)以上分析，在國家沒有給予沿邊口岸更多特殊政策前，云南省應充分挖掘現(xiàn)有政策潛力，用足、用好、用夠、用活現(xiàn)有政策，特別是做好國家沿邊開發(fā)開放政策與云南地方實際的有效銜接。

（一） 明確地方政府及各職能部門的職責

一是云南沿邊地方政府應加強與海關、檢驗檢疫、公安邊防、工商、稅務等部門的聯(lián)系，吃準、吃透國家及云南省委、省政府出臺的相關政策，全面領會政策意圖，明確地方政府及各職能部門的職責，避免在工作中出現(xiàn)打架、扯皮現(xiàn)象。二是云南各級地方政府在貫徹執(zhí)行政策的過程中，一定要站在全國、全省的角度來理解政策、實施政策，跳出本地思維。三是沿邊地區(qū)貧窮、落后、發(fā)展緩慢是共性，要能夠從共性中尋找自己獨特性；要從全國、全省的角度來尋找發(fā)展機會，避免各沿邊地區(qū)發(fā)展同質化、惡性競爭。四是要從省級層面進行協(xié)調統(tǒng)籌，給地方政府以指導。

（二） 轉變政府職能，消除體制機制障礙，提高政府的行政效率

一是云南沿邊各級地方政府應充分利用政策紅利，利用沿邊開放倒逼改革，加快改革步伐，轉變政府職能，消除體制機制障礙，提高政府行政效率。沿邊地區(qū)與發(fā)達地區(qū)之間的差距，實際上是體制機制上的差距，是政府行政效率的差距，地方政府行政效率與其經(jīng)濟發(fā)展成正相關關系。二是云南沿邊各級地方政府在了解自己存在的問題和特點之后，明白自己要發(fā)展什么，這樣，才能有的放矢地爭取國家和上級政府給予相應的政策和資金扶持。同時，各沿邊地區(qū)的共同感受是爭取政策太難，與其花費大力氣要政策，還不如靜下心來分析：我們自己現(xiàn)在的發(fā)展制約因素是什么？自身能力、自身條件及自身存在的問題是什么？如何克服、如何應對等等。

（三） 各級地方政府一定要有責任感和使命感

一是國家“一帶一路”戰(zhàn)略和眾多政策為沿邊開發(fā)開放指明了戰(zhàn)略方向，云南有義務、有責任積極探索沿邊開發(fā)開放的新路子，要敢于先行先試，敢于創(chuàng)新、勇于創(chuàng)新，在有限的空間里進行制度創(chuàng)新，為全國沿邊地區(qū)試出經(jīng)驗。二是云南省沿邊各級地方政府應該對現(xiàn)有政策進行細化，明確政策的可行性、可操作性、可復制性和可借鑒性，使國家沿邊政策成為各地的行動指南。

（四） 互惠互利，合作開發(fā)

云南沿邊各地在建立邊境經(jīng)濟合作區(qū)、跨境經(jīng)濟合作區(qū)、自貿區(qū)等與他國合作開發(fā)時，一定要明白合作是雙贏局面，雙方要有利可圖，只站在自己的立場考慮問題是行不通的，避免造成對方政府和老百姓的反感和抵制，給自己造成損失。為此，要明確：合作能夠給對方帶來什么利益？要怎么做才能實現(xiàn)雙贏？這方面，“一帶一路”戰(zhàn)略互利共贏利益共同體就是最好的體現(xiàn)，需要將其精神貫徹到云南沿邊開發(fā)開放中。

（五） 建立幫扶制度和對國家政策超前預判機制

近年來，國家開發(fā)開放及沿邊政策較豐富，加上各系統(tǒng)出臺的實施辦法，形成了政策的洼地；有的還沒有弄清楚政策的精神，新的政策接踵而至，讓地方政府不知所措，造成地方政府不敢用、不會用政策。建議：一是云南省沿邊開放領導小組對國家新政策及時進行宣講，把政策精神貫徹到各地，特別是沿邊地區(qū)各級干部；每年度對政策進行匯編，把一年來中央和省級部門相關政策、實施辦法匯編成冊，方便各地領導干部掌握了解政策變化。二是云南省應建立幫扶制度，上級幫扶下級，上級主管部門幫扶下級部門，一級幫扶一級，共同提高對政策的理解認識，提高執(zhí)行政策的水平和能力。在幫扶中及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。三是從云南省省級層面看，要有超前預判：大規(guī)模實施政策后可能帶來哪些問題？對可能帶來的問題要有預防措施等。

（六） 加強與上級相關部門的溝通協(xié)調

“境內關外”政策已經(jīng)不屬于瑞麗姐告獨有的特殊政策，各沿邊地區(qū)都在采用，但地方政府與海關等職能部門對政策的理解、執(zhí)行上存在差別，都面臨共同問題：“境內關外”政策法律政策依據(jù)不足，現(xiàn)有的政策層次不高，造成地方政府與海關對接不暢。建議省沿邊開放領導小組加強與國務院和相關部門的溝通，理順海關、檢驗檢疫、稅務等部門與地方的關系，促進地方經(jīng)濟的發(fā)展。

［1］資料來源：國家發(fā)改委西部開發(fā)司：西部發(fā)展。

［2］［5］［6］［8］資料來源：云南省商務廳口岸通關促進處：口岸動態(tài)。

［3］資料來源：瑞麗市商務局調研資料。

［4］資料來源：中國·河口商旅信息港http://www.hkslxxg.cn

［7］資料來源：陳保江《我省在境外投資企業(yè)逾五百家》云南日報2014-12-29

［9］資料來源：2014 年四川省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報